Конституционное правосудие в федеральном государстве (Юдин-Шульженко)

Во-вторых, споры между федерацией и ее субъектами могут разрешаться не только в соответствии с указанным специальным полномочием,ноиприосуществленииорганомконституционногоправосудия иных его полномочий (т. е. по другим основаниям и в других производствах). Практика большинства федеративных государств свидетельствует,что такие споры в «чистом виде», т. е. непосредственно связанные с нарушением федерацией или ее субъектами компетенционных норм, неопосредованные абстрактным и конкретным контролем за конституционностью нормативных актов, - довольно редкое явление. Например, за 190 лет Верховный суд США рассмотрел по первой инстанции около 150 дел, главным образом о спорах между штатами о территории, о добыче нефти в прибрежном шельфе и т. д. «В последнее время, - писал в 80-х годах О. Жидков, - Суд все чаще уклоняетсяотрассмотренияспоровмеждуштатами»9.Индийскийюрист П.Прасад,анализируяпрактикуВерховногосудаИндиизапервые30лет его деятельности, указывает, что за все это время им было рассмотрено только 10 дел подобного рода, предусмотренных ст. 131 Конституции. «Большая часть дел, которые проливают свет на отношения «центрштаты», инициируется частными лицами, когда конфликт между центром и штатом является в лучшем случае искусственным, а непосредственный вопрос - частным интересом»10. В ФРГ споры между федерацией и землями являются одной из редких форм разбирательства; это зависит как раз от того, что наиболее частый конфликт, связанный с соблюдением границ компетенции федеральным законодателем или законодателем земли, по прагматическим причинам регулярно разрешается в форме абстрактной проверки действительности правовых предписаний11. Это подтверждается и практикой последних лет. С 1981 по 1995 г. было рассмотрено лишь шесть дел, предметом которых был непосредственно конфликт между федерацией и землями по поводу нарушения компетенции. «Этот тип конфликта был быстро абсорбированабстрактнымконтролемнорм»12.

9ЖидковО.А.ВерховныйсудСША:правоиполитика.М.,1985.С.65.

10PrasadA.Centre-StateRelationsinIndia.ConstitutionalProvisions.JudicialReview. RecentTrends.NewDelhi,1985.P.212.

11См.:ГосударственноеправоГермании.М.,1994.Т.1.С.297.

12Actualitejuridique.Droitadministratif.P.,1997.N4.P.334.

40

Таким образом, деятельность органов конституционного правосудиявсферефедеративныхотношенийнеможетбытьсведенатолькок одному специально выделенному полномочию. Лишь в Танзании компетенция Специального конституционного суда ограничена таким полномочием. Согласно ст. 72 Конституции, его «единственной функцией является рассмотрение представляемых ему дел и принятие решений по вопросам, касающимся толкования настоящей Конституции, если такое толкование связано со спором между Объединенной РеспубликойиправительствомЗанзибара»13.

В остальных федерациях деятельность органов конституционного правосудия в сфере федеративных отношений осуществляется в значительномобъемеприреализациииныхполномочий.

Если говорить о специализированных органах, то споры между федерациейиеесубъектамимогутразрешатьсяивиныхпроизводствах: при проверке конституционности нормативных актов федерации и ее субъектов, при рассмотрении конституционных жалоб. «Несмотря на то, - пишет немецкий ученый Р. Бернхардт, - что разграничение компетенции между федерацией и землями не относится непосредственно к сфере основных прав гражданина, Федеральный конституционный суд косвенным образом признал, что нарушение конституционно установленной компетенции может быть предметом индивидуальной конституционной жалобы»14. Аналогична практика и судов общей юрисдикции, осуществляющих конституционное правосудие. Здесь оспаривание конституционности нормативного акта физическим и юридическим лицом может быть формой конфликта между федерацией и ее субъектами, хотя «частная сторона, оспаривающая статут, редко руководствуется заботой о федеральном распределенииполномочий»15.

Практика ФРГ дает пример и того, как разрешение спора о компетенции между федеральными государственными органами, по существу, является разрешением спора между федерацией и землями. ТаковырешенияФедеральногоконституционногосудаподелам,

13КонституцияОбъединеннойРеспубликиТанзания.М,1980.

14Бернхардт Р. Конституционное правосудие и принципы федеративного государственного устройства в ФРГ//Немецкий конституционализм. М., 1994.

С.50.

15HoggР.ConstitutionalLawofCanada.Toronto,1985.P.311.

41

предметом которых были споры между федеральным правительством и бундесратомобобъемеправаабсолютноговето,которымонобладаетв отношении некоторых законопроектов, принятых бундестагом, и изданных на их основе постановлений правительства. Суд неоднократно менял свою позицию по этому вопросу, выступая в защиту интересов тоземель (расширяя право абсолютного вето бундесрата), то федерации (ограничивая это право). Поскольку бундесрат - орган представительстваземель, то определение его компетенции, в частности объема права абсолютного вето в отношении актов, требующих его одобрения, непосредственно затрагивает интересы как федерации, так и земель, и в таких делах «Суд имеет возможность оказывать существенноевлияниенабаланссил»16.

В ст. 94 Федерального конституционного закона «О КонституционномСудеРоссийскойФедерации»предпринятапопыткаразграничить процедурырассмотренияделоконституционностинормативныхактови споров о компетенции путем определения критериев проверки. Так, споры о компетенции Конституционный Суд рассматривает исключительно с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между высшимиорганамигосударственнойвластисубъектовРФ,установленного Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. А рассмотрение дела

осоответствии Конституции нормативного акта, являющегося предметом спора о компетенции, возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности нормативных актов. Однако на практике очень трудноразграничитьэтидвепроцедуры.Примеромможетслужитьдело

опроверкеконституционностиУказаПрезидентаРФот15августа 1992 г. «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации». В Постановлении Конституционного Суда от 10 сентября 1993 г. отмечается, что, по его мнению, «рассматриваемое дело является прежде всего спором о компетенции, возникшим между органами государственной власти ИркутскойобластииКрасноярскогокрая,соднойсто-

16 Blaire Ph. Federalism and Judicial Review in West Germany. L., 1981. P. 45.

42

роны, и федеральными органами исполнительной власти - с другой, в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 15 августа1992г.№923»17.Такимобразом,вэтомделеименнонормативный акт явился предметом спора о компетенции, который был разрешен Судом в форме абстрактного контроля конституционности Указа. Суд признал, что ряд положений Указа не соответствует положениям Конституции и Федеративному договору «с точки зрения разграниченияпредметовведенияиполномочии»18.

Вместе с тем не все споры между федерацией и ее субъектами разрешаются органами конституционного правосудия. Соответствующееполномочиеограничиваетсярядомфакторов.

1. Законодательство некоторых федеративных государств прямо изымает из юрисдикции этих органов определенные виды споров, передавая их на разрешение другим органам - как судебным, так и несудебным.

В этом отношении характерны положения Конституции Индии. Так, согласно ст. 262, из юрисдикции Верховного суда и высоких судов штатов изымаются любые споры, связанные с использованием, распределением вод межштатных рек и речных бассейнов и контролем над ними; ч. 2 ст. 131 Конституции Индии предусматривает возможность изъятия из юрисдикции Верховного суда споров между федерациейиштатами,еслиспорвозникаетвсвязисположениемдоговора или соглашения, предусматривающим изъятие такого спора из его юрисдикции. Российское законодательство также предусматривает возможность разрешения некоторых споров публично-правового характера между Федерацией и ее субъектами не Конституционным Судом. Так, Федеральный закон от 2 декабря 1998 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» устанавливает, что в случае возникновения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации в отношении соглашенийобосуществлениимеждународныхивнешнеэкономических связей,заключенныхорганамигосударственнойвластисубъек-

17КонституционныйСудРоссийскойФедерации:Постановления.Определения. 1991-

1996.М.,1997.С.584.

18 Там же. С. 586 - 587.

43

тов РФ, применяются согласительные процедуры в соответствии с КонституциейРФифедеральнымзаконодательством(ст.12)19.

В связи с этим следует остановиться и на практике заключения договоровпоразграничениюпредметовведенияиполномочиймежду Российской Федерацией и ее субъектами. В большинстве таких договоров устанавливается альтернативный порядок разрешения споров о компетенции, а также споров, связанных с реализацией самих договоров. Такие споры разрешаются с использованием согласительных процедур (последние предусмотрены ч. 1 ст. 85 Конституции РФ), а в случае недостижения согласия - Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ в соответствии с их компетенцией. Это положение, предусмотренное ст. 8 Указа Президента РФ от 12 марта 1996 г., утвердившего Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий20 вошло в большинство соответствующих договоров. Так, в ст. 8 Договора Российской Федерации с Республикой Коми 1996 г. говорится: «Споры и разногласия при разграничении и передаче осуществления полномочий, а также споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Коми разрешаются с использованием согласительных процедур либо в порядке, установленном Конституцией РФ»21. Статья 17 Договора Российской Федерации со Свердловской областью 1996 г. устанавливает, что в случае недостижения согласия спор выносится на рассмотрение Конституционного Суда РФ в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции РФ, а также Верховного Суда

РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии с их компетенцией22.

Таким образом, эта группа договоров, предусматривая использование согласительных процедур при разрешении споров между Федерацией и ее субъектами, в то же время не исключает возможности обращения в Конституционный Суд РФ. Эти утвердившиеся в практике договорных отношений процедуры разрешения споров были закрепленывФедеральномзаконе«Опринципахипорядкеразграничения

19Росс.газ.1999.16янв.

20Тамже.1996.14марта.

21См.:Сборникдоговоровисоглашений...С.86.

22См.:Тамже.С.654.

44

предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» 1999 г. Закон предусматривает разрешение споров как путем применения согласительных процедур (ст. 29), так и Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции и арбитражными судами в соответствии с их полномочиями (ст. 30).

Этому противоречит ряд договоров, регулирующих порядок разрешения споров иначе (Татарстан, Башкортостан). Например, согласно ст. VI Договора РФ и Республики Татарстан 1994 г., споры по осуществлению полномочий в сфере совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Республики Татарстан разрешаются в согласованном между ними порядке24. Иными словами, в соответствии с этим положением из компетенции Конституционного Суда РФ может быть полностью изъято полномочие, предусмотренное ч. 3 ст. 125 Конституции. Именно так толкуют это положение некоторые официальные лица в ряде субъектов Федерации. Так, бывший председатель Конституционного суда Башкортостана И. Муксинов писал, что такое толкование«исключаетподсудностьспоровКонституционномуСуду,т.е. прямо противоречит ст. 125; впрочем, это ведь и не страшно, раз мы отказались от полного соответствия конституции (субъекта Федерации. - Авт.)федеральнойКонституции»25.

Оставляя на совести автора утверждение об отказе от соответствия основных законов субъектов Федерации Конституции РФ, следует отметить, что ограничение договором юрисдикции Конституционного Суда РФ действительно противоречит Конституции РФ и п. 7 ч.1ст.3 Федерального закона о Конституционном Суде. Договоры не могут изъять полномочие Суда или ограничить его26. Это может быть сделано толькозакономовнесениипоправкивКонституцию.

2.Еслиговоритьоспециализированныхорганахконституционного правосудия,тоихполномочиепоразрешениюспоровмеждуфе-

23Росс.газ.1999.30июня.

24См.:Сборникдоговоровисоглашений...С.217.

25Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 2. С. 62. Далее-ВКС.

26См.:КряжковВ.А.,ЛазаревЛ.В.Указ.соч.С.94.

45

дерацией и ее субъектами и между последними ограничивается характером самих споров. Эти органы рассматривают исключительно дела о спорах в конституционно-правовой сфере. Иные споры разрешаютсясудамиобщейюрисдикциииадминистративнымисудами(атех странах,гдесуществуетадминистративнаяюстиция).

Например, в ФРГ, как отмечалось, Федеральный конституционный суд рассматривает дела о спорах, связанных с заключением государственных договоров и их соответствием Основному закону, а споры, вытекающие из административных соглашений между федерацией и землями, разрешаются Федеральным административным судом. Согласно ст. 10 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах Российской Федерации» 1995 г., экономические споры между Федерацией и ее субъектами и между последними разрешаются ВысшимАрбитражнымСудомпопервойинстанции27.

3. Важную роль в ограничении соответствующего полномочия органов конституционного правосудия играет конституционная и законодательная реализация концепции кооперативного федерализма, что характерно для конституций и законодательства ряда федеративных государств (например, для Конституций Индии и ФРГ, законодательства ипрактикивСША,Австралии,Канаде).

Сущность кооперативного федерализма, как известно, состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между федерацией и ее субъектами и в создании соответствующего им институционального механизма - различного рода координирующих органов. Во-первых, само создание таких совместных институтов (конференции премьерминистров субъектов федерации и федерального премьер-министра, отраслевых министров и т. д.) уменьшает возможность возникновения конфликтов между федерацией и ее субъектами и между последними. Во-вторых, на эти совместные институты нередко возлагается обязанностьразрешатьвозникающиеразногласия.

Так, ст. 263 Конституции Индии предоставляет президенту право учреждать Межштатный совет, который обязан «расследовать споры, возникающие между штатами, и давать по ним заключения». На основе этогообщегоположениябылиучреждены,вчастности,Цент-

27 СЗРФ.1995.Ст.1589.

46

ральный совет по вопросам здравоохранения, Центральный совет по местному самоуправлению и ряд других межштатных советов, разрешающих споры и разногласия между Союзом и штатами28. Кроме того, Конституция, учредив Финансовую комиссию Индии и возложив на нее регулирование финансовых отношений центра и штатов, «оставляет мало места для судебного регулирования в этой сфере»29. В ФРГ также создан ряд институтов кооперативного федерализма (например, Совет финансового планирования, Институт совместного планирования), через которые «решаются многие споры между федерацией и землями»30. В монографии английского исследователя ф. Блэра о роли Федерального конституционного суда в регулировании федеративныхотношенийэтомувопросу даже посвящена специальная глава «Кооперативный федерализм и игнорирование суда». Аналогичный процесс характерен и для Канады, где кооперативный

федерализм, по словам П. Хогга, бесспорно является важной чертой права31.

Практическое осуществление концепции кооперативного федерализма выражается также и в широком использовании при возникающих разногласиях между федерацией и ее субъектами различного рода согласительных процедур. В этом отношении характерны положения ст. 44 Конституции Швейцарии 1999 г., в которых закреплены основные принципы кооперативного федерализма. Среди них и такой принцип: «Споры между кантонами или между кантонами и конфедерацией по возможности разрешаются путем переговоров или посредничества».

Как отмечалось, российское законодательство также предусматривает ряд случаев, когда подобные споры могут разрешаться не в судебном порядке, а путем согласительных процедур. Например, Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РоссийскойФедерации»1999г.предусматривает,чтоспоры,связан-

28 Pal Ch. Centre-State Relations and Cooperative Federalism. New Delhi, 1988. P.

193.

29PrasadA.Op.cit.P.212.

30BlairePh.Op.cit.P.46.

31HoggP.Op.cit.P.109.

47

ные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий, должны разрешаться заинтересованными сторонами путем проведения переговоров и использования иных согласительных процедур. Стороны могут создавать согласительные комиссии. Согласительные процедуры в этих случаях может использоватьиПрезидентРФ.

Но помимо объективных факторов, определяющих на практике сокращение юрисдикции органов конституционного правосудия в сфере федеративных отношений, важную роль играет субъективный фактор - позиция, иногда занимаемая в ряде стран самими этими органами по вопросу об их роли в регулировании федеративных отношений, контроле за ними. Например, в США длительное время идет дискуссия о правомерности рассмотрения федеральным Верховным судом споров, касающихся федерализма. По мнению некоторых сторонников теории судебной сдержанности (самоограничения), суд не может контролировать правовые отношения между федерацией и штатами. Конституция предусматривает механизмы в штатах, позволяющие им защищать свою сферу компетенции от незаконного вмешательства центрального правительства. Главный из них - участие штатов в формировании федеральных органов, их представительство в федеральной системе, уравновешенное политически и не требующее посредничества суда. Наиболее отчетливо эта позиция была изложена судьей Блэкманом в решении по делу Garcia v. Antonio Metropolitan Transit Authorities (1985). В решении указывалось, что состав федеральных органов, в частности конгресса и правительства, предназначен для защиты штатов, а «политический процесс служит гарантией того, что законы, ненадлежащим образом посягающие на права штатов, не будут промульгированы». Исходя из этого, Верховный суд не должен рассматривать федеральные законы, оспариваемые на основании 10-й поправки к Конституции32 (по словам Блэкмана, «10-я

32 Эта поправка призвана гарантировать права штатов. Она устанавливает, что «полномочия, не делегированные Соединенным Штатам настоящей Конституцией и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами либо за народом» (Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. С. 42).

48

поправка не вовлекается»33). Теория судебного самоограничения, воплощенная в деле Гарсия, обосновывает ограничение полномочия Верховного суда рассматривать споры между федерацией и штатами и на практике способствует централистской тенденции в федеративных отношениях.

Правда, решение 1985 г. продержалось недолго, оно было пересмотрено Верховным судом в ряде дел, рассмотренных им после 1991 г. Среди них наибольшее значение имело решение по делу United States v. Lopez (1995), которое, по мнению американских юристов, явилось «началом переворота в подходе Верховного суда к федерализму»34. Это решение свидетельствует не только об отказе Верховного суда от доктрины самоограничения в сфере федеративных отношений, но и о новом подходе к ним (речь идет об ограничении власти конгресса вторгаться в сферы, традиционно регулируемые законодательством штатов, т. е. об отказе от присущего прежней юриспруденции Верховного суда широкого толкования так называемой торговой клаузулы,легитимизировавшеготакоевторжение)35.

К субъективным факторам, на практике ограничивающим использование юрисдикции органов конституционного правосудия в сфере федеративных отношений, можно отнести и позицию конфликтующих сторон. Так, в ФРГ, как отмечает Ф. Блэр, «с самого начала имелись доказательства нежелания прибегать к судебному разрешению споров в рамках федеративной системы. Земли предпочитали искать политические решения... Федеральное правительство как более сильная сторона, имеющая возможность добиваться своего иными

средствами, также редко обращалось в Федеральный конституционныйсуд»36.

Таким образом, при исследовании компетенции органов конституционного правосудия и ее практическом осуществлении в сфере федеративныхотношенийследуетприниматьвовниманиерядоб-

33 Цит. по: Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Constitutional Law: Cases and MaterialsSeries.MatthenBunder,1989.P.169.

34 Litman H., Greenberg M. Federal Power and Federalism//Case Western ReserveLawReview.1997.№3.P.922.

35Ibid.P.955.

36BlairePh.Op.cit.P.45.

49