Конституционное правосудие в федеральном государстве (Юдин-Шульженко)
.pdfращения Конституционным Судом РФ были вынесены ранее постановления,сохраняющиесилу18.
Втрех случаях прекращалось производство по делам. Так, дело о проверке конституционности положений ст. 4, 5 и 6, ч. 2 ст. 7 и ст. 9 Закона Санкт-Петербурга «О порядке регистрации уставов муници-
пальных образований Санкт-Петербурга» было прекращено на основаниитого,чтозапроснебылпризнандопустимым19.
Вдвух случаях принимались смешанные решения. Например, в деле о проверке конституционности отдельных положений ч. 1 ст. 92 Конституции Республики Башкортостан, ч. 1 ст. 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в редакции от 28 августа 1997 г.) и ст. 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан» Конституционный Суд РФ признал положения Конституции Республики Башкортостан, Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан», устанавливающие такие дополнительные условия реализации гражданами пассивного избирательного права на выборах Президента этой республики, как достижение кандидатом минимального (35 лет) и максимального (65 лет) возраста, а также продолжительность его проживания на территории Башкортостана, не соответствующимиКонституцииРФ.
Вместе с тем Конституционный Суд прекратил производство в части, касающейся ст. 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан», с утратой его силы в связи с принятием 1 сентября 1997 г. Кодекса Республики Башкортостан о выборах. В связи с нерешенностью вопроса о правовом статусе государственного языка в Башкортостане и отсутствием поэтому предусмотренных законом предпосылок для оценки Конституционным Судом РФ в данном деле положений оспариваемых законодательных актовБашкортостана,устанавливающихтакоетребованиеккандидату на должность Президента Республики Башкортостан, как владение башкирским и русским языками, было также прекращено производ-
ство по делу в части, касающейся проверки конституционности названныхположений20.
18Тамже.1999.№15.Ст.1928.
19Тамже.№23.Ст.2891.
20Тамже.1998.№18.Ст.2063.
100
Анализ решений Конституционного Суда РФ, касающихся федеративных отношений в России, свидетельствует о том, что на разных этапах общественного развития страны его внимание концентрировалось на различных вопросах. В связи с этим в юридической научной литературе выделяется два основных периода. В первый (с января 1992 г. по октябрь 1993 г.) главный акцент Конституционным Судом был сделан на реализацию Федеративного договора 1992 г., блокирование дезинтеграционных процессов, утверждение общефедерального стандартаправчеловекаво всех субъектахРФ. Начало второго периода связано с принятием новой Конституции РФ в 1993 г. и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в 1994 г. С этого времени в центре внимания Конституционного Суда РФ стали прежде всего вопросы обеспечения государственной целостности России, установленного Конституцией соотношенияпредметовведенияиполномочийРоссийскойФедерации и ее субъектов, единства государственной власти, утверждения принципов демократического федеративного государства с республиканской формой правления в организации и функционировании государственной власти в субъектах РФ, вопросы защиты общефедеральногостандартаправчеловекавовсехсубъектахРФ21.
Видение Конституционного Суда РФ по спорным вопросам в сфере федеративных отношений наиболее полно выражено в правовых позициях, содержащихся в его решениях. Заметим, что само понятие «правоваяпозиция»трактуетсявзаконодательствевесьмаобщо.Статья 73 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» гласит: «В случае, если большинство участвующих в заседании палаты судей склоняются к необходимости принять решение, не соответствующее правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда Российской Федерации,делопередаетсянарассмотрениевпленарноезаседание».
Отметим также, что в последние годы правовые позиции Конституционного Суда РФ в целом и по вопросам федеративного устройствавчастностипостояннонаходятсявцентревниманияученых-
21 См.: Эбзеев Б.С. Российский федерализм и единое конституционное пространство//Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992-1996. М, 1997. С. 506.
101
юристов. Опубликовано значительное количество научных трудов по данной теме, в которых указанные проблемы подвергнуты глубокому и всестороннему анализу22. В связи с этим мы ограничимся приведением лишьрядапримеровправовыхпозицийКонституционногоСудаРФпри разрешенииимфедеративныхспоров.
Прежде всего это касается таких наиважнейших вопросов, как охрана государственного суверенитета и целостности Российской Федерации. Особая роль принадлежит Постановлению Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности УказаПрезидентаРФот30ноября1994г.№2137«Омероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об основных положениях военной доктриныРоссийскойФедерации».
В этом Постановлении подчеркивается обязанность Президента РФ принимать все меры по охране суверенитета России, ее независимости,безопасности,целостностигосударства.Онимеетправопоручать Правительству страны, в соответствии со своими конституционными полномочиями и реальной угрозой безопасности, использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконныхвооруженныхформирований.
22 См., напр.: Белкин А. А. Комментарии к решениям Конституционного Суда Российской Федерации. 1992-1993. СПб., 1994; Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. С. 6 и след.; Умнова И.А. Федерализм и конституционное правосудие в России. М, 1999. С. 24 и след.; Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 113 и след.
102
Отметим рад позиций Конституционного Суда РФ по таким сложным проблемам, как обеспечение единства и разделения властей в Российской Федерации. Эти позиции были изложены, в частности, в Постановлениях от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края; от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области; от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом23.
В этих актах были закреплены три позиции. Во-первых, разделение властей, установленное в Конституции РФ, является одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом - не только для федерального уровня, но и для уровня организации государственной власти в субъектах РФ. Вовторых, разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную предполагает такую систему правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти в одном месте, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие. В-третьих, конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти.
Конституционный Суд РФ высказал ряд важных позиций о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Выше уже отмечалось, что споры такого рода он непосредственно не рассматривал и свое видение выражал прежде всего в делах о соответствии Конституции РФ иных нормативных правовых актов. Так, по вопросу реализации Федерацией ее полномочий по предметам исключительного ведения в ситуации, когда Федерация и ее субъекты имеют общий объект власти, одна из позиций Конституционного Суда была сформулирована в его Постановлении от 24 января 1997 г. о
23 СЗРФ.1996.№4.Ст.409;№7.Ст.700.
103
проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля1996г.«ОсистемеоргановгосударственнойвластивУдмуртской Республике»24. Одной из проблем была проблема правового регулирования территориального устройства субъекта Федерации. Конституционный Суд констатировал, что из федеративной природы государственностивРоссиивтомвиде,каконазакрепленавКонституции РФ, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в ее со- став,-ихтерриториальноеустройство.
Остановимся на нормотворческой сфере, и прежде всего на вопросах о соотношении законодательства Федерации и ее субъектов Правовые позиции Конституционного Суда РФ по этому вопросу были изложены во многих его постановлениях. Так, в Постановлении от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 г., Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Татарской ССР», Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 г. «О референдуме Татарской ССР», Постановления Верховного Совета Татарской ССР от 21 февраля 1992 г. «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан»25 констатировались два основных момента: 1) отрицание верховенства федеральных законов над законами субъектов Федерации противоречит конституционному статусу республики в федеративном государстве, препятствует формированию правового государства; 2) законодательный орган субъекта Федерации в пределах своих полномочий не обязан принимать законы, полностью совпадающие с федеральными законами.
Как уже говорилось, в Постановлении от 15 июля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 1 и п. 4 ст. 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 г. «О дорожных фондах Российской Федерации»26 устанавливалось, что федеральный законодатель в сфере своей компетенции не вправе разрешать вопросы, касающиеся конституционно-правового статуса субъектов РФ, без учета консти-
24 Там же. 1997. № 5. Ст. 708.
25ВКС. 1993.№1.
26 СЗ РФ. 1996. № 29. Ст. 3543.
104
туционных основ федеративного устройства, что произвольное сужение правовыхвозможностейсубъектаФедерациинедопустимо.
В Постановлении от 3 ноября 1997 г. по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда содержится следующая правовая позиция: в ситуации, когда субъект РФ не принял закона по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, установленных п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить такое правовое регулирование в этойсфере.
Значительный интерес представляет позиция Конституционного Суда РФ в делах по защите конституционных прав и свобод граждан. В качестве иллюстрации можно привести отмеченное выше право на свободу передвижения и выбора места жительства, имеющее особо важное значение в сфере федеративных отношений. Позиция Конституционного Суда по данному вопросу выражена, в частности, в двух его Постановлениях: от 4 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы, и от 2 февраля 1998 г. по делу о проверке конституционности п. 10, 11, 12 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту жительства в пределах РФ, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 71327. Эта позиция состоит, в частности, в следующем. Под свободой передвижения, выбора места пребывания и жительства следует понимать: 1) свободу передвижения каждого по территории РФ; 2) свободу выбора места пребывания; 3) свободу выбора места жительства. Реализация конституционного права на выбор места жительства не зависит от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов. Закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и
27 Тамже.№16.Ст.1909;1998.№6.Ст.783.
105
жительства в пределах Российской Федерации» 1993 г. исчерпывающим образом определяет основания для ограничения права выбирать место пребывания и жительства, и только они могут выступать в качестве предпосылки для введения особого, а именно разрешительного, учета граждан, который по своему характеру и содержанию отличается отуведомительнойрегистрации.
Таким образом, анализ практики Конституционного Суда РФ свидетельствует об активной позитивной роли этого органа в деле разрешенияспоров в федеративной области. Его решения направленына утверждение действительного федерализма. Они служат делу обеспечения верховенства Конституции РФ, федеральных законов на всей территории Российской Федерации, государственной целостности, единства системы государственной власти в России, равноправия субъектов РФ, равноправия и самоопределения народов многонациональной России. Конституционному Суду доверяют как центр, так и субъекты РФ. Это особенно важно в весьма сложных современных условиях в стране в целом и в сфере федеративных отношений в частности. Немаловажен и тот факт, что эта сфера достаточно часто является полем острейшей борьбы различного рода политических сил. От достижения стабильности в федеративной сфере, в чем немаловажная роль принадлежит Конституционному Суду РФ, во многом зависит дальнейшаясудьбароссийскогогосударства.
106