Конституционное правосудие в федеральном государстве (Юдин-Шульженко)
.pdfКак отмечает известный американский юрист Э. Корвин, при подобном толковании клаузулы о верховенстве «то обстоятельство, что национальная власть вторгается в традиционную сферу власти штата с неизбежнымсокращениемпоследней,неимеетзначения»122.
Занятая судами США в ряде дел позиция, когда дается толкование конституционного принципа верховенства федерального права содействовала усилению централистской тенденции в развитии американского федерализма. Но вместе с тем прав и В. Лафитский, отмечающийидругоезначениеэтойпозиции: «... Верховный суд выступил приверженцем решительной перестройки федерализма на началах
единства американской нации и приоритета общенациональных интересов»123.
В Канаде принцип верховенства толкуется судами более ограничительно, чем в США, Австралии или Индии. Он применяется только
вслучаях ясно выраженного противоречия между федеральным и провинциальным законодательством. Однако суды «толкуют кон-
фликт узко, так, чтобы применение доктрины верховенства не сократилополномочийпровинций»124.Канадскиесудысформулировалидва ограничения применения принципа верховенства федерального права - материальное и временное. Первое состоит в том, что принцип верховенства применяется только к положениям провинциального закона, противоречащим федеральному, не затрагивая закона в целом. Это ограничение характерно и для ряда других федераций в англосаксонском мире, в которых оно, однако, установлено не судами, а конституцией (например, в Малайзии и Австралии; так, Конституция последнейпредусматривает(ст.109),что«законштатанедействителен
втой части, в которой он несовместим с законом Союза»). Временное ограничение состоит в том, что принцип верховенства действует только до тех пор, пока остается в силе федеральный закон. Если последний отменяется, то провинциальный закон «оживает», т. е. не требуется принятие нового аналогичного закона. «Применение принципа верховенства не ведет ни к отмене провинциального закона (федеральныйзаконнеможетегоотменить),никпризнаниюегоне-
122Corvin E. The Constitution of the United States of America: Analysis and Interpretation. Princeton, 1953. P. XII.
123Лафитский В. И. Указ. соч. С. 39.
124Funston В., Mechan E. Op. cit. P. 51.
80
конституционным, ибо федеральный парламент не может в одностороннем порядке изъять у легислатуры любое полномочие, предоставленное ей конституцией. Таким образом, единственный результат применения принципа верховенства - оно делает несоответствующий провинциальныйзаконнедействующим»125.
Приведенные примеры показывают, что толкование органами конституционного правосудия принципа верховенства федерального права имеет важное значение для сохранения баланса между полномочиями федерации и субъектов. Широкое толкование ведет к расширению полномочий федерации, к централизации, узкое способствуетсохранениюполномочийсубъектов,обеспечениюверховенства их законодательства в сфере их исключительной компетенции. Последнее положение прямо сформулировано в ч. 6 ст. 76 Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ, решительно отстаивая принцип верховенства федерального права, в то же время не дает ему расширительного толкования, которое вело бы к сужению компетенции субъектов Федерации, к отрицанию верховенства их законодательства по вопросам, относящимся к их ведению. Так, в Постановлении от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности ряда актов Республики Татарстан Суд признал, что ст. 70 Конституции Татарстана, предусматривающая верховенство ее и законов Татарстана по вопросам республиканского ведения на всей его территории, соответствует Конституции Российской Федерации126. Более того, в Постановлении от 15июля1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 18 октября 1991 г. «О дорожных фондах в Российской Федерации» Суд подчеркнул, что «федеральный законодатель и в сфере своей компетенции не вправе разрешать вопросы, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов РоссийскойФедерации,безучетаконституционныхосновфедеративного устройства. Тем более недопустимо произвольное сужение правовых возможностей субъектов Федерации»127. Это положение имеет непосредственноеотношениеикпринципуверховенствафедерально-
125Hogg P. Op. cit. P. 355.
126См.: Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. С. 527.
127Там же. С. 647.
81
го права. Таким образом, Конституционный Суд РФ применяет конституционный принцип верховенства федерального права для защиты интересов как Федерации (ее единства, одним из гарантий которого являетсяэтотпринцип),такиеесубъектов.
Как уже отмечалось, в ряде стран органы конституционного правосудия при решении споров о компетенции исходят из некоторых общих принципов, которые не установлены основным законом, а формулируются самими этими органами. Ярким примером в этом отношении является Федеральный конституционный суд Германии, который при рассмотрении ряда дел сформулировал неписаный конституционный принцип «верности союзу» (Bundestreue) или «доброго поведения» по отношению к федерации. Суд придает этому принципу фундаментальное значение для федеративного устройства по Основному закону128. Он развил его в «норму федеративных отношений, подлежащуюприменениювсуде»129.
Из примененного в ряде дел принципа «верности союзу» Суд сделал следующие выводы: союз и земли обязаны помогать друг другу; недопустимы действия, которые могут причинить ущерб как союзу, так
иземлям; союз и земли должны избегать такого осуществления своих полномочий, которое помешало бы осуществлению полномочий другими; недопустимо незаконное вмешательство в осуществление полномочий, принадлежащих другому, при общей обязанности защищать конституционный порядок на всех уровнях; существует неписаная обязанность взаимно информировать друг друга и сотрудничать друг с другом во всех случаях, когда необходимое решение может быть принято только единогласно; необходимость сотрудничать
идостигать общего понимания, когда того требует закон; необ-
ходимость соблюдать справедливые процедуры и корректный стиль в переговорах между союзом и землями130. При этом Суд считает, что применение этого принципа не может изменить установленного Конституцией разграничения полномочий, но может ограничить их осуществление, а также создать обязанности земель по отношению к федерациииобязанностифедерациипоотношениюкземлям,дополни-
128См.: Хессе К. Указ. соч. С. 138.
129Blaire Ph. Op. cit. P. 167.
130Ibid. P. 201-202.
82
тельные к обязанностям, предусмотренным Основным законом (решение1961г.поделуотелевещании)131.
Таким образом, в соответствии с принципом «верности союзу» в отношениях земель друг с другом и с федерацией и федерации с землямиустанавливаетсявзаимнаяобязанностьсохранятьверностьсоюзу и сотрудничать в его интересах. Как федерация, так и земли должны руководствоваться этим принципом при осуществлении своих полномочий. Нарушение его и вытекающих из него правовых обязанностей является основанием для признания соответствующего федеральногоилиземельногозаконанедействительным.
Например, в решении по делу о проверке конституционности закона земли Северный Рейн-Вестфалия (1954), который устанавливал гражданским служащим земель более высокое жалованье, чем федеральным служащим, Федеральный конституционный суд указал, что хотя земли свободны в определении жалованья своих служащих, но «это не означает, что они могут действовать произвольно». В федеративномгосударствесуществуютобщиеограниченияприосуществлении законодательных полномочий как федерацией, так и землями, возникающие из принципа «верности союзу»: если последствия законодательства распространяются за пределы юрисдикции земель, то они должны принимать во внимание интересы федерации и других земель. В частности, определяя жалованье своим чиновникам, земля должна иметь в виду, что, несмотря на существование независимых бюджетных полномочий союза и земель, в федеративном государстве есть«единаяфинансоваяструктура».Ипосколькувфедерацииидругих землях также имеются гражданские служащие, «земля обязана в соответствии с принципом «верности союзу» принимать во внимание общее положение с зарплатой в союзе и землях, с тем чтобы не расшататьфинансовуюструктуру»132.
В решении 1961 г. по делу о телевещании Суд указал, что сформулированный им принцип означает «не только лояльность союзу. Для федеральных властей он означает верность землям»133. Принцип «верность союзу» связан с принципом федерализма, закрепляемым Конституцией.Судиспользовалэтотвторойпринципдляпринятия
131Ibid. P. 178.
132Ibid. P. 167
133 Ibid. P. 176.
83
решений, в которых «учитывались как требование уважать независи-
мый статус земель, так и требование солидарности в федеративной структуре»134.
В решении 1952 г. по делу о распределении между землями финансовых ресурсов на жилищное строительство Суд признал, что федерация должна предоставить землям право участвовать в их распределении, что является выражением принципа федерализма, установленногоКонституцией135.
Оценивая применение принципа «верности союзу», судья Федерального конституционного суда Гейгер в 1961 г. отметил, что, «содействуя стабилизации федеральной системы, этот принцип является важным средством защиты федерализма, которому угрожают централистскиетенденциисовременногогосударства»136.
Рассмотренные принципы применяются органами конституционного правосудия и при определении статуса субъектов федерации, характера отношений федерации со своими субъектами. Но толкуются некоторые из этих принципов по-разному. Так, используя принцип «верности союзу», Суд отстаивал в ряде решений право земель на равное отношение к ним федерации. В частности, в упомянутом решении 1952 г. он отмечал, что «когда союз заключает соглашение с землями, то принцип «верности союзу» запрещает ему действовать по принципу «разделяй и властвуй», т. е. добиваться соглашения только с одной из них, не оставляя другим иного выбора, как участвовать в совершившемся (fait acompli)»137. Кроме того, недопустимо различное обращение федерального правительства с земельными правительствами в зависимости от партийно-политического состава последних. В частности, «нельзя приглашать участвовать в решающих дискуссиях только представителей тех земельных правительств, которые оно находитполитическиблизкимисебе»138.
134Ibid. P. 156.
135Ibid. P. 179.
136Ibid. P. 205.
137Ibidem.
138Ibidem.
84
Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 15 июля 1996 г.139 исходил из принципа федерализма при оценке Федерального закона «О дорожных фондах в Российской Федерации», а также защищалконституционныйпринциправноправиясубъектовФедерации, указывая, что этот принцип «диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации»140. Нетрудно заметить, что, хотя это положение сформулировано применительно к иной политической ситуации и по другому поводу, оно аналогично положению о недопустимости различного обращения федерального правительства с земельными правительствами. В обоих случаях речь идет о том, что во взаимоотношениях с федеральными государственнымиорганамивсесубъектыФедерацииравноправны.
Напротив, юриспруденция Верховного суда Индии свидетельствует о том, что он, по существу, отрицает принцип федерализма при решенииконфликтовмеждуфедерациейиштатами.Так,врешениипо делу State of West Bengal v. Union of India (1964) Верховный суд признал, что в Индии нельзя найти некоторые черты подлинно федеративной формы правления: «Конституция Индии не является подлинно федеративной»141. В соответствии с этим в ряде решений, определяющих правовой статус штатов, подчеркивается, что «штаты не являются суверенными автономными образованиями, которые расстались бы с такой властью, которую они посчитали бы разумной, чтобы дать возможность центральному правительству действовать во имяобщегоблага»142.Такимобразом,отрицаниепринципафедерализма или по крайней мере его своеобразное истолкование («не подлинный федерализм») послужило теоретической основой для решения дел в сфере отношений «центр-штаты», в результате чего права штатов «былизначительноослаблены»143.
139Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. С. 647.
140Там же. С. 646.
141Pal Сh. Op. cit. P. 178.
142Nariman F. The Supreme Court and the Centre-State Relations//Public Law in India. New Delhi, 1982. P. 17.
143Ibid. P. 24.
85
Сказанное позволяет сделать вывод, что органы конституционного правосудия играют важную роль в формулировании и развитии общих концепций федерализма. Достаточно указать на практику Верховного суда США, решения которого послужили основой для формирования таких доктрин, как «дуалистический федерализм» «сбалансированный федерализм», «кооперативный федерализм», «новый федерализм», которые отражали изменения как природы американского федерализма в ходе его исторического развития, так и позиций Верховного суда при решении вопросов федеративных отношений. Несомненно, что принцип «верности союзу», сформулированный Федеральным конституционным судом ФРГ, во многом схож с концепцией кооперативного федерализма, утверждению которой в Германии он содействовал. В частности, ряд его положений нашли отражение в гл. VIII А «Общие задачи федерации и земель», включенной в Основной закон ФРГ в 1969 г. и воплощающей концепцию кооперативногофедерализма.
Материалыданной главы свидетельствуют также о том значении, какое имеют для развития федеративных отношений и более частные доктрины по вопросам федерализма, формулируемые органами конституционного правосудия. Такие доктрины, как «оккупированное законодательное поле» (преимущественное право), «сущность и содержание», «подразумеваемые полномочия», «верховенство национального права», «верность союзу» и др., стали теоретической и правовой основой для решения конкретных дел в сфере федеративных отношений, существенно изменили установленное конституциями разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами, способствовали появлению на различных этапах развития федерализма в отдельных странах противоречивых тенденций: с одной стороны, унитаристских, централистских, а с другой - федералистских. И потому без раскрытия содержания как общих, так и частных доктрин федерализма, формулируемых органами конституционного правосудия (т. е. доктринального аспекта их деятельности), нельзя в полной мере оценить их роль в регулировании федеративных отношений и в развитии федерализма в целом в той или иной стране. При этом следует иметь в виду, что формулируемые органами конституционного правосудиядоктриныипринципывыражаютправовыепозицииэтих
86
органовпопроблемамфедерализмаикактаковыеявляютсяважным источникомправавфедеративномгосударстве.
В целом, как видно из всего вышеизложенного, органы конституционного правосудия играют важную роль в регулировании федеративных отношений. Однако роль эту не следует переоценивать. Институт конституционного правосудия - это правовое средство защиты, сохранения и обеспечения нормального функционирования федерации. Решающая роль в решении этих задач принадлежит экономическим, социальным и политическим средствам. В этом отношении характерен пример югославской федерации, распавшейся в начале 90-х годов. Исследуя причины этого распада, известный югославский конституционалистП.Николичвыдвигаетнапервоеместополитические причины - «сепаратизм и авторитаризм политического режима»144. Конституционный суд Югославии неоднократно обращал внимание Союзной скупщины на открытое нарушение законами и подзаконными актами республик федеральной Конституции и федеральных законов. Такое нарушение было характерно не только для республик, вставших на путь отделения. «Однако вмешательство Конституционноо суда на практике не привело абсолютно ни к какому результату»145. Этот негативный опыт должен быть учтен и российской политическойэлитой.
144Nikoliо P. Rozpad Socialisticke Federativni Republiky Ygoslavie a vytvorzeni novych statu (ustavni aspect)//Pravnik. 1994. N 7. P. 647.
145Ibid. P. 658.
87
III
ПРАКТИКАКОНСТИТУЦИОННОГОСУДАРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИПОРЕШЕНИЮДЕЛВСФЕРЕ ФЕДЕРАТИВНЫХОТНОШЕНИЙ
Мировой опыт свидетельствует о том, что возникновение споров в сфере федеративных отношений - явление, носящее во многом объективный характер. Поэтому необходим реальный эффективный механизмихразрешения.Безнегоневозможнонормальное,прогрессивное функционирование демократического, правового государства с федеративным устройством. Было бы неверным утверждать, что в России такой механизм, практика рассмотрения споров по данным вопросамвпрошломотсутствовали.
Указанные проблемы в СССР, в его субъектах решались в основном политическим путем.Определенными полномочиями наделялись и высшие постоянно действующие коллегиальные органы государственной власти. Так, с 1936 по 1991 г. это были Президиум Верховного Совета СССР на уровне Союза ССР, Президиумы Верховных Советов союзных и автономных республик на уровне союзных и автономных республик. По установившейся еще в 20-х годах практике спорные вопросы в сфере федеративных отношений решались здесь главным образом в предварительном порядке.
В дальнейшем, с началом перестроечных процессов, предполагалось, что основная роль в деле разрешения данных проблем будет принадлежать на уровне Советского Союза Комитету конституционного надзора СССР, начавшему свое функционирование в мае 1990 г. Но в силу ряда причин этот орган фактически был исключен из решения споров в сфере федеративных отношений. Заметим также, что в последние годы существования СССР значительно активизировалась деятельность органов государственной власти по разрешению споров в интересующей нас области. Это связано прежде всего с усложнением межнациональных, федеративных отношений в стране и с возникновением в связи с этим достаточно острых противоречий между Союзом ССР и его субъектами.
Роль тех или иных органов в разрешении этих спорных проблем на отдельных этапах была различной. С конца 1988 до начала 1990 г. основная нагрузка легла наПрезидиум Верховного Совета СССР.
88
Определенную работу проводил и Съезд народных депутатов СССР, и ВерховныйСоветСССР.С1990г.главнымвделеразрешенияспоровв области федеративных отношений стал Президент СССР. По этим вопросам перечисленные органы приняли значительное количество актов. Это, например, Постановление III Съезда народных депутатов
СССР от 15 марта 1990 г. «В связи с решением Верховного Совета Литовской ССР от 10-12 марта 1990 г.», Указ Президента СССР от 23 апреля1991г.«Обактах,принятыхАрмянскойССР»1.
Начиная с 1992 г. основное место в разрешении федеративных споров занял Конституционный Суд РФ. На сегодня в этом деле накоплен значительный практический опыт. В 1992-1999 гг. данным органом приняты решения по 54 делам, в которым рассматривались те или иныефедеративныепроблемы.
Подобные вопросы решались Конституционным Судом РФ фактически в ходе реализации всех предоставленных ему полномочий. Наиболее объемной была деятельность по проверке конституционности различных нормативных актов. Такие дела составили почти 82% дел, связанных со спорными вопросами в области федеративных отношений. Это, например, дело о проверке конституционности Постановления Верховного Совета РФ от 18 декабря 1991 г. «О толковании статьи 183 Конституции (Основного Закона) РСФСР»; дело о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области; дело о проверке конституционности п. 4 ст. 10 и ч. 5 ст. 27 Закона
Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми»2.
Интересующие нас споры решались также в ходе проверки по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Это, например, дело о проверке конституционности п. «б» ч. 1 ст. 1 Закона Республики Мордовия от 20 января 1996 г. «О временных чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью» в связи с жалобой гражданина Р. К. Хайрова; дело о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан
1ВСНДВССССР.1990.№12.Ст. 194;1991.№18.Ст.530.
2 ВКС.1993. №2-3.С.4-9; СЗРФ.1997. №51.Ст.5877; 1999. №31. Ст.
4037.
89