Тема 1.4. Контроль і відповідальність у державній службі, службі в органах місцевого самоврядування

Українська держава на сучасному етапі орієнтована на нові цінності, нові принципи діяльності, а, відповідно, й на нові підходи до формування, структури та функцій державної влади й місцевого самоврядування, на нові підходи до взаємодії публічної влади й громадянського суспільства, на виборі європейських цінностей та стандартів. Внаслідок цього виникла необхідність перегляду значної кількості існуючих уявлень щодо функцій, місця та значення контролю в державній службі.

Народ як єдиний суверен, делегуючи владні повноваження державі, залишає за собою право контролю межі, яку не може переступити держава в обмеженні його свободи. Реакція народу на порушення його права виявляється у різних формах, як мирно - шляхом вибору (підтримки) певного політичного напряму розвитку голосуванням, так і мітингами, різними виявами активного протесту аж до революції.

Контролю з боку держави і суспільства відводиться велика роль в підвищенні відповідальності апарату державного управління перед суспільством і громадянами за свої рішення, шляхи їх здійснення та досягнуті результати. А це, своєю чергою, підвищує ефективність діяльності всієї системи державного управління, дає змогу, сформувати "громадянське суспільство, яке має важелі контролю на всіх рівнях влади".

Необхідність контролю управлінської діяльності обумовлена також і наявністю причин суб'єктивного порядку. Вони містяться у неоднакових рівнях загальних і спеціальних знань працівників, їх культури, свідомості, також і правосвідомості, здібностей, ставлення до справи. На практиці це спричиняє багато складнощів при вирішенні питань управління. З цих причин у державній службі, як і у будь-якій іншій діяльності, можуть виникнути, і нерідко виникають, дефекти при розробці й прийнятті управлінських рішень, організації їх виконання, оцінці результатів, обранні шляхів їх здійснення.

0 Контроль - це

1) сукупність політичних та економічних процесів і методів, які спрямовані на забезпечення стабільності суспільного порядку та державного ладу, дотримання Конституції та чинного законодавства;

2. одна з основних функцій управління, яка є і методом управління, одна із стадій управлінського процесу і спосіб забезпечення законності та державної дисципліни;

3. елемент статусу прав і свобод людини та громадянина, що може реалізувати право контролю безпосередньо або через громадські організації, через органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб;

4. перевірка якості управлінської діяльності шляхом порівняння фактичних результатів із даними, які теоретично повинні були б ґрунтуватися на нормативних документах (постанови, рішення, розпорядження).

Суть функції контролю полягає у тому, щоб встановити, чи відповідає діяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, установ, організацій чинному законодавству, завданням, які поставлено перед ними; чи виконуються і як виконуються покладені на них обов'язки; які результати роботи; чи є відхилення від визначених цілей і якщо так, то які їх причини, хто винуватці; які є резерви для ефективнішої роботи, можливості, шляхи і засоби для усунення недоліків та їх причин, виправлення становища.

Як український, так і закордонний досвід свідчать про те, що в умовах формування правової, демократичної, соціальне орієнтованої держави контроль повинен стати найважливішою ланкою управління суспільним розвитком, методом виховання персоналу,

Розділ 1. Державна служба, служба в органах місцевого самоврядування

НАДУпри Президентові України Кадрова політика і державна служба

засобом підвищення відповідальності державних службовців, засобом реформування системи державної влади.

Як свідчить практика, при відсутності дієвого контролю ефективність роботи органів влади всіх рівнів різко зменшується. Контроль дає змогу не лише виявити, але й попередити помилки та недоліки в роботі учасників управління, шукати нові резерви та можливості.

Контроль, таким чином, повинен забезпечувати суворе та неухильне виконання законів та підзаконних актів, дотримання дисципліни органами державного управління, посадовими особами, всіма організаціями та громадянами.

^ Структура контролю. Процес здійснення функції контролю включає три стадії: 1) констатації, тобто встановлення фактичного стану справ;

2)аналізу, тобто порівняння фактичної ситуації із заданою і оцінки виду допущених відхилень;

3)розробки пропозицій для поліпшення і коригування процесу державного управління та вжиттю заходів щодо їх реалізації.

^ Принципи контролю. Відповідно до сучасного розуміння правової держави загальними принципами контрольності влади, які відповідають ст. З Конституції України "держава відповідає перед людиною за свою діяльність ", та ст. 56: "кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними повноважень ", є:

0 суверенність, єдино- та повновладдя народу;

й пріоритетність безпосереднього народовладдя;

й політичний плюралізм у здійсненні контрольної влади;

й конституційність, законність та легітимність;

й незалежність та самостійність органів контролю;

й безпосередність здійснення контролю;

й відповідальність органів та посадових осіб;

й імперативність здійснення контролю;

й рівноправність;

й диспозитивність.

Деякі науковці виокремлюють такі принципи контролю:

й законність;

й плановість у діяльності контролюючих органів;

й систематичність контролю;

й професіоналізм контролерів;

й неупередженість контролю;

й субординація у службових відносинах контролюючих органів.

^ Функції контролю. Контроль має попереджувальну, встановлювальну, констатуючу, спрямовуючу та відновлювальну функції.

^ Методи контролю. Висока ефективність контролю забезпечується шляхом комплексного використання різноманітних методів. До них належать:

0 аналіз та узагальнення у визначені терміни письмової інформації виконавців про стан виконання загалом або окремих визначених завдань;

й індивідуальні співбесіди з виконавцями;

Розділ 1. Державна служба, служба в органах місцевого самоврядування

НАДУпри Президентові України Кадрова політика і державна служба

0 систематичний аналіз статистичних та оперативних даних, які характеризують стан виконання;

й періодичні комплексні або цільові перевірки організації та стану виконання завдань, планів, програм безпосередньо на місцях;

й розгляд роботи (заслуховування звітів) виконавців на засіданнях колегій, нарадах у керівників, заступників керівників органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування або їх структурних підрозділів із виконання поставлених завдань тощо.

^ Вимоги до контролю. Ефективність контролю залежить від низки чинників:

0 наявності контролюючих інституцій на всіх рівнях;

й розмежування повноважень між контролюючими інституціями;

й нормативно-правового забезпечення діяльності контролюючих інституцій;

й активності громадськості тощо.

Для забезпечення дієвого контролю у системі державної служби контролюючим організаціям та посадовим особам необхідно дотримуватися певних вимог:

й контроль повинен здійснюватися безперервно і систематично;

й контроль повинен бути своєчасним за термінами здійснення;

й контроль повинен бути повним за обсягом;

й контроль повинен бути об'єктивним, сприяти формуванню особистої відповідальності і дисципліни;

й контроль повинен бути оперативним, дієвим і гласним;

й контроль повинен бути загальним, кожному керівнику необхідно враховувати те, що це невід'ємна частина його повноважень та посадових обов'язків;

й контроль повинен здійснюватися на всіх етапах управлінської діяльності;

й контроль повинен мати різнобічність форм і методів перевірки вищими органами нижчих, письмові звіти, контрольні журнали, картотеки, наради, засідання тощо.

Висновки контролюючих повинні базуватися на достовірних фактах; застосування контролю в системі державної служби інколи має й негативні наслідки. Тому необхідно дотримуватись таких рекомендацій:

й формулювання чітких цілей та завдань контролю;

й підтримка двостороннього спілкування у процесі контролю;

й утримання від надмірного контролю;

й уникнення упередженості у контролі;

Успішна робота повинна бути відповідно нагороджена.

^ Основні напрямки контролю. Основні напрямки, за якими здійснюється контроль діяльності органів влади:

0 дотримання державної дисципліни, своєчасне і якісне виконання обов'язків по управлінню;

й раціональний розподіл і використання матеріальних, фінансових, трудових та інших ресурсів, бережливе ставлення до державної власності, дотримання режиму економії;

й наукова організація управлінської праці, впровадження в управління і виробництво новітніх досягнень науки і техніки, їх використання в інтересах підвищення ефективності виробництва з урахуванням необхідності безпеки проведених робіт, охорони здоров'я населення, попередження забруднення оточуючого середовища та інших можливих шкідливих наслідків;

й законність і доцільність прийнятих управлінських рішень, виданих правових актів;

й права, свободи, інтереси громадян, що охороняються законом;

Розділ 1. Державна служба, служба в органах місцевого самоврядування

НАДУпри Президентові України Кадрова політика і державна служба

0 підбір, розстановка управлінських кадрів, підвищення їх ідейного і теоретичного рівня, ділової кваліфікації;

й форми і методи здійснення управлінської діяльності та її стиль.

^ Види контролю. У шйширшому розумінні контроль поділяється на три види: державний, соціальний (громадський) та індивідуальний (самоконтроль).

в Державний контроль - це діяльність державних органів влади у межах своєї компетенції та повноважень, зміст якої полягає у забезпеченні дотримання чинного законодавства всіма суб'єктами, незалежно від форм власності та підпорядкування; підвищенні ефективності роботи органів влади; забезпеченні ефективного використання бюджетних коштів.

^ Три головні завдання державного контролю:

0 забезпечення дотримання законів, нормативних актів, що дає змогу вчасно виявляти відхилення від заданих органами влади правил та процедур;

й сприяння зростанню ефективності роботи органів держави шляхом спрямовування та вдосконалення роботи та структури органів;

й забезпечення ефективнішого використання державних коштів, їх економія та оптимальне використання.

Система органів державного контролю складається з підсистем, що діють у певних сферах і галузях суспільного життя та дають змогу забезпечити необхідною інформацією всі рівні управління. У зв'язку з цим виділяють державний контроль, який здійснюють органи виконавчої влади: фінансовий, банківський, митний, податковий, гірничий, за станом охорони праці, санітарно-епідеміологічний, за дотриманням антимонопольного законодавства, метрологічний, статистичний, кадровий, технологічний тощо.

^ Державний контроль поділяється на такі види: політичний, адміністративний та судовий.

Політичний контроль здійснюється тими особами та органами, які обрані народом. Це насамперед Президент, Верховна Рада, місцеві ради, а також політичні партії. За своїми формами контроль у сфері політичної публічної влади може бути інформаційним (заслуховування на сесійних сесіях доповідей, звітів, послань, слухання тощо), політичним (вотум недовіри, усунення з посади тощо), юридичним. Прикладом політичного контролю є парламентський контроль, інститут омбудсмена та самоврядний контроль.

Парламентський контроль здійснюється за процесом виконання затверджених програм і бюджету, за використанням позик і економічної допомоги, що одержані від іноземних держав та міжнародних організацій, за забезпеченням конституційних прав, свобод, обов'язків громадян. Він проявляється у повноваженнях на накладанні "вето" на укази Президента, здійсненні контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України тощо.

Інститут омбудсмена. Розгляд системи контролю над державною службою був би неповним без такого її елемента, як парламентські уповноважені, або омбудсмени. Конституція України передбачила вибори Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, поставила питання про омбудсмена на порядок денний політико-правового "життя" країни. Українському омбудсменові доводиться діяти в країні, де більшість громадян не має досвіду демократичних традицій і відрізняється низьким рівнем політико-правової культури. Водночас час державні службовці, навпаки, прихильні у своїй діяльності не до загальноправових принципів і необхідності постійного дотримання законів, а до адміністративних авторитетів, часто ігноруючи не лише закони, а навіть Конституцію.

Розділ 1. Державна служба, служба в органах місцевого самоврядування

НАДУпри Президентові України Кадрова політика і державна служба

Самоврядний контроль - контроль з боку місцевого самоврядування та його органів у межах повноважень визначених чинним законодавством. З позицій незалежності та самодостатності місцевого самоврядування самоврядний контроль може розглядатися як окремий незалежний від державного вид контролю.

^ Адміністративний контроль здійснюється виконавчими органами всіх гілок влади і поділяється на два головні типи: ієрархічний, коли вищі органи управління контролюють нижчі, та спеціальний, коли перевірки здійснюють спеціальні інспекційні та наглядові органи (Генеральна прокуратура, Рахункова палата, Головне контрольно-ревізійне управління, Служба безпеки України, Державна податкова Адміністрація, Міністерство внутрішніх справ, Антимонопольний комітет, Державний комітет на захист прав споживачів, Державний комітет цін тощо).

^ Судовий контроль здійснюють усі суди України (Конституційний суд, Верховний суд, суди загальної компетенції, господарські суди тощо). Суди не здійснюють контроль безпосередньо, а шляхом розгляду подань, вимог, протоколів та протестів як органів державної влади, так і окремих громадян та громадських організацій, справ про визнання незаконними актів управління, справ про злочинні дії чи бездіяльність посадових осіб державної служби та місцевого самоврядування, вимог про визнання недійсними актів владних органів, які порушують права та інтереси громадян та організацій. Судовий контроль спрямований на охорону і захист суб'єктивних прав. Всі ж решта видів контролю насамперед охороняють авторитет закону, підтримання правопорядку.

<9 Соціальний (громадський) контроль - це вплив громадян та їх організацій на органи державної влади, органи місцевого самоврядування з метою забезпечення законності їх дій, підвищення ефективності управлінської діяльності врахування при її здійсненні тих інтересів осіб і груп на які управлінські рішення впливають безпосередньо.

• це зворотній зв'язок у системі державної влади, який проявляється в активності громадян через участь в діяльності громадських організацій чи об'єднань;

• засоби масової інформації;

• звернення громадян, листи, заяви, скарги, пікети, мітинги-протести тощо.

Достатньою умовою зрілого громадянського суспільства є реальна здатність народу впливати на здійснення публічної влади. Сутністю цього є громадянська парадигма такого змісту: "народ зобов'язується та має реальну здатність у мировому порядку самостійно та під відповідальність органів та посадових осіб публічної влади встановити нові засоби забезпечення справедливості, коли зловживання владою створює реальну загрозу її узурпації".(посилання ?)

^ Соціальна активність населення є першоосновою та механізмом реалізації соціального контролю.

Соціальна активність населення, яка виявляється у зверненнях, заявах громадян, у діяльності громадських організацій і рухів, у засобах масової інформації (далі - ЗМІ) є першоосновою соціального контролю й найбільш яскравим виявом демократизації держави.

Для того щоб вона була достатньо високою, потрібно:

й забезпечувати доступність населення до основних нормативно-правових документів;

й опрацьовувати й у разі необхідності давати відповідь на листи й усні звернення громадян до органів державної влади, у ЗМІ, до депутатів;

й проводити масові соціологічні опитування населення щодо їх оцінки діяльності державної служби;

Розділ 1. Державна служба, служба в органах місцевого самоврядування

НАДУпри Президентові України Кадрова політика і державна служба

0 проводити громадські слухання як один із найбільш дійових способів контролю населення за діяльністю державних службовців;

й громадські рухи й організації, засоби масової інформації - це важливі виразники суспільної думки про діяльність державної служби.

^ Громадські рухи й організації та засоби масової інформації є виразниками суспільної думки про діяльність державної служби.

Державна служба як соціальний інститут тісно пов'язана з усією системою інститутів суспільства і є видом соціальної системи, ефективність якої прямо залежить від накопичення, обробки й використання інформації, від налагодженої інфраструктури та доведення її до користувачів.

Відсутність достовірної інформації призводить до припинення функціонування всього державного механізму.

Як зазначав основоположник кібернетики Н. Вінер, "дійово жити - це означає жити, маючи у своєму розпорядженні правильну інформацію".

Об'єктивна потреба розвитку суспільства викликає необхідність координації діяльності органів державної влади засобами масової інформації, громадськими рухами й організаціями. Це викликано взаємною зацікавленістю цих органів. Державні органи зацікавлені в них як у джерелі різнобічної інформації про ситуацію в суспільстві, про реакцію населення на дії влади. Саме через ЗМІ, громадські рухи й організації органи державної влади можуть формувати громадську думку, створювати позитивний імідж влади в очах населення.

Налагодженню зв'язків із громадськістю повинні служити створювані в органах державної влади прес-служби, прес-центри, управління внутрішньої політики, відділи із зв'язків із громадськістю, політклуби тощо.

Одним із важливих прав громадян є закріплене у ст. 40 Конституції України право громадян на звернення - реальний фактор забезпечення законності діяльності органів влади, їх посадових осіб, державних службовців, прав та свобод людини і громадянина та впливу громадян на сферу державного управління. Звернення громадян розглядаються в спеціальній літературі і як контроль у сфері державного управління, але "індивідуальний", "скорочений контроль", оскільки громадяни не наділені адміністративно-владними повноваженнями, перевірок або інших контрольних дій не здійснюють, а лише сигналізують про виявлені ними порушення законності та дисципліни, надаючи змогу повноважним державним органам розібратися у суті справи, притягнути винних до відповідальності.

^ Важливим чинником у формуванні, вихованні та мотивації персоналу державної служби, служби в органах місцевого самоврядування є індивідуальний контроль (самоконтроль).

в Індивідуальний контроль(самоконтроль) — це вид контролю у системі державної служби, служби в органах місцевого самоврядування спрямований на підвищення власної відповідальності посадових осіб за виконання покладених на них посадових обов'язків.

Формами прояву індивідуального контролю (самоконтролю), наприклад, в системі державної служби є:

й випробовування при прийнятті на державну службу (ст. 18 Закону України "Про державну службу");

й надання державним службовцем за місцем служби відомостей про доходи та зобов'язання фінансового спрямування щодо себе і членів своєї сім'ї (ст. 13 Закону України "Про державну службу");

Розділ 1. Державна служба, служба в органах місцевого самоврядування

НАДУпри Президентові України Кадрова політика і державна служба

0 атестація державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування; й щорічна оцінка виконання державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування покладених на них завдань та обов'язків.

Важлива особиста відповідальність керівників за організацією та стан контролю на ділянках, які вони очолюють. Керівник відповідає не лише за свою особисту діяльність, але й за роботу своїх підлеглих, за стан справ в органі чи підрозділі органу виконавчої влади, в установі, організації. Тому його обов'язок - налагодити контроль із метою своєчасної оцінки реального стану справ, необхідного втручання й допомоги, вжиття заходів до виправлення відхилень від накресленого, доцільних засобів впливу або й змін у складі виконавців для виправлення становища.

^ Формами і методами контролю за діяльністю державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування є:

0 безпосереднє спостереження за їх роботою (ставленням до праці, дотриманням правил внутрішнього трудового розпорядку, відносинами з колегами, ставленням до громадян тощо);

й вивчення керівником результатів роботи працівника (проектів підготовлених ним документів, узагальнених інформаційних матеріалів, пропозицій тощо) з огляду їх змісту, мовностилістичної грамотності та культури оформлення, здатності працівника до аналізу й узагальнення практики;

й вивчення відгуків про роботу конкретного працівника з боку його безпосереднього керівника, колег, підлеглих або працівників підвідомчих установ, організацій, з якими він безпосередньо працює, а також з боку громадян;

й індивідуальні співбесіди керівників із працівниками з питань виконання службових обов'язків, доручень;

й заслуховування звітів, повідомлень працівників, керівників структурних підрозділів на службових нарадах із питань їх діяльності, виконання рішень, доручень, про роботу підрозділів, які вони очолюють, тощо;

й атестація державних службовців, яка є комплексною формою перевірки й оцінки їх роботи, і проводиться відповідно до Положення про порядок проведення атестації державних службовців органів виконавчої влади;

й щорічна оцінка державних службовців як вид регулятивного контролю за проходженням ними державної служби та професійними досягненнями.

^ Способи контролю. Система контролю за функціональною ознакою складається з: інспектування та ревізії, контролінгу, моніторингу та нагляду, санкцій.

У системі державної служби контроль проявляється через санкції (негативна форма) або стимулювання певної поведінки (позитивна форма).

Існують перешкоди теоретичного і практичного спрямування у зв'язку із розмежуванням нагляду та контролю. Загалом, завдання контрольної діяльності і нагляду збігаються, зокрема:

й дотримання (виконання) законодавчих актів;

й поновлення порушених діянням правовідносин;

й забезпечення притягнення винних до юридичної відповідальності.

Якщо об'єктом контрольної діяльності є дії фізичних осіб у зв'язку із виконанням ними юридичних актів, загальнообов'язкових правил, а також перевірка фактичної наявності цінностей, то нагляд повинен здійснюватися за законністю юридичних актів, загальнообов'язкових правил, інструкцій, інших актів.

Розділ 1. Державна служба, служба в органах місцевого самоврядування

НАДУпри Президентові України Кадрова політика і державна служба

^ Класифікація контролю за ознаками. Основою класифікації видів контролю можуть бути різні класифікаційні риси: сутність суб'єктів, їх завдання, зміст діяльності, тип та обсяг повноважень, вид взаємовідносин, стадії управління, юридичні наслідки тощо.

^ Різноманітні види контролю можна класифікувати за:

й визначенням суб'єктів чи об'єктів контролю;

й обсягом контрольних повноважень;

й сферами контролю;

й часом проведення контролю;

й організаційними взаємозв'язками суб'єктів чи об'єктів контролю;

й частотою контролю;

й способом реалізації підзвітності тощо.

За визначенням об'єктів контролю можна виокремити:

а) загальний контроль (системи загалом);

б) функціональний (однієї або декількох функцій);

в) спеціальний (перевірка конкретної дільниці роботи чи окремого працівника).

За юридичним статусом розрізняють:

а) плановий контроль;

б) позаплановий або спеціальний контроль;

в) контроль за скаргою.

За способом дії контроль поділяють на:

а) зовнішній (здійснюють законодавчі органи, спеціальні контролюючі органи, суди або безпосередньо громадяни. Формами зовнішнього контролю є президентський, парламентський, самоврядний, судовий, фінансовий тощо);

б) внутрішній — здійснюється тими ж адміністративними органами на основі чинного законодавства, адміністративних норм та правил, етичних стандартів.

Внутрішній контроль це перевірка дотримання посадовими особами Конституції, Законів, підзаконних актів, а також професійної придатності посадових осіб, яку проводять органи державної влади, органи місцевого самоврядування.

Головною метою внутрішнього контролю є перевірка якості виконання поставлених завдань, своєчасне виявлення проблем, концентрація зусиль на коригуванні ситуації, оперативне прийняття заходів щодо забезпечення виконання завдань. Він поділяється на:

й контроль з боку керівництва;

й взаємний контроль співробітників;

й самоконтроль.

За часом проведення контроль поділяється на такі підвиди:

й попередній (здійснюється до початку проведення роботи чи прийняття рішення, необхідний для обліку людських, ресурсних та фінансових витрат);

й біжучий (здійснюється під час роботи персоналом служби для контролю за дотриманням технологій, процедур та правил виконання);

Розділ 1. Державна служба, служба в органах місцевого самоврядування

НАДУпри Президентові України Кадрова політика і державна служба

0 підсумковий (остаточний контроль дає змогу отримати інформацію про результати, зробити висновки на майбутнє, виявляє оптимальні варіанти вирішення проблеми та дає змогу оцінити якість роботи конкретних осіб).

За частотою контроль поділяється на: й безперервний (наглядовий); й періодичний (звітний); й кінцевий.

Згідно із ст. 6 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" контроль за дотриманням законодавства щодо служби в органах місцевого самоврядування здійснюється відповідними органами державної влади в порядку, встановленому законом, тобто в загальному порядку.

Наслідками контролю щодо діяльності посадових осіб є санкції (матеріальні, дисциплінарні, адміністративні, кримінальні) - негативний контроль або стимулювання певної поведінки (моральне та матеріальне) - позитивний контроль.

Новим кроком щодо вдосконалення організації та системи контролю в органах виконавчої влади став Указ Президента України "Про заходи щодо вдосконалення організації контролю за виконанням актів та доручень Президента України" № 549/2000 від 29.03.2000р. Ним визначено розробку конкретних заходів щодо забезпечення безумовної реалізації зазначених актів та доручень, підвищення ефективності діяльності органів та служб, які здійснюють контрольні функції, посилення відповідальності керівників усіх органів виконавчої влади за своєчасне і повне виконання актів і доручень Президента України.

Реформа органів державного управління повинна уможливити створення комплексу інститутів, що дають змогу здійснювати дієвий контроль за законністю актів і дій посадових осіб та усіх працівників державного апарату. Необхідно сформувати таку систему контролю над державним апаратом і органами місцевого самоврядування, щоб забезпечити сувору звітність за всіма їх діями та ухваленими актами, запобігати порушенню прав та свобод людини і громадянина.

Практичною реалізацією ідеї контролю у сфері державної служби може бути відповідний акт на зразок "Основи законодавства України про контроль у сфері державної влади". У цьому акті доцільно було б сформувати принципи цілісного механізму здійснення контролю за діяльністю публічної влади громадянами, об'єднаннями громадян та різними недержавними організаціями, принципи контролю органами всіх гілок державної влади та місцевого самоврядування, принципи та напрями зовнішнього, внутрішнього та взаємного контролю. Окрім цього, прийняття такого акту сприяло б усуненню дублювання функцій та впорядкуванню діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.

Державні службовці несуть відповідальність у випадку порушення ними Конституції, Законів України та підзаконних нормативно-правових актів.

Інститут відповідальності державних службовців є комплексним правовим інститутом, суспільні відносини в якому регулюються нормами різних галузей права: конституційного, адміністративного, кримінального, трудового та цивільного права.

в Юридична відповідальність - закріплений у законодавстві та забезпечуваний державою юридичний обов'язок правопорушника зазнати примусового позбавлення певних цінностей, що йому належали.

Розділ 1. Державна служба, служба в органах місцевого самоврядування

НАДУпри Президентові України Кадрова політика і державна служба

Інститутові юридичної відповідальності державних службовців притаманні такі особливості:

0 широке коло підстав відповідальності;

й наявність таких підстав відповідальності, які застосовуються тільки до державних службовців;

й підвищений рівень їх відповідальності щодо тих її видів, які поширюються також на громадян;

й наявність складу протиправних дій, які прямо пов'язані з наділенням суб'єкта юридичної відповідальності державно-владних повноважень.

^ Підстави юридичної відповідальності. Необхідною умовою настання реальної юридичної відповідальності є наявність трьох підстав: 0 фактичної (склад правопорушення); й нормативної (норми права); й процесуальної (акту застосування права).

Фактичною підставою юридичної відповідальності є вчинення державним службовцем конкретного правопорушення.

0 Правопорушення - суспільна небезпечне або шкідливе діяння (дія або бездіяльність), яке порушує норму права.

За ступенем суспільної небезпеки всі правопорушення можна поділити на два види: злочини та проступки.

в Злочин — це передбачене Кримінальним кодексом України (далі - КК України) суспільна небезпечне винне діяння (дія або бездіяльність), вчинене суб'єктом злочину. Злочином не вважається дія або бездіяльність, яка хоча формально і містить ознаки будь-якого діяння, передбаченого КК України, але через малозначність не становить суспільної небезпеки, тобто не заподіяла і не могла заподіяти істотної шкоди фізичній чи юридичній особі, суспільству, державі.

в Проступок — це шкідливе винне діяння (дія або бездіяльність), вчинене деліктоздатною особою.

За вчинення державним службовцем злочину настає кримінальна відповідальність, за вчинення проступку державного службовця може бути притягнуто до адміністративної, конституційної, дисциплінарної, матеріальної та цивільно-правової відповідальності в залежності від виду проступку.

Складовими елементами будь-якого правопорушення є: об'єкт, об'єктивна сторона, суб'єкт та суб'єктивна сторона.

в Об'єкт - це суспільні відносини на які посягає правопорушник.

в Об'єктивна сторона складається із протиправної поведінки (активної або пасивної), негативних наслідків, які настають внаслідок вчинення правопорушення та причинного зв 'язку між поведінкою та негативними наслідками.

в Суб'єкт — це деліктоздатна фізична або юридична особа, яка вчинила правопорушення.

в Суб'єктивна сторона - психологічне ставлення правопорушника до своєї протиправної поведінки та негативних наслідків. Таке ставлення відображається поняттям вини, яка проявляється у двох формах: умислу і необережності. Встановлення всіх складових елементів правопорушення є необхідною передумовою притягнення особи до відповідальності, для правильної кваліфікації вчиненого діяння та призначення особі покарання.

Розділ 1. Державна служба, служба в органах місцевого самоврядування

НАДУпри Президентові України Кадрова політика і державна служба

^ Види юридичної відповідальності. Залежно від виду правопорушення, виділяють такі види юридичної відповідальності у сфері державної служби, служби в органах місцевого самоврядування:

0 адміністративна;

й дисциплінарна;

й матеріальна;

й цивільна;

й кримінальна.

Звільняються від юридичної відповідальності службовці органів державної влади, які заподіяли шкоду правам, свободам громадян, інтересам держави під час здійснення служ­ бових повноважень, перебуваючи в стані надзвичайних ситуацій, стихійного лиха, необхідної оборони, крайньої необхідності або професійного ризику.

0 Адміністративна відповідальність - це вид юридичної відповідальності, зміст якої полягає у примусовому, з додержанням встановленої процедури, застосуванні правочинним суб'єктом передбачених законодавством за вчинення адміністративного проступку заходів впливу, які виконані правопорушником.

Адміністративна відповідальність спеціального суб'єкту державного службовця настає за вчинення адміністративного правопорушення (проступку) - протиправної, винної (умисної або необережної) дії чи бездіяльності, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління (ст. 9 КУпАП).

в Дисциплінарна відповідальність - це вид юридичної відповідальності, яка полягає в обов'язку працівника відповідати перед роботодавцем за дисциплінарний проступок і зазнавати дисциплінарних санкцій, передбачених законодавством про працю.

За трудовим правом, зміст дисциплінарної відповідальності полягає в обов'язку працівника відповісти за вчинене ним порушення трудової дисципліни перед роботодавцем і понести дисциплінарні стягнення, передбачені нормами трудового права.

Відповідно до ст. З Закону України "Про державну службу", одним із основних принципів державної служби є принцип персональної відповідальності за виконання службових обов'язків і дисципліни. Ст. 14 Закону України "Про державну службу" передбачено, що дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повнова­жень, порушення обмежень, пов'язаних із проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, у якому він працює.

Відповідно до ст. 19 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" особливості дисциплінарної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування, пов'язаних із службою в органах місцевого самоврядування, забезпечуються у порядку, передбаченому законом, тобто на загальних підставах.

0 Трудове правопорушення (дисциплінарний проступок) як підстава дисциплінарної відповідальності (в галузевій літературі його традиційно називають дисциплінарним проступком) - це винне, протиправне невиконання чи неналежне виконання працівником трудових обов'язків, передбачених законодавством про працю, колективним та трудовим договорами, що призводить до порушення внутрішнього трудового розпорядку в державному органі.

Розділ 1. Державна служба, служба в органах місцевого самоврядування

НАДУпри Президентові України Кадрова політика і державна служба

^ Види дисциплінарної відповідальності та заходів впливу. Дисциплінарна відповідальність у трудовому праві поділяється на такі види: 0 дисциплінарні стягнення; й заходи дисциплінарного впливу.

В юридичній літературі дисциплінарну відповідальність умовно поділяють на два види:

1. загальну (санкції такої відповідальності застосовуються до всіх без винятку працівників);

2. спеціальну (застосовується на підставі окремих нормативно-правових актів: статутів, положень, законів і поширюється лише на визначене коло працівників).

в Матеріальна відповідальність - це вид юридичної відповідальності, що визначається як обов'язок кожної із сторін трудових правовідносин (працівника та роботодавця) відшкодувати шкоду, заподіяну іншій стороні внаслідок невиконання чи неналежного виконання трудових обов'язків у встановленому законом розмірі та порядку.

Державні службовці несуть відповідальність за пряму дійсну шкоду, лише в межах і порядку, передбачених законодавством, і за умови, коли така шкода заподіяна підприємству, установі, організації винними протиправними діями (бездіяльністю) працівника.

Відповідно до ст. 132 КЗпП за шкоду, заподіяну державному органу під час виконання трудових обов'язків, державні службовці, із вини яких заподіяно шкоду, несуть матеріальну відповідальність у розмірі прямої дійсної шкоди, але не більше свого середнього місячного заробітку.

Матеріальна відповідальність понад середній місячний заробіток допускається лише у випадках, зазначених у законодавстві. Ст. 134 КЗпП України встановлює вичерпний перелік підстав повної матеріальної відповідальності працівника.

Державні службовці також притягуються до матеріальної відповідальності за вчинення корупційних діянь, що не містять складу злочину і не тягнуть кримінальної відповідальності (наприклад: збитки, заподіяні державі, підприємству, установі, організації незаконним використанням приміщень, засобів транспорту і зв'язку, іншого державного майна або коштів, підлягають відшкодуванню винними особами, уповноваженими на виконання функцій держави, на загальних підставах і умовах матеріальної відповідальності працівників та військовослужбовців (ст. 13 Закону України "Про боротьбу з корупцією").

Відповідно ст. 24 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" матеріальна шкода, завдана територіальній громаді незаконними рішеннями сільських, селищних, міських голів, голів районних у місті, районних та обласних рад, їх заступників, керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів виконавчих органів місцевого самоврядування, діями чи бездіяльністю посадових осіб місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується за рахунок місцевого бюджету в порядку, встановленому законом.

Сільські, селищні, міські, районні у місті, районні та обласні ради, сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної та обласної ради мають право зворотної вимоги (регресу) до посадової особи місцевого самоврядування, яка заподіяла шкоду територіальній громаді, у розмірах і порядку, визначених законами України та статутами територіальних громад, прийнятими відповідно до законів України.

Розділ 1. Державна служба, служба в органах місцевого самоврядування

НАДУпри Президентові України Кадрова політика і державна служба

^ Матеріальна відповідальність, яку несуть керівники державного органу. Керівники державного органу, відповідно до чинного законодавства, несуть повну матеріальну відповідальність у випадках:

1) незаконного звільнення або переведення працівника на іншу роботу (п. 8 ст. 134, ст. 237 КЗпП);

2. керівник підприємства, установи, організації всіх форм власності, винний у несвоєчасній виплаті заробітної плати понад один місяць, що призвело до виплати компенсацій за порушення строків її виплати, і за умови, що Державний бюджет України та місцеві бюджети, юридичні особи державної форми власності не мають заборгованості перед цим підприємством (п. 9 ст. 134 КЗпП);

3. відшкодування власником або уповноваженим ним органом моральної шкоди працівнику провадиться тоді, якщо порушення його законних прав призвели до моральних страждань, втрати нормальних життєвих зв'язків і вимагають від нього додаткових зусиль для організації свого життя (ст. 237-1 КЗпП);

4) затримки власником або уповноваженим ним органом виконання рішення органу, який розглядав трудовий спір про поновлення на роботі незаконно звільненого або переведеного на іншу роботу працівника, цей орган виносить ухвалу про виплату йому середнього заробітку або різниці в заробітку за час затримки (ст. 236 КЗпП).

0 Цивільна відповідальність - це вид юридичної відповідальності, зміст якої полягає у настанні передбачених цивільно-правовою нормою негативних майнових наслідків, які завжди є для правопорушника додатковим майновим обтяженням (додатковими майновими втратами або майновими обов'язками).

^ Підстави виникнення цивільної відповідальності державних

службовців

Відповідно до ст. 56 Конституції України, ст. 1173 та 1174 Цивільного кодексу України, шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, посадової або службової особи органу державної влади, під час здійснення ними своїх повноважень, відшкодовується державою незалежно від вини цих органів. Держава також несе відповідальність внаслідок прийняття органом державної влади нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований.

Підставою виникнення права на відшкодування завданої шкоди є як неправомірні рішення і дії органу державної влади та їх посадових осіб, так і їх бездіяльність.

Бездіяльність органів чи посадових осіб має місце, коли вони не здійснюють дій, які були повинні виконати відповідно до закону чи нормативного акту.

0 Кримінальна відповідальність - це вид юридичної відповідальності, суть якого полягає у застосуванні судом від імені держави до особи, що вчинила злочин, державного примусу у формі покарання.

Кримінальна відповідальність за злочини, які вчинені спеціальним суб'єктом -державним службовцем, передбачена Розділом XVII Кримінального кодексу України (2001р.) - Злочини у сфері службової діяльності, до яких належать:

й зловживання владою або службовим становищем (ст. 364 КК України);

й перевищення влади або службових повноважень (ст. 365 КК України);

й службове підроблення (ст. 366 КК України);

й службова недбалість (ст. 367 ККУ);

Розділ 1. Державна служба, служба в органах місцевого самоврядування

0 одержання хабара (ст. 368 КК України); й провокація хабара (ст. 370 КК України).