Конституционное правосудие в федеральном государстве (Юдин-Шульженко)

ституционных вопросов доминионов9. Им были приняты многие решения, ставшие судебными прецедентами, разработаны доктринальныеконцепцииипринципыпорядупроблемфедеративныхотношений. Эти прецеденты, концепции и принципы широко используются национальными судами и после отмены права апелляции в Судебный комитет. Они оказывают заметное влияние на решение указанных проблем. Так, П. Хогг считает, что решения Комитета по проблемам канадского федерализма отражали тенденцию к меньшей централизации. «Судебное толкование (канадскими судами. - Авт.) после отмены в 1949 г. права на апелляцию свидетельствует о некотором росте федеральной власти, что возможно и в будущем. Однако маловероятен полный отказ от решений Судебного комитета. Основные направления судебноготолкования,очевидно,необратимы»10.

При американской модели для выявления роли конституционно го правосудия в сфере федеративных отношений большое значение имеет проблема разграничения компетенции в этой сфере между раз личными судами общей юрисдикции. Особенно остро этот вопрос стоит в тех странах, где (как, например, в США) сосуществуют две судебные системы - федеральных судов и судов субъектов федерации. Во всех рассматриваемых федеративных государствах верховные суды наделены основными юрисдикционными полномочиями в сфере? федеративных отношений - решать дела о спорах между федерацией и ее субъектами и между различными субъектами. Это их исключительноеполномочие.

Однако, как будет показано ниже, споры между федерацией и ее субъектами, т. е. носящие «чисто федеральный характер»11, довольно редкоеявление.Вопросы,непосредственно касающиеся федеративных отношений (например, соблюдение компетенционных норм, принципа верховенства федерального права и т. п.), решаются главным образом в делах о проверке конституционности нормативных актов федерации и ее субъектов в порядке конкретного конституционного контроля (американской модели присущ только такой вид конституционного контроля). А таким полномочием обладают, как

9 Подробнее см.: Крылова Н. С. Содружество наций: Политико-правовые проблемы. М., 1994. С. 239 - 240.

10 Hogg P. Op. cit. P. 90.

11 Басу Д. Основы конституционного права Индии. М., 1986. С. 427.

10

мы видели, либо все суды общей юрисдикции, либо верховный суд и высшие суды субъектов федерации. В связи с этим возникают следующие вопросы: какие нормативные акты могут быть объектом конкретного конституционного контроля со стороны того или иного суда общей юрисдикции (например, может ли верховный суд проверять конституционность закона субъекта федерации, а суд субъекта - конституционность федерального закона)? могут ли суды субъекта федерации проверять соответствие его закона не только конституции субъекта, но и федеральной конституции (т. е. давать ей казуальное толкование)?Такимобразом,речьидеторазграниченииполномочийпо проверке конституционности нормативных актов между различными судами общей юрисдикции, что на практике часто выливается в спорыо компетенции.

Указанные вопросы неодинаково решаются законодательством различных федеративных государств. Например, в США и Канаде все суды общей юрисдикции обладают правом решать дела о конституционности как федерального законодательства, так и законодательства субъектов федерации. Так, в США федеральный Верховный суд имеет право признавать законы штатов недействительными. Судья Верховного суда О. Холмс говорил: «Я не думаю, что Соединенные Штаты могли бы распасться, если бы мы утратили право объявлять законы конгресса неконституционными. Но я полагаю, что существование Союза было бы под угрозой, если бы это право не действовало в отношениизаконовотдельныхштатов»12.

О роли Верховного суда США в оценке законодательства штатов свидетельствуют следующие данные: за период с 1791 по 1990 г. Суд признал неконституционными (полностью или частично) 125 федеральных законов и 1059 нормативных актов штатов13. Вообще следует отметить, что развитие судебной системы США идет по пути расширения юрисдикции федеральных судов, особенно в сфере конституционного контроля. Хотя юрисдикция федеральных судов ограничена делами, перечисленными в ст. III Конституции США, конгресс принял ряд законов, которые уполномочивают федеральные суды решать дела также на основании законов штатов. «Такая экспансия юрис-

12Цит. по: Лафитский В. Основы конституционного строя США. М., 1998.

С,193.

13См.: Там же.

11

дикции, - полагают американские авторы, - возможна, когда вопрос, относящийся к федеральному закону, является неоспоримой составной частью дела или федеральная юрисдикция защищает важный федеральный интерес»14. Юрисдикционная экспансия федеральных судов, особенно право Верховного суда пересматривать решения судов штатов, «со времен Дж. Маршалла и до наших дней встречает возражения на том основании, что она противоречит подлинному духу федерализма»15.

Но не следует умалять и роль судов штатов в проверке конституционности федерального законодательства. Исследуя деятельность верховных судов штатов в этой сфере, американский ученый С. Фено приводит такие данные: из рассмотренных в 1975 г. Верховным судом Калифорнии дел, в которых поднимался вопрос о конституционности законов, дела о конституционности федеральных статутов составляли 12, 8%; Верховный суд штата Кентукки в том же году рассмотрел 14% конституционных дел, в большинстве которых речь шла не о конституцииштата,аофедеральнойконституции16.

Право судов штатов принимать к своему рассмотрению дела, возникшие на почве федерального законодательства, вытекает из клаузулы о верховенстве федерального права, установленной ст. VI Конституции. Следуя ей, суды штатов обязаны толковать федеральные законы и объявлять их недействительными, если они не соответствуют федеральнойконституции.

Решения федеральных судов и судов штатов по конституционным вопросам могут быть пересмотрены Верховным судом в порядке рассмотрения апелляций. Именно апелляционная юрисдикция является основнымсредствомреализацииВерховнымсудомдоминирующейроли в регулировании федеративных отношений. Не рассматривая подробно правила, регламентирующие процедуру подачи апелляций в Верховный суд, отметим лишь два обстоятельства. Во-первых, предмет обжалуемого решения должен подпадать под юрисдикцию Суда, т. е. в искеобязательноналичие«федеральноговопроса».Во-

14Harward Law Rev. 1989. № 8. P. 1949.

15Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Constitutional Law: Cases and Materials Series. Matthew Bunder, 1989. P. 16.

16FenoS. TheRoleofStateSupremeCourtsintheNewJudicialFederalism.N. Y., 1987. P.92,95.

12

вторых, существуют две процедуры обжалования решений судов федерации и штатов. Первая - это прямая апелляция любой стороной в деленарешенияфедеральныхсудовпервойинстанции и судов штатов о конституционности или неконституционности федеральных законов и на решения федеральных апелляционных судов о неконституционности законов штатов и решений последних о действительности законов штатов, хотя действительность их оспаривается по причине противоречия Конституции, договорам и законам Соединенных Штатов. После изменения в 1988 г. юрисдикции Суда «случаев прямых апелляций, подлежащих обязательному рассмотрению Верховным судом, стало заметно меньше»17. Вторая процедура - это истребование самим Верховным судом дела в порядке приказа certiorari. Критерии отбора дел в этом случае установлены п. 10 Правил ВерховногосудаСША18.

По-иному проводится разграничение юрисдикции по конституционным вопросам в других федеративных государствах этой группы. Так, в Бразилии Верховный федеральный суд по первой инстанции выносит решения по вопросам «непосредственной неконституционности закона или нормативного акта, принятого на федеральном уровне или уровне штата, и по вопросам объявления конституционности федерального закона или нормативного акта» (помимо чисто федерального полномочия, прямо относящегося к регулированию федеративных отношений, т. е. рассмотрения дел и конфликтов, сторонами в которых являются Союз и штаты, - ч. I ст. 102 Конституции). Кроме того, он обладает правом выносить решения в порядке «чрезвычайного пересмотра» по делам, по которым вынесены решения в единственной и последней инстанции, при наличии в решении противоречия с Конституцией, объявления неконституционным договора или федерального закона, признания силы закона или акта местного правительства, конституционность которого оспаривается (ч. IIIст.102).

Таким образом, Верховный федеральный суд, во-первых, рассматривает дела о конституционности законодательства как федера- ции,такиштатовпопервойинстанции,аво-вторых,можетпересма-

17ЛафитскийВ.Указ.соч.С.162.

18См.:Тамже.С.194.

13

тривать свои собственные решения по этим делам в качестве апелляционной инстанции. Что касается судов штатов, то они правомочны рассматривать дела только о «неконституционности законов и нормативных актов штатов и муниципий, которые не соответствуют конституциям штатов» (§ 2 ст. 125). Следовательно, в отличие от США в Бразилии суды общей юрисдикции в субъектах федерации не обладают полномочием решать вопрос о соответствии федеральных законов федеральнойКонституции,азначит,итолковатьее.

Свои особенности имеет разграничение соответствующей юрисдикции между Верховным судом Индии и высокими судами штатов. Хотя, как уже говорилось, здесь действует единая (объединенная) система судов общей юрисдикции, объем конституционной юрисдикции различных ее звеньев далеко неодинаков. Низшие суды в штатах вообще не обладают такой юрисдикцией. Конституционная юрисдикция высоких судов ограничена лишь законодательством штатов, что прямо установлено ст. 226А и 131 А. Так, согласно ст. 226А, Высокий суд не рассматривает вопрос о конституционности любого центрального закона в любом производстве, предусмотренном этой статьей. Это полномочие предоставлено исключительно Верховному суду. Если Высокийсуднайдет,чтодело,находящеесянаегорассмотренииилина рассмотрении подчиненного ему суда, включает вопросы о конституционности любого центрального закона или как центрального, так и штатного закона, то он передает эти вопросы на решение Верховного суда(ст.131А).

В меморандуме о конституционной поправке, включившей в Конституцию такую статью, указывалось, что целью ограничения соответствующей юрисдикции высоких судов (до 1976 г. они обладали правом решать вопрос о конституционности федеральных законов) является «устранение трудностей в применении центрального закона, которые могут возникнуть, если ряд высоких судов примут различные решения по вопросу о действительности центрального закона»19. При этом следует иметь в виду, что при отсутствии у штатов собственных конституций вопрос о соответствии федеральных законов федеральной конституциирешаливысокиесуды.

19 BasuD.Op.cit.P.182.

14

ими в разных объемах. Наибольший объем присущ полномочию федерального верховного суда - объектом конституционного контроля служит как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов федерации (в отношении последнего суд действует, как правило, в качестве высшей апелляционной инстанции). Единственное исключение из этого общего правила составляет, пожалуй, Федеральный суд Швейцарии, который вправе осуществлять конституционный контроль только в отношении законодательства кантонов (при рассмотрении дел по конституционным жалобам, т. е. по жалобам на нарушения конституционных прав граждан); федеральное же законодательство не является объектом его контроля. Такое ограничение обусловлено историческими обстоятельствами. «Ограничение конституционного контроля рамками лишь кантональных законов в свое время явилось тем средством, которое препятствовало консервативным кантонам, потерпевшим военное поражение сначала в межкантональном конфликте в 1847 г., а затем на выборах 1874 г., затормозить процесс централизации, начатый их радикальными противниками»21.

Если федеральный верховный суд обладает полномочием по контролю за конституционностью законодательства в полном объеме, то нижестоящие суды общей юрисдикции осуществляют этот контроль по-разному: в одних странах объектом контроля также является законодательство обоих уровней (США, Канада), в других - только законодательство соответствующего субъекта федерации (Индия, Бразилия).

В-третьих, как уже отмечалось, американская классическая модель конституционного правосудия была модифицирована в ряде федеративных государств. Это относится не только к организации и конституционной юрисдикции судебных органов, но и к применяемым ими видам конституционного контроля. Для американской классической модели характерен лишь один вид конституционного контроля - конкретный конституционный контроль. Однако в ряде рассмотренных федераций применяются оба вида - и конкретный, и абстрактныйконституционныйконтроль.Так,вБразилиивозбуждать

16

дело о неконституционности нормативных актов федерации и штата могут девять субъектов: президент Республики, бюро Федерального собрания,генеральныйпрокуроридр.(ст.103Конституции).

Абстрактный конституционный контроль применяется и в Малайзии в спорах между федерацией и ее субъектами по поводу действительности федерального закона или закона субъекта федерации22. Применение абстрактного конституционного контроля несомненно расширяет возможности судов общей юрисдикции влиять на развитие федеративных отношений, в то время как использование исключительно конкретного контроля ограничивает эти возможности усмотрением частной стороны в отношении как подачи иска, так и его предмета: не в любом производстве по конкретному делу может возникнуть конституционный вопрос, так или иначе связанный с федеративнымиотношениями.

Европейская модель, при которой конституционное правосудие выделено из общего правосудия и осуществляется специализированными органами, действует в ряде федеративных государств, преимущественно в странах с континентальной системой права или системой,находящейсяпод еевлиянием (Австрия, Бельгия, Россия, Союзная РеспубликаЮгославия,Танзания,ФРГ).

Во всех этих федерациях специализированными органами конституционного правосудия являются, как правило, конституционные суды (в Бельгии Арбитражный суд). Однако с точки зрения их организационной структуры можно выделить две основные разновидности: конституционное правосудие осуществляется только федеральным конституционным судом при отсутствии в субъектах федерации собственных конституционных судов (например, Австрия, Бельгия, Танзания); конституционное правосудие осуществляется федеральным конституционным судом и конституционными судами или иными судебными и квазисудебными органами, учреждаемыми в субъектах федерации(ФРГ,Югославия,Россия).

Общим для обеих разновидностей организации конституционного правосудия является участие субъектов федерации в образовании федерального конституционного суда. Это участие проявляется в различных формах. Так, судьи Федерального конституционного суда

22 The Constitution of Malaysia. Its Development. Kuala Lumpur, 1957. P.

238.

ФРГ избираются бундестагом и бундесратом поровну (согласно ст. 50 Основного закона, бундесрат - это орган, посредством которого «земли участвуют в законодательстве и управлении федерацией и в делахЕвропейскогоСоюза»).

В Австрии часть членов Конституционного суда (три члена и два запасных члена) назначаются президентом по предложению Федерального совета - палаты федерального парламента, в которой представленыземли.

Закон об Арбитражном суде Бельгии 1989 г. предусматривает, что из 12 судей, назначаемых королем, 6 судей, говорящих на французском языке, образуют группу французского языка Арбитражного суда, а 6 судей, говорящих на нидерландском языке, - группу нидерландского языка (ст. 31)23. Правда, это положение не полностью соответствует региональному и лингвистическому принципам, лежащим в основефедеративногоустройстваБельгии.

Судьи Конституционного Суда РФ назначаются Советом ФедерациипопредставлениюПрезидента.

СпециальныйКонституционныйсудТанзаниисостоитизчленов, половина которых назначается федеральным правительством, а половина - правительством Занзибара (т. е. субъекта федерации, имеющего особый статус по сравнению с другим субъектом - материковойТанзанией).

Следует отметить такую особенность организационной структуры Федерального конституционного суда ФРГ, не имеющую аналогов в других федеральных конституционных судах, как наличие в нем специального подразделения - второго сената, в компетенцию которого входит решение большинства дел, непосредственно касающихся федеративных отношений. Согласно закону о Федеральном конституционном суде от 12 марта 1951 г., второй сенат выносит решения при наличии разногласий относительно прав и обязанностей земель, в частности в случаях применения землями норм федерального права и при осуществлении федерального надзора (что предусмотрено абз. 1 и 3 ст. 93, абз. 4 ст. 84 Основного закона), по другим публичноправовым спорам между федерацией и землями, между различными землямиивпределаходнойземли,еслинепредусмотренинойсудеб-

23 Monitor belge. 1989. 7 janv.

18

ный порядок их рассмотрения (абз. 1 и 4 ст. 93 Основного закона). Именно поэтому этот орган часто именуют «государственно-правовым сенатом».

При сомнении в том, к компетенции первого или второго сената относится то или иное конкретное дело, решение принимает комитет, состоящий из председателя, его заместителя и четырех судей (ч. 2 § 14 закона о Федеральном конституционном суде)24. Впрочем, как отмечает Ф. Блэр, распределение компетенции между первым сенатом и вторым весьма относительно, ибо контроль за конституционностью федерального законодательства и законодательства земель, что входит в компетенцию первого сената, также влияет на развитие федеративных отношений. По подсчетам Ф. Блэра примерно 30% решений первого сената«оказываютвлияниенафедеративнуюсистему»25.

Конституционный Суд РФ также состоит из двух палат. Однако в отличие от ФРГ компетенция палат Судане различается - они решают все дела, отнесенные к юрисдикции Конституционного Суда, за исключением тех, которые, согласно закону, подлежат рассмотрению в пленарных заседаниях Суда. В частности, к исключительной юрисдикции пленума отнесено рассмотрение вопросов, непосредственно связанных с федеративными отношениями: дела о соответствии Конституции РФ основных законов субъектов Федерации (конституций и уставов), толкование Конституции РФ (ч. 2 ст. 21 Закона 1994 г. о Конституционном Суде Российской Федерации). Отбор вопросов для рассмотрения исключительно в пленарных заседаниях «обусловлен прежде всего высшим уровнем актов, принимаемых Российской Федерацией и ее субъектами и подлежащих их оценке, их значением для

развития и укрепления... федерации, ее государственной целостности»26.

Из всех федераций, где действует европейская модель конституционногоправосудия,наибольшийинтереспредставляютФРГиРос-

24 Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 307-308.

25Blaire Ph. Federalism and Judicial Review in West Germany. Oxford, 1981. P. 12.

26 Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: Комментарий. М., 1996. С. 105.

19