Конституционное правосудие в федеральном государстве (Юдин-Шульженко)

Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местногосамоуправления»всвязисзапросомТульскогообластногосуда3.

Позиция Конституционного Суда РФ по отношению к федеративным спорам нашла свое отражение и в его полномочиях по толкованию Конституции РФ (см., например, Постановление от 28 ноября 1995 г. о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ; Постановление от 10 июня 1998 г. о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 КонституцииРФ4).

Законодательство наделяет Конституционный Суд РФ таким важным полномочием, как разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов, между высшими органами государственной власти субъектов РФ. В связи с этим обратим внимание на одну существенную особенность. Фактически Конституционный Суд РФ такого рода дела еще не рассматривал. Вместе с тем, как показывает анализ прежде всего решений данного органа, вопросы о компетенции постоянно возникают в ходе рассмотрения подавляющего большинства дел, связанных с проверкой конституционности нормативных актов, с проверкой по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, а также при толковании Конституции России. Особенно ярко это проявляется в спорах о соответствии Основному закону РФ правовых актов ее субъектов.

Как известно, такие акты являются продуктом полномочий того или иного органа государственной власти. Поэтому в такой ситуации Конституционный Суд РФ фактически решает и спор о компетенции того или иного органа. А учитывая, что Конституция РФ непосредственно не определяет компетенцию органов субъектов Федерации, Конституционный Суд РФ должен прибегать и к системному толкованию положений Основного закона, связанных с вопросами ведения Федерации, совместного ведения РФ и ее субъектов, а также исключительного ведения субъектов РФ. Только таким путем можно опре-

3 СЗРФ.1997.№28.Ст.3498;№45.Ст.5241.

4 Тамже.1995.№49.Ст.4868;1998.№25.Ст.3004.

90

делить компетенцию органов субъектов РФ и в конечном счете установить соответствие Конституции РФ акта органа субъекта Федерации. Это достаточно четко отражено в устанавливающих и постановляющихчастяхитоговыхрешенийКонституционногоСудаРФ.

Анализ таких решений свидетельствует о том, что данный орган при аргументации своего подхода, формулировке выводов по тому или иному конкретному делу по федеративным спорам достаточно часто основывается в первую очередь на статьях Конституции, касающихся разграничения сфер ведения в РФ. Таким образом, как показывает практика, Конституционный Суд РФ свое полномочие по разрешению споров о компетенции реализует не прямым, а главным образомкосвеннымпутем-черезреализациюиныхсвоихполномочий.

Конституционный Суд РФ наделен правом законодательной инициативывФедеральномСобрании.Этоправоосуществляетсяим по вопросам своего ведения. Но и здесь полномочия по разрешению споров в федеративной сфере осуществляются косвенным путем. Конкретные выводы и предложения Конституционного Суда по решению проблем в данной области находят выражение в его законодательных инициативах, которые направлены на совершенствование правового регулирования механизма межнациональных, федеративных отношений в стране. Примерами такого рода инициатив являются: разработка, внесение Конституционным Судом РФ совместно с рядом депутатов Государственной Думы в парламент РФ проекта Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»; предложения о поправках к проекту Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»

Заметим, что влияние Конституционного Суда РФ на процесс правотворчества не ограничивается его законодательной инициативой. Оно осуществляется и иными способами. Один из них сложился в процессе деятельности Конституционного Суда. Анализ ряда его решений показывает, что в них содержатся рекомендации законода- телю,направленныенапринятие,изменениекакого-либонормативного акта, или констатируется право законодателя урегулировать соответствующий вопрос. Это в значительной мере касается и федеративныхотношений. Так, вПостановлении Конституционного Суда

91

РФ от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженныхформированийнатерриторииЧеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа». Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации» отмечалось, что Федеральному Собранию РФ надлежит упорядочить законодательство об использовании Вооруженных Сил России, а также о регулировании других возникающих в условиях экстраординарных ситуаций и конфликтов вопросов5. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области указывалось, что федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъекта, в том числе автономного округаикрая,области,всоставкоторыхонвходит6.

Данный способ, с нашей точки зрения, весьма эффективен и своевременен. С его помощью, не прибегая к достаточно громоздкой процедуре законодательной инициативы, Конституционный Суд может оказывать достаточно мощное и оперативное воздействие на совершенствованиезаконодательства.

Деятельность Конституционного Суда по разрешению федеративных проблем реализуется также и в таком его полномочии, как направление Федеральному Собранию РФ посланий. Это полномочие вытекает из положения ч. 3 ст. 100 Конституции РФ. Послание по-

5 СЗРФ.1995.№33.Ст.3424. 6 Тамже.1997.№20.Ст.3581.

92

свящается прежде всего состоянию конституционной законности в стране, а также другим проблемам, связанным с целью деятельности Конституционного Суда. Естественно, что в таком документе одно из центральных мест отводится позициям Суда по спорным вопросам в сфере федеративных отношений, совершенствованию их правового регулирования.

Первое такое послание было направлено Конституционным Судом 5 марта 1993 г. Оно называлось так: «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации»7. В послании была отражена следующая позиция Конституционного Суда: «Конституция Российской Федерации не предусматривала и не предусматривает права выхода из состава Федерации. Территория Российской Федерации целостна и неотчуждаема. В этом Конституция Российской Федерации не противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права, включая право народа на самоопределение». В нем содержался также ряд конкретных предложений. В частности, ставилась задача создания целостного законодательства об автономных округах и формирования прочной договорной базы отношений краев и областей с входящими в них автономными округами.

Значительный интерес представляет анализ субъектов, по инициативе которых возбуждались дела по федеративным спорам в Конституционном Суде РФ. Круг их достаточно широк. Это депутаты парламента РФ, Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Президент РФ, парламенты и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, высшие должностные лица субъектов РФ, обычные суды, граждане и др. Чаще всего такого рода дела рассматривались: от федерального уровня по ходатайству депутатов федерального парламента (22%), от палат Федерального Собрания РФ (11%), от уровня субъектов РФ от их парламентов (33%), от органов исполнительной власти (15%). Таким образом, в большинстве случаев субъектами возбуждения дел выступали депутаты парламента РФ, сам российский парламент, парламенты субъектов РФ. Одна из причин этого состоит в том, что депутаты представляют интересы различных политических сил. В связи с этим ихправовозбуждениядел в Конституционном Суде стало одним из

7 ВКС. 1993. № 1.С. 2-10.

93

средств в борьбе с правотворческой деятельностью противников, в особенности в такой сложной области, как федеративные отношения. В ряде случаев (17% дел) дела по одному и тому же предмету возбуждались несколькими субъектами. В такой ситуации Конституционный Суд РФ рассматривал их в одном производстве. Это, например, дела о проверке конституционности: Указа Президента РФ от 2 марта 1996 г. о порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ; Закона Пермской области от 21 февраля 1996 г. о проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области и ч. 2 ст. 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 г. о порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области8. Поводом к рассмотрению дел явились запросы Государственной Думы РФ, Законодательного Собрания Нижегородской области, Пермскогои Вологодскогообластных судов.

Ответ на вопрос о том, кто и какой уровень актов оспаривал, дают следующие данные. Конституционность федеральных актов в 22% дел оспаривалась федеральными органами, в 39% дел - органами субъектов РФ, в 24% дел - гражданами. Конституционность актов субъектов Федерации в 20% дел оспаривалась федеральными органами, в 19% дел - органами субъектов РФ (причем в двух случаях орган одного субъекта оспаривал конституционность акта другого субъекта),в 13% делгражданами.

Достаточно пестрая картина наблюдается при анализе видов актов, соответствие которых Конституции РФ проверялось. Из актов федерального уровня на первом месте стоят федеральные законы. Их конституционность оспаривалась в 22% дел. Далее идут указы Президента РФ (13%), постановления Правительства РФ (7, 4%), постановления Верховного Совета РФ (5, 5%). В одном деле рассматривалась конституционность совместного постановления Президента РФ и Председателя Верховного Совета РФ, а также постановления ВЦИК и указов Президиума Верховного Совета РСФСР. Из актов уровня субъектов Федерации на первом месте находятся законы (31, 5%), за ними следуют конституции (уставы) (11%) и постановления парламентов субъектов РФ (11%). В одном делев 1992г.рассматривался

8 СЗРФ.1997.№20.Ст.2383.

94

вопрос о конституционности Декларации о государственном суверенитетеРеспубликиТатарстанот30августа1990г.

Анализ практики Конституционного Суда РФ по разрешению федеральных споров свидетельствует о том, что перед этим органом не ставился вопрос о конституционности ряда правовых актов, например: постановлений Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ; не вступивших в силу международных договоров; внутригосударственных договоров. На последних следует остановитьсяособо.

Начиная с 1994 г. были заключены: между Федерацией и большинством ее субъектов двусторонние, а в ряде случаев трехсторонние договоры (между Федерацией, краем и входящим в него автономным округом); соглашения о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов; на сегодня подписаны также договоры и соглашения по различным вопросам между субъектами РФ. Ознакомление с этими актами свидетельствует о том, что здесь проявилось желание субъектов РФ, особенно на первых порах, получить как можно больше полномочий по вопросам совместного ведения по сравнениюстеми,которыеустановлены вКонституцииРФ.Некоторые договоры и соглашения существенно вторгаются в компетенцию собственно РФ. В ряде случаев встречается и непринятие во внимание федеральных конституционных норм. Такие отрицательные моменты отмечалисьиобсуждалисьвюридическойнаучнойлитературе9.

Однаконесмотрянаэто,вопросопроверкесоответствияуказанных выше договоров, соглашений Конституции РФ не ставился перед Конституционным Судом. Это объясняется рядом причин. По нашему мнению, возникновение и существование указанных актов обусловлено прежде всего важностью и остротой межнациональных, федеративных отношений в современной России. Такого рода договорная практика является в значительной степени компромиссом между федеративнымцентромисубъектамиФедерациидлядостиженияглав-

9 См., напр.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 323; Елисеев Б. П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем?//Государство и право. 1999. № 4; Федерализм власти или власть федерализма. М., 1997. С. 878.

95

ной цели - сохранения единства России. Практика эта обусловлена отсутствием в течение долгого времени эффективного законодательства, регулирующего и уточняющего федеративные отношения в этот сложный для страны период. Таким образом, вполне естественны определенныенедостаткианализируемыхдоговоров,соглашений.

В этой ситуации перенесение спора о соответствии Конституции РФ указанных актов в такой мощный в юридическом отношении орган, каким является Конституционный Суд, было бы делом весьма сложным и в значительной степени опасным, ибо могло привести к нарушению достигнутого в последние годы весьма шаткого равновесия в федеративной сфере. Более эффективными могут стать иные средства. В частности, Федерация пошла по пути упорядочения процесса принятия договоров, соглашений о разграничении предметов ведения. Первоначально эти вопросы регулировались прежде всего Положениемопорядкеработыпоразграничениюпредметовведения и полномочиймеждуфедеральнымиорганамигосударственнойвластии органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г.10 В настоящее время центральное место занимает Федеральный закон от 24 июля 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и

органами государственной власти субъектов Российской Федерации»11.

Анализ дел и рассмотренных Конституционным Судом РФ споров в федеративной сфере свидетельствует о следующем. 31, 5% составляли вопросы, связанные с организацией и деятельностью различного рода органов государственной власти. Они касались прежде всего разделения полномочий, статуса депутатов, государственных служащих, порядка принятия правовых актов. Это, например, дело о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994г.№1969«Омерахпоукреплениюединойсистемыисполни-

10СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1058.

11Там же. 1999. № 26. Ст. 3176.

96

тельной власти в Российской Федерации» и п. 2, 3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом; дело о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственногоуправлениявУдмуртскойРеспублике»12.

26% составляют вопросы, касающиеся прав и свобод граждан. Центральное место принадлежит праву избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. Заметим, что в данной области был рассмотрен и ряд дел, которые напрямую связаны с федеральным устройством России и касаются в связи с этим таких важных свобод, как свобода передвижения и свобода выбора места пребывания и жительства. Это дело о проверке конституционности ч. 1, 2 и 3 ст. 2 и ч. 6 ст. 4 Закона Московской области от 5 июля 1996 г. «О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обеспечению социально-бытовых условий граждан, прибывающих в Московскую область на постоянное жительство» в связи с жалобами граждан И. В. Шестопалько, О. Е. Скачковой, М. И. Крючковой; дело о проверке конституционности положений ст. 14, 15 и 35 Закона Краснодарского края от 23 июня 1995 г. «О порядке

регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края»13.

В16,7% дел затрагивались важнейшие социально-экономические проблемы российского общества. Это, например, дело о проверке конституционности п. 4.9 и 4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об основных положениях государственной программы приватизации

государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерациипосле1994года»14.

В9, 3% дел рассматривались вопросы местного самоуправления. Это,вчастности,делоопроверкеконституционностист.80,92,93и

12Там же. 1996. № 19. Ст. 2320; 1997. № 5. Ст. 808.

13Там же. 1997. № 27. Ст. 3304; 1998. № 42. Ст. 5210.

14Там же. 1999. № 25. Ст. 3169.

97

94КонституцииРеспубликиКомиист.31ЗаконаРеспубликиКоми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти Республики Коми»; дело о проверке конституционности п. 4 ст. 10 и ч. 5 ст. 27 Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми»15. Были рассмотрены и иные важные вопросы жизни общества, например:овынесениинареферендумтехилииныхвопросов-вделео проверкеконституционностиположенийп.6 ст.4,пп.«а»п.3и п.4 ст. 13, п. 3 ст. 19 и п. 2 ст. 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; о статусе автономного округа, входящего в состав края, области, - в деле о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положенияовхожденииавтономногоокругавсоставкрая,области16.

Таким образом, приведенные данные свидетельствуют о том, что почти 60% дел Конституционного Суда РФ, связанных с разрешением федеративных споров, касались двух основных вопросов: организации и деятельности органов государственной власти различных уровней; прав и свобод граждан. Такое явление, с нашей точки зрения, не случайно. Возникновениеспоровповопросаморганизацииидеятельностиорганов государственной власти во многом обусловлено новыми подходами к данной проблеме, связанными прежде всего с поиском эффективных решений по созданиюнового федерализмав стране. Особенно сложным представляется вопрос о механизме разделения полномочий между органами государственной власти как по горизонтали, так и по вертикали. Требуется определенное время для отработки этого наисложнейшего механизма. Не следует забывать и о том, что в данной области многое еще не попало в поле зрения правового регулирования. Всеэто,естественно,порождаетспоры.

Весьма положительна и усиливающаяся роль Конституционного Суда РФ в деле защиты прав и свобод граждан. Это особенно важно в достаточно сложных для человека нынешних условиях России. Деятельность Конституционного Суда в данной области - дополнительная, своевременная,мощнаягарантиязащитыправисвободграждан.

15Тамже.1998.№4.Ст.532;1999.№31.Ст.4037.

16Тамже.1998.№25.Ст.3002;1997.№29.Ст.3581.

98