Конституционное правосудие в федеральном государстве (Юдин-Шульженко)
.pdfимеет единого и самостоятельного характера, если она находится в необходимой взаимосвязи с вопросами, входящими в компетенцию федерации, и поэтому может рассматриваться как аннексия в этой области»92.Это«аннексированнаякомпетенция».
Полномочия, вытекающие из «природы вещей», были признаны Судом в решении по делу о конституционности закона г. Бремена о праздничных днях: «В федеративном государстве бесспорно имеются неписаные законодательные полномочия, вытекающие из природы вещей»93. Такие полномочия могут быть сформулированы Судом при невозможности регулировать определенные отношения правом земель (например, право федерации определять символику федеративного государства), в случае вынужденной необходимости регулирования именно федерацией (например, содействие определенным программамрадиовещания)94.
Хотя доктрины «связи вещей» и «природы вещей» используются Федеральным конституционным судом на практике в отношении как федерации, так и земель, они остаются неопределенными, ибо, по словам Блэра, «Суд не отчеканил их в последовательные принципы»95. Немецкиеавторы считают, что в заключении Суда нет полной ясности
о ведущей концепции для обоснования компетенции «в силу природы вещей»96.
Доктрина «подразумеваемых», или «дополнительных», полномочий используется и в практике Арбитражного суда Бельгии при решении им вопросов разграничения полномочий между федерацией, сообществами и регионами (см., например, решения 5/1996 г. и 68/1996 г., в которых сформулированы дополнительные полномочия, «необходимые для осуществления предоставленных конституцией сообществамирегионамполномочий»97).
Более того, Арбитражный суд сформулировал новое правило распределения полномочий между федерацией, сообществами и регионами.Конституцияиспециальныйзаконобинституциональных
92ХессеК.Указ.соч.С.125.
93BlairePh.Op.cit.P.133.
94См.:ГосударственноеправоГермании.Т.2.С.39.
95BlairePh.Op.cit.P.142.
96ГосударственноеправоГермании.Т.2.С.39.
97AnnuaireInternationaldeJusticeConstitutionnelle.1996.P.,1997.P.558.
70
реформах 1980 г. (с поправками 1983 г.) не определяют четко исключительную компетенцию федерации. Это сделано решением Арбитражного суда от 6 июня 1995 г., в котором устанавливается, что вопросы, прямо не отнесенные к компетенции сообществ и регионов, «являются остаточными полномочиями и как таковые относятся к компетенциифедерации»98.
Рассмотрениедоктринипрактикиихприменениясвидетельствует о том, что органы конституционного правосудия во многих зарубежных федерациях не ограничиваются контролем за строгим соблюдением установленного конституцией разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, но сами создают новые, неписаные компетенционные нормы, подчас существенно изменяющие это разграничение. Сторонники неписаных полномочий, под каким бы названием эти полномочия ни выступали, стремятся доказать, что они основаны на конституции, вытекают из ее духа. Так, «по распространенному мнению, так называемые неписаные права в силу природывещей,- пишут немецкие авторы, - следуетпризнавать исходя из общего смысла Основного закона, из определенного им федерального устройства или по аналогии с отдельными конституционными статьямио компетенции,т. е.путемширокоготолкованиянорм,а неиз некоего «неписаного надпозитивного права»99. Но вряд ли такие полномочия можно признать основанными на конституции. Во всяком случае применительно к ФРГ неписаные полномочия не являются легальными, вытекающими из Основного закона, ч. 2 ст. 70 которого предусматривает, что «разграничение компетенции федерации и земель определяется согласно предписаниям настоящего Основного закона об исключительной и конкурирующей законодательной компетенции».
Создание органами конституционного правосудия новых компетенционных норм и использование их в одних случаях в интересах федерации, а в других - для защиты автономии ее субъектов отражают свойственную любой федерации борьбу двух тенденций - унитаристской и федералистской. Говоря, например, о деятельности Федерального конституционного суда ФРГ, Ф. Блэр замечает: «Как и в
98 Annuaire International de Justice Constitutionnelle. 1995. P., 1996. P. 557.
99Государственное право Германии. Т. 2. С. 39.
71
других федерациях, отношение судей к неписаным федеральным полномочиям в действительности частично определяется унитаристскими илифедералистскимипредубеждениями»100.
При контроле за соблюдением компетенционных норм, устанавливающих разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами, органы конституционного правосудия сталкиваются с проблемой, связанной с заключением федерацией международных договоров (что, как правило, относится к ее исключительной компетенции). Суть проблемы состоит в том, что в современную эпоху государства заключают многочисленные двусторонние и многосторонние договоры, охватывающие все расширяющиеся сферы государственной деятельности (например, по вопросам образования, здравоохранения, трудовых отношений и т. п.). Предметами таких договоров могут быть вопросы, которые обычно конституции относят к компетенции субъектов федерации. Таким образом, федерация путем заключения международных договоров может существенно изменить предусмотренное конституцией разграничение компетенции. Эти договоры, пишет Ф. Блэр, «открывают широкие возможности для вмешательствафедерациивкомпетенциюсубъектов»101.
На это указывает и П. Хогг, говоря о Канаде: «Автономия провинций подвергается серьезной опасности, если каждый договор, заключенный федеральным правительством, ведет к автоматическому возрастанию законодательной власти федерации... Заключение договоров и односторонняя их имплементация федерацией серьезно подрывают самостоятельность провинций в решении таких местных вопросов, право решения которых им предоставлено конституцией (здравоохранение,образованиеит.д.)»102.
Все это создает почву для возникновения споров по вопросу о том, распространяется ли на субъекты федерации действие международных договоров, предметами которых являются вопросы, входящие в их компетенцию. Эта проблема и связанные с ней споры о компетенции по-разному решаются органами конституционного правосудия в различных федерациях. Многое здесь зависит от конституционного регулированияфедеральныхполномочийвсферевнешнихсно-
100Btaire Ph. Op. cit. P. 142.
101Ibid. P. 169.
l02 Hogg P. Op. cit. P. 254.
72
щений, а также от взаимоотношений между международными договорамиивнутреннимправом.
Например, согласно ст. 253 Конституции Индии, «парламент имеет право принять любой закон для всей или части территории для имплементации любого договора, соглашения или конвенции с любой другой страной или странами или любого решения, принятого на международной конференции, ассоциацией или другой организацией». «Толкуя эту статью, Верховный суд признал, что она не препятствует парламенту принимать имплементационные законы даже в тех случаях, когда их предметом являются вопросы, включенные в список полномочии штатов»1103. Следует отметить, что это решение было использовано авторами Конституции Федерации Малайзии, которая прямоуполномочиваетпарламентиздаватьзаконывотношениилюбого вопроса, отнесенного к компетенции государства (т.е. субъекта федерации), «с целью выполнения любого договора, соглашения или
конвенциимеждуфедерациейилюбойдругойстраной...»(п. «а»ч.1ст. 76)104.
Аналогичную позицию по этой проблеме занимают Высокий суд Австралии и Верховный суд США. Конституция Австралии ничего не говорит о международных договорах. Она ограничивается лишь отнесением «иностранных дел» к исключительной компетенции федерации (п. 29 ст. 51). Однако толкуя это положение, Высокий суд установил, что федеральный парламент имеет право издавать законы по осуществлению международных договоров, заключенных федерацией, даже если бы при отсутствии договора предмет таких законов входил в компетенцию штатов105. В США международные договоры, согласност.VIКонституции,являютсясоставнойчастью«верховного права страны». Эта статья относится к самоисполняющимся договорам, которые обладают «тем же статусом, что и федеральный закон, а потому стоят над всеми законами штата, противоречащими им»106. Иными словами, в силу клаузулы о верховенстве самоисполняющиесядоговорымогутпрямовмешиватьсявкомпетен-
103Pal Сh. Op. cit. P. 86
104См.: Конституции государств Юго-Восточной Азии и Тихого океана. М., I960. С. 283.
105Hogg P. Op. cit. P. 248.
106Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P. 147.
73
цию штатов. Но наряду с ними имеются и несамоисполняющиеся международные договоры, требующие принятия федеральных законов для их осуществления. Могут ли такие законы, предметом которых являются вопросы, относящиеся к компетенции штатов, быть признаны действительными? Этот вопрос был положительно решен Верховным судом в деле Missouri v. Holland (1920). Суд установил, что «поскольку самоисполняющиеся договоры превалируют в сфере законодательной компетенции штатов даже в случаях несоответствия им штатных законов, то представляется, что конгресс имеет право применить несамоисполняющиеся договоры и тогда, когда их предмет относится к законодательной компетенции штатов»107. Таким образом, в обоих случаях - и при самоисполняющихся договорах, и при несамоисполняющихся договорах - конгресс может с их помощью присвоить себе полномочия штатов и 10-я поправка не является в этих случаях препятствием, как это сформулировал Верховный суд в деле Reid v. Covert (1957): «В той мере, в какой Соединенные Штаты могут законным образом заключать договоры, народ и штаты делегировали национальному правительству свои права и 10-я поправка не является препятствием»108.
В 50-х годах защитники прав штатов предприняли атаку на решение Верховного суда по делу Missouri v. Holland, в котором давалось широкое толкование права федерации заключать международные договоры. В конгресс была внесена конституционная поправка, предусматривавшая запрещение федеральному правительству путем использования права на заключение международных договоров регулировать вопросы, которые не входят в его компетенцию. Непосредственной целью этой поправки было стремление предотвратить ратификацию США международных договоров о правах человека, которые, по мнению сторонников поправки, могли быть использованы для замены законов штатов. Хотя поправку не приняли, ее цель была достигнута:СШАнеподписалиряддоговоров.
Вопрос об ограничении полномочия федерации заключать международные договоры вновь стал дебатироваться в связи с уже упомянутымновымподходомВерховногосудакпроблемефедерализма.
107Ibidem.
108Ibid. P. 157.
74
Однако многие американские юристы считают, что этот подход не должен отразиться на неограниченном, по существу, праве федерации заключать такие договоры. «Верховный суд, - пишет, например, Т. Хили, - может быть, испытает искушение изменить баланс полномочий федерации и штатов, но эта попытка должна быть ограничена внутренними делами. В осуществлении полномочия заключать международные договоры федеральное правительство должно оставаться свободнымотзаботофедерализме»109.
Иную позицию занимают органы конституционного правосудия Канады и ФРГ. Статья 132 Конституционного акта Канады 1867 г. наделяет федеральное правительство и парламент полномочиями для выполнения обязательств Канады или какой-либо провинции, вытекающих из международных договоров. Но еще Судебный комитет Тайного совета Великобритании (до отмены права подачи апелляций в него на решения канадских судов), толкуя эту статью, признал, что если предмет закона об имплементации международного договора входитвкомпетенциюфедерации,тозаконпринимаетсяфедеральным парламентом, а если в компетенцию провинций, то легислатурой провинции110.ПомнениюП.Хогга,ст.132можетприменятьсявслучаях, когда речь идет о международных договорах по таким вопросам, как оборона, дипломатические отношения, границы, международная торговля, но она «неадекватна в эпоху, когда международные договоры распространяются на широкий спектр внутренних дел»111. Такие договоры, как уже отмечалось, могут, по его мнению, серьезно подорвать автономию провинций, если их предметом являются вопросы,входящиевкомпетенциюпоследних.
В ФРГ в 1957 г. между федеральным правительством и землями возник спор о действительности конкордата, заключенного в 1933 г. Германией и Ватиканом, согласно которому Германия гарантировала создание контролируемых церковью католических школ. В действительности это был спор о компетенции, ибо образование входит в исключительную компетенцию земель, в соответствии с чем Нижняя Саксония приняла закон о ликвидации в земле конфессионального
109HealyТ.FederalismandTreatyPower/ColumbiaLawRev.1998.N7.P.1756.
110HoggP.Op.cit.P.250-251.
111Ibid.P.169.
75
образования. Федеральный конституционный суд отказал в требовании федерального правительства признать этот закон неконституционным и постановил, что международные обязательства федерального правительства, вытекающие из договора с иностранным государством, не могут сами по себе наделить его правом регулировать вопрос, входящий в компетенцию земель112. Таким образом, Суд не последовал примеру Высших судов Австралии и США в аналогичных делах, в которых они прибегли к широкому толкованию полномочий федерации в вопросах внешней политики, признав право федерального правительства не только заключать, но и имплементировать международные договоры по вопросам, находящимся вне компетенции, закрепленной за ними конституцией.
Однако такое решение само по себе не снимает проблему практического осуществления полномочий федерации в сфере внешних сношенийискладывающихсявсвязисэтимотношенийфедерациии ее субъектов. Во-первых, нельзя ограничить право федеративного государства заключать международные договоры различных типов и по разным вопросам. Во-вторых, предоставление субъектам федерации праваимплементироватьмеждународныедоговоры,предметомкоторых являются вопросы, входящие в их компетенцию, практически сделает невозможным осуществление внутри страны обязательств, вытекающихизмеждународныхдоговоров.
Основа для разрешения указанной проблемы была предложена Судом в решении по делу о конкордате (1957). Исходя из сформулированного им принципа верности союзу, Суд сделал вывод, что в федеративном государстве ничто не может произойти, что наносило бы ущерб союзу или одному из его членов. Принцип верности союзу требует,чтобы былипринятывовнимание внешниеинтересы федерации как ею самой, так и землями. В случае возникновения противоречий между интересами федерации и земель должен быть найден на основе равенствакомпромиссвцеляхдостиженияприемлемогорешения113.В соответствии с этим решением между федерацией и землями было заключено соглашение, которое предусматривает, что при заключении международногодоговора,касающегосявопросов,относящихсяк
112Blaire Ph. Op. cit. P. 170.
113Ibid. P. 177.
76
исключительной компетенции земель, согласие последних служит обязательным условием. Земли должны быть на ранней стадии проинформированы о перспективных международных договорах, даже когда они не касаются предметов ведения земель, с тем чтобы последние могли высказать свое мнение. В этих целях была учреждена специальная комиссия114.
Координация деятельности Федерации и ее субъектов в сфере внешних сношений, предметом которых являются международные договоры, заключаемые Федерацией, предусмотрена и Федеральным законом от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации»115. Закон выделяет две группы таких договоров: международные договоры, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъектов Федерации, и международные договоры, затрагивающие полномочия субъектов по предметам совместного ведения. В обоих случаях международные договоры заключаются по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Федерации, различаются лишь процедуры учета мнения субъектов (ч. 3, 4 ст. 4 Закона). Следует также добавить, что участие представителей субъектов Федерации в разработке международных договоров, затрагивающих вопросы их ведения, предусмотрено рядом соглашений между федеральным правительством и правительствами субъектов Федерации о разграничении полномочий в области международных и внешнеэкономических связей (например, Бурятия, Республика Саха (Якутия), Сахалинская область). Согласно, например, ст. 4 соглашения с правительством Республики Саха (Якутия), представители республиканского правительства имеют право участвовать «в разработке международных договоров и соглашений Российской Федерации по вопросам международных и внешнеэкономических связей в части, непосредственно затрагивающей интересы Республики Саха (Якутия)»116.
В контроле за соблюдением и применением компетенционных норм и в разрешении связанных с этим споров о компетенции между федерацией и ее субъектами органы конституционного правосудия опираются на ряд общих принципов, определяющих развитие феде-
114Ibidem.
115СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.
116Сборник договоров и соглашений... С. 171.
77
ративных отношений. Одни из этих принципов установлены конституцией, но являются предметом толкования органами конституционного правосудия, другие формулируются самими этими органами при рассмотрении конкретных дел, т. е. являются в этом смысле «неписанымипринципами».
Толкуя и формулируя общие принципы, органы конституционного правосудия во многом определяют характер развития федеративных отношений в тех или иных государствах. Рассмотрим лишь дваизэтихпринципов.
Первый - это принцип верховенства федерального права, присущий федерализму как таковому и потому закрепляемый конституционно (ч. 2 ст. VI Конституции США, ст. 31 Основного закона ФРГ, ст. 254 Конституции Индии, ч. 2 ст. 4 Конституции РФ). Так, ст. 31 Основного закона ФРГ устанавливает: «Федеральное право имеет преимущество перед правом земель». Вместе с тем принцип верховенства федерального права по-разному толкуется органами конституционногоправосудиягосударств,чтооказываетразличноевлияниена развитиефедеративныхотношенийидаженасамхарактерфедерации.
Прежде всего следует подчеркнуть, что если в одних странах принцип верховенства федерального права применяется органами конституционного правосудия, как правило, к конфликтам, возникающим в сфере конкурирующего законодательства (например, в Индии)117, то в других странах (а их большинство) - также и к конфликтам, возникающим при осуществлении исключительных полномочий федерацииисубъектов(США,Австралия,ФРГидр.).
Особенно широкое толкование принцип верховенства федерального права получил в решениях Верховного суда США (здесь он называется принципом или доктриной национального верховенства). Основы такого толкования были заложены судьей Дж. Маршаллом в решениях по делам Mcculoch v. Maryland (1819) и Gibbons v. Ogden (1824). В первом из этих решений указывалось, что «если верховенство, установленное конституцией, должно что-либо означать, то штаты не могуттормозитьлибоосложнятьдеятельностьфедеральногопра-
117 PrasadA.Op.cit.P.179.
78
жительства или иным образом влиять на него. В противном случае верховенствовсистемеперейдеткштатам»118.
При этом следует иметь в виду, что такое толкование непосредственно связано также с рассмотренной ранее доктриной «оккупированного законодательного поля». Закон штата является неконституционным, если вторгается в сферу регулирования, которую конгресс намерен урегулировать исчерпывающим образом. Таким образом, принцип национального верховенства применяется не только в случаях, когда существует прямое противоречие между федеральным законом и законом штата, но и в случаях их несоответствия. Само понятие «несоответствие» охватывает, как мы видим, самые различные ситуации(законштатаизданвсфере,котораяисчерпывающимобразом урегулирована конгрессом или в которой последний намерен ее так урегулировать; закон тормозит, осложняет осуществление федеральногозакона,имеетсяпрямоепротиворечиемеждудвумязаконами).
Во многом сходна с рассмотренной позиция Верховного суда Индии, который в деле Chand v. State of UP (1959) сформулировал правила применения принципа верховенства в трех ситуациях: «1. Существуетпрямоепротиворечиемеждудвумязаконами-федеральным и штата. 2. Хотя закон штата не противоречит федеральному закону, но есть намерение федерации исчерпывающим образом урегулировать данный вид отношений. 3. Федеральный и штатный законы влекут за собой проведение конфликтующих политик в одной и той же сфере»119. Во всех этих случаях действует принцип верховенства федеральногоправаизаконштатапризнаетсянедействительным.
В решении Верховного суда США по делу Гиббонса содержится и другой аспект толкования клаузулы о верховенстве: «Федеральный акт (в форме статута, договора, судебного решения, административного акта), если он конституционен, должен превалировать над актом штата, противоречащимему»120. Изэтогоследует,чтофедеральныеправовые акты обладают верховенством и в тех случаях, когда правовые акты штатаизданыврамкахего«традиционных»полномочий121
118RedlichN.,SchwartzВ.,AttanacioJ.Op.cit.P157.
119PalCh.Op.cit. P.81.
120RedlichN.,SchwartzВ.,AttanacioJ.Op.cit.P.158.
121Ibid.
79