Конституционное правосудие в федеральном государстве (Юдин-Шульженко)

рый не оставит места для соответствующего правового регулирования субъектов Федерации. Принятие такого закона фактически исключит возможность субъекта Федерации принимать законы о статусе депутатов своих законодательных органов. Таким образом, может сложиться ситуация, предусмотренная уже упоминавшейся статьей Основного закона ФРГ (ч. 1 ст. 721): федеральное законодательство по предметам совместного ведения может полностью исключить законодательствосубъектовФедерациипоэтимпредметам.

Естественно, что такая практика, если она будет широко использоваться Федерацией, приведет к тому, что положение ст. 72 о предметах совместного ведения утратит всякий смысл. Очевидно, что Федерация, используя свои полномочия в сфере конкурирующего законодательства (предметов совместного ведения), не должна превращать их в свои исключительные законодательные полномочия, что вкупе с широким толкованием органами конституционного правосудия, как это происходит в Австралии, Индии, США, лишь способствует усилению централизации федерации и сужению прав ее субъектов. Последним должно быть оставлено место для собственного правового регулирования по предметам совместного ведения, даже если, по утверждению М. А. Митюкова, оно сводится лишь к развитию и конкретизацииосновфедеральногозаконодательства63.

Как пишут немецкие юристы применительно к ФРГ, «федерация может ограничиться в отношении существа предмета и времени действия тем, что осуществит регулирование частично, оставив остальное в компетенции земель. Предмет законодательства изымается у земель,еслифедерацияегоурегулировалаисчерпывающе»64.

Один из возможных вариантов решения проблемы разграничения компетенции по предметам совместного ведения, предотвращающего саму возможность возникновения конфликта в этой сфере, предусмотрен ст. 11 Федеративного договора: федеральный законопроект по предмету совместного ведения должен направляться субъектам Федерации, предложения которых обязательно подлежат рассмотрению.ВужеупоминавшемсяПостановленииКонституционного

63См.: Митюков М.А. Проблемы федерализма и организации государственной власти в решениях Конституционного Суда Российской Федерации//ВКС. 1997. №2. С. 40.

64Государственное право Германии. М., 1994. Т. 2. С. 43.

60

Суда РФ по делу о конституционности Указа Президента РФ 1992 г. подчеркивается, что «с подписанием Федеративного договора процесс выработки правовых норм по вопросам, отнесенным к совместному ведению федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации, должен носить взаимосогласованный характер и строиться на основе взаимоуважения и взаимной ответственности»65. Тем самым Конституционный Суд «интерпретировал право субъектов Федерации высказывать замечания по проектам направляемых к ним федеральных законов в сфере совместного ведения в качестве материального, а не процессуального права»66. О том значении, которое Конституционный Суд придает этому праву субъектов, свидетельствует и Постановление Суда от 13 сентября 1993 г., обратившее внимание федеральных органов государственной власти «на необходимость разработки механизма согласования правового регу-

лирования по вопросам совместного ведения Российской Федерации и еесубъектов»67.

Некоторые положения о механизме такого согласования содержатся в Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации. Так, согласно ст. 109 Регламента Госдумы, законопроекты по предметам совместного ведения не позднее чем за 45 дней до их рассмотрения на заседании Думы направляются ее Советом в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации для подготовки предложений и замечаний, а ст. 119 предусматривает, что субъектам Федерации направляются также законопроекты по предметам совместноговедения,принятыевпервомчтении68.

По мнению И. А. Умновой, эти положения не решают всех вопросов реализации механизмов согласования федерального законотворчества.«Нуженспециальныйзакон,определяющийусловияи

65Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. С. 587.

66Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации: Комментарий. М, 1996. С. 291.

67Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. С. 608.

68Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации//С3 РФ. 1998. № 7.

61

процедуру согласования законотворчества по предметам совместного ведения».

Механизм согласования федерального законотворчества по вопросам совместного ведения предусмотрен Федеральным законом от 4 июня 1999 г. В его ст. 13 подробно регламентируется процедура рассмотрения и принятия федеральных законов такого рода, формы участиясубъектовФедерациивфедеральномзаконодательномпроцессе.

Всесказанноеоконтролеоргановконституционногоправосудияза соблюдением и применением компетенционных норм в сфере конкурирующегозаконодательствапозволяетсделатьследующиевыводы:

1) эти органы играют значительную роль в разграничении компетенциимеждуфедерациейиеесубъектамивданнойсфере;

2)доктрина Верховного суда США об «оккупированном законодательном поле» («преимущественном праве»), на основе которой проводитсятакоеразграничениеиопределяетсяобъемсоответствующих полномочий федерации и ее субъектов, получила признание в юриспруденции органов конституционного правосудия различных стран(естественно,приучетенациональнойспецифики);

3)разграничение компетенции в сфере конкурирующего законодательства в одних федеративных государствах проводится этими органами в интересах федерации, что содействует развитию централистской тенденции, в других - в интересах субъектов и, следовательно, направлено на защиту их автономии, а в некоторых странах (примером может служить деятельность Конституционного Суда РФ) способствует поддержанию баланса интересов федерации и ее субъектов. Впрочем, эти различия носят относительный характер, ибо трудно говорить о последовательной позиции того или иного органа конституционного правосудия в решении данной проблемы. Оценивая, например, юриспруденцию Федерального конституционного суда ФРГ по проблеме разграничения компетенции в сфере конкурирующего законодательства,Ф.Блэротмечает,чтоводнипериодырешения Суда

были направлены «на защиту активности земель в этой сфере», в другие,наоборот,«былинеблагоприятнымидляземель»70.

69Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М, 1998. С. 135.

70Blaire Ph. Op. cit. P. 76.

62

Значительна роль органов конституционного правосудия в контроле за соблюдением и применением компетенционных норм об исключительных полномочиях федерации. Эти нормы, как мы видели, в отличие от норм, точно определяющих компетенцию субъектов, присутствуют в любой федеральной конституции. Как свидетельствует конституционная практика большинства зарубежных федераций, основная масса споров о компетенции в этой сфере возникает из-за такого использования федерацией своих полномочий, которое ведет к ее вмешательству в компетенцию субъектов федерации, к неправомерному ее сужению и расширению компетенции федерации (в России наблюдается обратная картина: здесь главная причина споров о компетенции - неправомерное присвоение субъектами Федерации ее полномочий).

Во многих зарубежных федеративных государствах такому развитию федеративных отношений способствуют органы конституционного правосудия, в основном с помощью двух средств: расширительного (прогрессивного) толкования конституционных норм об исключительных полномочиях федерации и формулирования новых, неписаных, т. е. не предусмотренных конституцией, федеральных полномочий.

Ярким примером первого может служить толкование Верховным судом США положения п. 3 разд. 8 ст. 1 Конституции о полномочии конгресса регулировать торговлю между штатами - так называемая клаузула о торговле. Впервые широкое толкование этого положения было дано в решении Gibbons v. Ogden (1824). Понятие «торговля» в этом и ряде других решений толкуется столь широко, что включает широкий спектр экономических и социальных отношений, многие из которыхявляютсяпредметомрегулированияштатов.

В ведение федерации, помимо вопросов торгового оборота, перешло право регулирования: вопросов развития транспортной и энергетической систем; строительства дорог, мостов и коммуникаций федерального значения; промышленного производства товаров и защиты прав потребителей; транспортных тарифов; перемещения лиц и предметов через границы штатов; телеграфной и телефонной связи; трансляции радио- и телевизионных сигналов, заключения договоров, которые подлежат исполнению более чем в одном штате; разработки природныхресурсовиохраныокружающейсреды;заработнойплаты

63

и продолжительности рабочего времени, охраны труда и социального обеспечения; навигации и ирригации; ценовой политики (в частности, тарифов на газо- и электроснабжение); статуса резерваций индейских племен и самоуправления индейцев; уголовного права и многого другого71. Хотя, как заметил по этому поводу американский исследователь Л. Трайб, «клаузула о торговле уполномочила конгресс регулироватьторговлю,анештаты»72.

Здесь, однако, следует сделать два замечания. Первое. Основываясь на сформулированных им доктринах дуалистического федерализма и сбалансированного федерализма, Верховный суд США с 1824 г., когда судьей Дж. Маршаллом было дано расширительное толкованиеполномочияконгрессарегулироватьмежштатную торговлю, в дальнейшем неоднократно менял свою позицию по этому вопросу: он выступал то за включение в это полномочие все новых отношений, то, напротив, за его ограничение. Так, в 30-х годах нашего столетия Верховный суд выступил против принятых на основе клаузулы о торговле законов, оформлявших «новый курс» Ф. Рузвельта, под предлогом защиты прав штатов. Однако после своего преобразования

он поддержал эти законы, которые «прямо затрагивали местную политику»73.

Такая же непоследовательность в этом вопросе характеризует и более поздние решения Верховного суда. Так, в решении по делу National Leages of Cities v. Usary (1976) он указал, что конгресс, распро-

странив на основе клаузулы о торговле действие федерального закона о справедливых трудовых стандартах на служащих штатов, использовал свое полномочие таким образом, «что это уменьшит способность штатов эффективно действовать в рамках федеральной системы»74. Однако в уже упоминавшемся решении по делу Гарсия (1985) суд отменил решение 1976 г., что в особом мнении судьи Пауэлла

71 Подробнее см.: Лафитский В. И. Основы конституционного строя США. М, 1998. С. 117; Мишин А. А., Власихин В. А. Конституция США: Политико-правовой комментарий. М., 1985. С. 56 - 58; Pritchett С. Op. cit. P. 327; Mackinon V. Comparative Federalism. A Study in Judicial Interpretation. The Huge,1964.

72TribeL.ConstitutionalChoices.Cambridg,1985.P.359.

73PritchettC.Op.cit.P.203.

74RedlichN., SchwartzВ.,AttanacioJ.Op.cit.P.171.

64

для расширения компетенции федерации (но в некоторых странах и компетенции субъектов, как, например, в Индии), - это формулирование так называемых подразумеваемых полномочий (в ряде англосаксонских федераций они называются также «связанными» (с конституционно предоставленными) и «вспомогательными» - Австралия, Индия, Канада). При этом следует различать две группы федераций. В одних для таких полномочий, формулируемых органами конституционного правосудия, есть конституционная основа. Так, в п. 18 разд. 8 ст. 1 Конституции США есть положение о том, что «конгресс имеет право издавать все законы, которые будут необходимы и уместны для приведения в действие вышеперечисленных полномочий (т.е. указанных в п. 1-17 разд. 8. - Авт.) и всех других полномочий, предоставленных настоящей Конституцией правительству Соединенных Штатов или какому-либо департаменту или должностному лицу оного». Согласно ст. 51 Конституции Австралии, парламент имеет право издавать законы в отношении вопросов, связанных с осуществлением любого права, предоставленного Конституцией. В других федерациях (Индия, ФРГ) конституции не содержат аналогичных положений. Независимо, однако, от наличия или отсутствия таких положений органы конституционного правосудия формулируют новые, неписаные полномочия. Хотя они называются по-разному, суть их одна - это дополнительные полномочия федерации или ее субъекта, не указанные в конституции, а формулируемые в решениях органов конституционного правосудия на основе разработанных ими доктрин (доктрина«подразумеваемыхполномочий»,доктрина«связи»,доктрина «полномочия,вытекающегоизприродывещей»,ит.д.).

Впервые доктрина «подразумеваемых полномочий» была сформулирована главным судьей Верховного суда США Дж. Маршаллом в деле Mcculoch v. Maryland (1919). В нем указывалось, что «отцы Конституции, предоставляя обширные полномочия конгрессу, не намерены были препятствовать их осуществлению, отказывая ему в выборе средств осуществления полномочий. Нет достаточных оснований для отказа конгрессу в возможности использовать полномочия, которые связаны с прямо ему предоставленными, если это будет способом их осуществления»79.Инымисловами,конгрессполучилправозако-

79 Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P. 75. 66

нодательствовать по вопросам, не перечисленным в разд. 8 ст. 1 Конституции. Важное значение при этом имеет толкование клаузулы о «необходимых и уместных законах». В результате федерация получила право законодательствовать по широкому кругу вопросов (уголовное право, банки, корпорации и т. д.), которые не указаны в Конституции и входят в традиционные полномочия штатов. «Значительные модификации, - пишет К. Притчет, - имели целью расширить применение федерального права без каких-либо формальныхизменений Конституции»80.

В США и Австралии «подразумеваемые», или «связанные», полномочия сокращают остаточные полномочия штатов. В Индии, где в отличие от США и Австралии нет конституционной основы для таких полномочий, они непосредственно были сформулированы Верховным судом, провозгласившим, что «есть фундаментальный принцип конституционного права - все необходимое для осуществления власти включено в предоставленные Конституцией полномочия»81. Исходя из этого принципа, суды сформулировали правило «связанных», или «вспомогательных», полномочий, которое они применяют для расширенияконституционноустановленныхсферкаксоюзных,такиштатных полномочий. Например, в решении по делу Commissioner of Communal Taxes v. R. S. Javer (1968) Верховный суд указал: «Нет со-

мнения, что легислатура, принимая закон по какому-либо вопросу, включенному в приложение 7 (определяющее компетенцию штатов. - Авт.), приобретает право принимать все связанные и вспомогательные

положения, которые могут быть необходимы для осуществления закона»82.

Свою специфику имеет подход судов Канады к рассматриваемой проблеме. Верховный суд Канады в ряде дел отверг существование вспомогательныхполномочийкакизлишнее83.Объясняетсяэтотем,что имбылавыработанадоктрина «сущностии содержания», позволяющая одному уровню управления (федерации или субъекту) принимать законы, которые могут оказывать побочное влияние на вопросы, находящиесявне компетенции органа, принявшего эти законы.

80PritchettС.Op.cit.P.302.

81PrasadA.Op.cit.P.125.

82Ibid.P.129.

83HoggP.Op.cit.P.334.

67

При этом под сущностью и содержанием понимается доминирующая черта закона. Например, федеральный парламент принял закон о разводе, в котором регулируется также вопрос об опеке над детьми. По сущности и содержанию это закон о разводе, т. е. по вопросу, относящемуся к исключительной компетенции федерации. В то же время этот закон регулирует также отношения опеки, которые входят в сферу компетенции провинций.

П. Хогг отмечает, что есть много примеров законов, которые были поддержаны судами, несмотря на то что они оказывают «побочное» влияние на вопросы, находящиеся вне юрисдикции принявших их органов84. Таким образом, если закон по сущности и содержанию находится в рамках соответствующего законодательного полномочия легислатуры, то суды признают его действительным, несмотря на несущественное (побочное) вторжение в законодательную компетенцию другой легислатуры. Во всех делах подобного рода органы конституционного правосудия решают вопрос о том, «ограничен ли определенный закон рамками законодательных полномочий принявшего его органа или он в то же время вторгается в законодательную компетенцию другой легислатуры. В последнем случае суды пытаются спасти законодательство, применяя правило сущности и содержания»85.

Доктрина «сущности и содержания» используется также Верховным судом Индии, наряду с доктриной «связанных», или «вспомогательных», полномочий. По словам Ч. Пала, эта доктрина «придает элемент гибкости всей системе распределения законодательных полномочий. Суды прибегают к ней для защиты законодательства шта-

тов, давая им возможность осуществлять свои полномочия в полном объеме»86.

Представляется, однако, что, хотя доктрина «сущности и содержания» действительно отличается от доктрины «подразумеваемых» («связанных», «вспомогательных») полномочий, практический результат ее применения при разрешении споров о компетенции тот же - федерация или субъекты (что значительно реже) приобретают полномочия, которые конституция не относит к их компетенции

84Ibid. Р. 314-315.

85Ibid. P. 315.

86Pal Ch.Op. cit. P. 91.

68

(соответственно федерация присваивает некоторые полномочия субъ- ектов,апоследние-полномочия федерации).Врядлиэтоспособствует соблюдению установленного конституцией разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами. Кроме того, как признает П. Хогг, применение подобных доктрин «сводит к минимуму строгое действие принципа верховенства федерального права»87, т. е. одногоизосновополагающихпринциповфедерализма.

Оценивая доктрину «подразумеваемых» полномочий и ее практическое применение, Ф. Блэр делает вывод о том, что «применительно к федерациям в англосаксонском мире, возможно, наиболее важным средством, с помощью которого верховные суды могут развивать конституционные положения о распределении компетенции между двумя уровнями управления и на практике манипулировать ими, является доктрина подразумеваемых полномочий»88. Однако и в ФРГ, как отмечают сам Блэр89 и немецкие авторы, Федеральный конституционный суд «признал наличие неписаных полномочий федерации и при конституционном строе, соответствующем Основному закону»90. Федеральный конституционный суд разработал две доктрины, теоретически обосновывающие существование таких полномочий. Это доктриныо «связивещей»(Sachzusammenhang)и «природевещей»(der Natur der Sache). Так, Суд в решении по делу о конституционности закона о строительстве указал, что «так называемая связь вещей может быть основой компетенции в тех случаях, когда вопрос, переданный федерации, не может быть разумно урегулирован без одновременного урегулирования другого, точно не определенного вопроса»91. Иными словами,речьидетобиспользованиидополнительногополномочия (т. е. «точно не определенного» Основным законом) как необходимом условии регулирования входящего в компетенцию федерации вопроса. К. Хессе приводит и другой пример полномочия, основанного на внутренней взаимосвязи, которую признает Федеральный конституционныйсуд«вслучае,еслисамапосебеправоваяматерия,не подлежащаякомпетенциифедеральногозаконодателя,не

87Hogg P. Op. cit. P. 90.

88Blaire Ph. Op. cit. P. 114.

89Ibidem.

90Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 125.

91Blaire Ph. Op. cit. P. 127.

69