Конституционное правосудие в федеральном государстве (Юдин-Шульженко)

Между тем конституции некоторых республик включают в юрисдикцию своих конституционных судов тот же объект (Республика Саха (Якутия), Татарстан). Так, Конституционный суд Республики Саха (Якутия) дает заключение о конституционности «действующих на территории республики... международных договоров, заключенных Российской Федерацией» (ст. 101). Это положение и аналогичное ему положение Конституции Татарстана противоречат Конституции РФ. превращая исключительное полномочие Конституционного Суда РФ в совместное. Впрочем, практического значения это полномочие конституционного суда субъекта Федерации не имеет. Он не может своим решением отменить действие международного договора Российской Федерации, который является частью правовой системы последней. Не обладая верховенством над Конституцией РФ, международный договор Российской Федерации обладает верховенством над всеми законами субъектов Федерации, в том числе и над их основными законами.

Однако, как будет показано ниже, российское законодательство предусматривает правовой механизм, позволяющий вообще избежать возникновения конфликтов по поводу заключаемых Российской Федерациеймеждународныхдоговоров.

Законодательство субъектов Российской Федерации (главным образом республик) относит к компетенции конституционных судов рассмотрение дел о соответствии конституции республики международных договоров, заключаемых республикой (например, Башкортостан,Бурятия,Дагестан,Тыва).Всвязисэтимвозникаютдвавопроса.

Во-первых, субъекты Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ (п. «о» ч. 1 ст. 72), федеральным законодательством и договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий (см., например, соглашения с правительствами Башкортостана, Бурятии, Коми53),обладаютправомнаосуществлениемеждународныхивнеш-

53 Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997. С. 21, 64, 92.

30

неэкономических связей. Однако заключаемые в связи с этим соглашения, независимо от формы, наименования и содержания, не являются международными договорами (ст. 7 Федерального закона от 2 декабря 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»54). В соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона это соглашения о связях, осуществляемых в торговоэкономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях. Возникает вопрос: могут ли такие соглашения быть объектом контроля конституционного суда? Очевидно, что если речь идет о соответствии этих соглашений республиканской конституции,тоониявляютсятакимобъектом(хотявопросэтоттребует уточнениявзаконодательствесубъектовРФ).

Во-вторых, согласно ч. 2 ст. 12 Закона, если соглашение об осуществлении международных и внешнеэкономических связей противоречит Конституции РФ, федеральным законам, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, ущемляет законные интересы другого субъекта Федерации либо нарушает порядок, установленный этим Законом, то оно может быть оспорено в судебном порядке. Из этого положения, на наш взгляд, следует, что существуют две группы оснований для оспаривания указанных соглашений. В соответствии с основаниями первой группы (противоречие Конституции РФ, ущемление законных интересов другого субъекта Федерации) соглашение может быть оспорено в Конституционном Суде РФ (правда, спорным остается вопрос о таком его дополнительном полномочии, поскольку оно вытекает не из конституционного, а из обычного федерального закона). В соответствии с основаниями второй группы (противоречие федеральным законам, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации)соглашениеможетбытьоспореновВерховномсудереспублики.

Все сказанное о разграничении компетенции между Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации позволяет сделать вывод о том, что в этой области

54 Росс. газ. 1999. 16 янв.

31

имеется ряд проблем, не нашедших пока еще законодательного решения55.

Организация конституционного правосудия в федеративном государстве, независимо от того, действует ли в нем американская или европейская модель, предпочтительнее его организации только на федеральном уровне. Во-первых, создание в субъектах федерации собственных органов конституционного правосудия повышает их роль

вразвитии федеративных отношений в соответствии с принципами конституционного строя. Во-вторых, хотя федеральный орган конституционного правосудия и органы конституционного правосудия

всубъектах федерации обладают своими полномочиями, связанными с регулированием федеративных отношений, в различном объеме (некоторые из этих полномочий могут, как мы видели, перекрещиваться) и каждый на своем уровне имеет собственные задачи, в целом они действуют как партнеры в решении общих задач – обеспечение территориального верховенства федеральной конституции и на этой основе упрочение федерации и установленного в ней конституционногостроя.

Взаключение необходимо сказать несколько слов об организации конституционного правосудия в региональных государствах, где проблема обеспечения автономии составляющих их государственных образований при сохранении государственного единства не менее актуальна, чем в федеративных государствах (Италия, Испания, Новая Гвинея, ЮАР). В этих государствах действуют три вида системы конституционной юстиции. В Новой Гвинее конституционное правосудие осуществляют суды общей юрисдикции во главе с Верховным судом; в Испании и Италии это централизованная система: конституционное правосудие осуществляет один Конституционный суд; в ЮАР - смешанная система, конституционное правосудие осуществляет Конституционный суд, а также суды общей юрисдикции (Высокий суд, Верховныйапелляционныйсудимагистратскиесуды).

Общим для них, однако, является то, что независимо от вида действующейсистемывсесоответствующиесудебныеорганынаделе-

55 Подробнее об этих спорных проблемах размежевания компетенции между Конституционным Судом РФ и органами конституционного правосудия субъектов Федерации см.: Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах РоссийскойФедерации.С.44-50.

32

ны полномочиями решать дела, так или иначе относящиеся к сфере взаимоотношений между центром и автономными образованиями. Так, Конституционный суд Испании разрешает споры о/разграничении полномочий между государством и автономными сообществами либо между автономными сообществами, решает вопрос о конституционности принятых ими нормативных актов, имеющих силу закона (ст. 153, 161 Конституции Испании)56. Более подробно полномочие по разрешению споров о компетенции в этой стране определено в Органическом законе о Конституционном суде 1979 г.57 Этот закон определяет также юрисдикцию Конституционного суда в сфере взаимоотношенийцентральнойирегиональнойисполнительнойвласти.

Конституция Италии наделяет Конституционный суд полномочием выносить решения по делам о спорах о конституционности законов и имеющих силу закона актов государства и областей, о спорах окомпетенциимеждугосударствомиобластямиимеждуобластями,в том числе по разногласиям между центральным правительством и областным советом по вопросу о превышении областью ее законодательнойкомпетенции(ст.134,127)58.

Подробный анализ соответствующих полномочий Конституционных судов Испании и Италии в сфере взаимоотношений центра и автономных образований был предпринят Ж. Овсепян59. Эти суды играют значительную роль в разрешении конфликтов между государством и автономными образованиями. Так, Конституционный суд Испании «вносит вклад в снижение напряженности и решение конфликтов, особенно между государством и весьма могущественными

автономными сообществами, такими, как Каталония и Страна Басков»60.

ВЮАР,согласноКонституции,вступившей в силу в феврале 1997 г.61, все дела, в которых затрагиваются конституционные вопросы, рассматриваютсяКонституционнымсудомисудамиобщей

56См.:Испания:Конституцияизаконодательныеакты.М.,1982.

57См.:Тамже.

58Италия. Конституция и законодательные акты. М., 1988. См.: Овсепян Ж. И.Судебныйконституционныйконтрольвзарубежныхстранах:Правоваязащита конституции.Ростовн/Д.,1992.С.85-87.

60FavoreuL.Op.cit.P.105.

61ConstitutionofRepublicofSouthAfrica.CapeTown,1996.

33

юрисдикции. Конституционными считаются вопросы, «связанные с толкованием, защитой и реализацией конституции» (ст. 167). В частности, к ним относятся дела о конфликтах между национальным и провинциальным законодательством, между соблюдением в одних случаях, предусмотренных конституцией, принципа верховенства национального законодательства, а в других - провинциального. При этом Конституция устанавливает размежевание соответствующих полномочий между Конституционным судом и судами общей юрисдикции.

Конституционный суд является высшим судом по всем конституционным вопросам. К его исключительной компетенции отнесены: дела о спорах между национальными и провинциальными государственными органами, предметом которых являются конституционный статус, полномочия и функции любого из этих органов; дела о конституционности парламентских и провинциальных законопроектов; в случаях, предусмотренных конституцией, удостоверение соответствия провинциальных конституций национальной (согласно ст. 143, провинциальная конституция или конституционная поправка должны соответствовать национальной конституции, в частности закрепляемым ею ценностям, не предоставлять провинции полномочия, выходящие за рамки ее компетенции. Провинциальная конституция или поправка к ней вступают в силу только после такого удостоверения Конституционнымсудом).

Кроме того, Конституционный суд является апелляционной инстанцией, рассматривающей апелляции на решения судов общей юрисдикции по конституционным вопросам. Высокие суды, учреждаемые в каждой провинции, решают все конституционные вопросы, за исключением тех, которые отнесены к исключительной компетенции Конституционного суда. Однако их решения о недействительности любого закона становятся окончательными после их утверждения Конституционным судом. Суды магистрата вообще не могут рассматриватьвопросыоконституционностилюбогозаконодательства.

Система конституционной юстиции в ЮАР, сочетая черты американской и европейской моделей, вместе с тем во многом сходна с организацией конституционного правосудия в федеративных государствах.

34

Следует отметить, что подобное сходство присуще также организации конституционного правосудия в таком сложном государстве, как Босния и Герцеговина, представляющем собой не федерацию, а реальнуюунию.Здесьтакже,нарядусцентральнымКонституционным судом, действуют конституционные суды в образующих унию государствахФедерацияБосниииГерцеговиныиРеспубликаСербская.

Организация и компетенция центрального Конституционного суда имеет, однако, особенности, отличающие его от аналогичных органов конституционного правосудия в федеративных государствах. Во-первых, в его состав входят представители двух государств, образующих унию: четыре судьи избираются палатой представителей Федерации Боснии и Герцеговины, а два - Собранием Республики Сербской. Три члена назначаются председателем Европейского суда по правам человека после консультации с коллективным главой унии. Во-вторых, наряду с обычной компетенцией Конституционного суда (разрешениеспоров между унией и ее субъектами и между субъектами, между институтами унии, нормоконтроль), Конституционный суд рассматривает также апелляции на решения любого суда в Боснии и Герцеговине «по делам, возникающим на основе конституции» (§ 3 ст. VI Конституции). Иными словами, он является одновременно и Конституционнымсудом,исудомобщейюрисдикции.

Рассмотренная организация конституционного правосудия во многих сложных государствах представляет собой конституционную основу регулирования взаимоотношений образующих их субъектов. Особенности этой организации в отдельных федеративных государствах обусловливают специфику регулирования федеративных отношений, а также ту роль, которую играют в нем органы конституционногоправосудия,чемуипосвященонастоящееисследование.

35

II

КОНСТИТУЦИОННЫЙКОНТРОЛЬЗАСОБЛЮДЕНИЕМ КОНСТИТУЦИОННЫХНОРМОРАЗГРАНИЧЕНИИ КОМПЕТЕНЦИИМЕЖДУФЕДЕРАЦИЕЙИЕЕ СУБЪЕКТАМИ

(теорияипрактика)

В большей части федеративных государств конституционное правосудие, как мы видели, осуществляется на двух уровнях. Однако решающая роль в его осуществлении, в том числе и в сфере федеративных отношений, принадлежит федеральным органам. Они наделены рядом исключительных полномочий по решению многообразных конфликтов, возникающих между федерацией и ее субъектами, только их решения по делам об этих конфликтах являются окончательными и обязательными для всех государственных органов и должностных лиц как федерации, так и ее субъектов (при американской модели формально эти решения обязательны лишь для сторон, участвующих в деле, и для всех нижестоящих судов. Однако на практике это различие

вхарактере и правовых последствиях решений высших органов конституционного правосудия не столь уж велико. Решения федерального Верховного суда по конституционным вопросам имеет

столь же общеобязательный характер, что и решения федерального конституционного суда)1. Поэтому в настоящей главе рассматривается

восновном практическая деятельность федеральных органов конституционногоправосудия.

Во всех федеративных государствах компетенция этих органов в сфере федеративных отношений, несмотря на определенные различия в законодательных формулировках, примерно одинакова. Основным в нейявляетсяполномочиепоразрешениюспоровмеждуфедерациейи ее субъектами и между субъектами федерации. Это полномочие, как уже отмечалось, носит чисто федеральный характер и предусмотрено конституциями и специальным законодательством всех федеративных государств.

Так, Верховный суд США рассматривает по первой инстанции и в порядкеисключительной компетенции все споры между двумяи

1См.:Сравнительноеконституционноеправо.М,1996.С.232.

36

более штатами, по первой инстанции, но не в порядке исключительной компетенции споры между Соединенными Штатами и штатом (Свод законов США, тит. 28)2. Согласно ст. 131 Конституции Индии, Верховный суд рассматривает по первой инстанции любые споры между правительством Индии и одним или более штатами, а также между правительством Индии и штатом или штатами с одной стороны и одним или более штатами - с другой или между двумя или более штатами3.

Законодательство некоторых стран при этом уточняет, о каких спорах идет речь. Например, Конституция РФ устанавливает, что Конституционный Суд разрешает споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (п. «а» ч. 3 с. 125). Основной закон ФРГ (ч. 2, 3, 4 ст. 93)4 наделяет Федеральный конституционный суд правомочием выносить решения при наличии разногласий или сомнений относительно того, соответствует ли федеральное право или право земли по своей форме и содержанию Основному закону, либо относительно того, соответствует ли право земли иным нормам федерального права, а также при наличии разногласий относительно прав и обязанностей федерации и земель и вообще по другим публичноправовым спорам между федерацией и землями, между различными землями или в пределах одной земли, если не предусмотрен иной судебныйпорядокрассмотрения.

Помимо разрешения споров о компетенции, органы конституционного правосудия обладают и иными полномочиями, так или иначе затрагивающими сферу федеративных отношений. Например, согласно п. «в» ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов РФ. Эти договоры могут иметь различное предметное содержание. Но к компетенции КонституционногоСудаотноситсяразрешениеглавнымобразомделокон-

2 См.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М, 1993. С. 207-208.

3 The Constitution of India. New Delhi, 1988.

4 Конституции государств Европейского Союза. М, 1997. С. 213 - 214.

37

ституционности договоров в сфере конституционно-правовых отношений. Типичным примером являются договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственнойвластиеесубъектов5 (следует,однако,отметить,чтоэто полномочие ни разу еще не было использовано, хотя многие договоры подобного рода содержат положения, явно противоречащие КонституцииРФ).

В ФРГ Федеральный конституционный суд также рассматривает дела о соответствии Основному закону государственных договоров междуфедерациейиземлямиимеждуземлями.

Подробнее аналогичное полномочие Конституционного суда изложено в Конституции Австрии. В ч. 1 ст. 138а предусматривается, что по ходатайству федерального правительства или заинтересованной земли Конституционный суд устанавливает, имеется ли соглашение, предусмотренное абз. 1 ст. 15а («федерация и земли могут заключать соглашения по вопросам своей компетенции»), и выполнены ли какойлибо землей или федерацией вытекающие из этого соглашения обязательства в случаях, когда это не касается имущественноправовых требований. Согласно ч. 2 ст. 138а, если это предусмотрено соглашением, указанным в абз. 2 ст. 15а («соглашения земель между собой могут касаться только вопросов, относящихся к их собственной компетенции»), Конституционный суд устанавливает по ходатайству заинтересованного правительства земли, имеется ли такое соглашение и выполненыливытекающиеизнегообязательства,когдаэтонекасается имущественно-правовыхтребований.

Вместе с тем в действительности компетенция в сфере федеративныхотношенийфедеральныхоргановконституционногоправосудия отдельных стран,с одной стороны, шире,а с другой (если речь идет о ее практической реализации) - уже установленной рассмотренными конституционнымиизаконодательнымипредписаниями.

Что касается расширения полномочий в сфере федеративных отношений,тооноосуществляетсядвумяпутями.

5 Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации: Комментарий. М., 1996. С. 40.

38

Во-первых, федеральные органы конституционного правосудия в ряде стран наделяются новыми полномочиями внутригосударственными договорами и законами. Так, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусматривает, что Суд может пользоваться правами, предоставленными ему заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, «если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органаконституционногоконтроля».

Таким образом, в отличие, например, от Австрии, где такие права, вытекающие из соглашения между федерацией и землями, перечислены в Конституции, в Российской Федерации они устанавливаются договорами. Анализ последних показывает, что некоторые из них действительно предоставляют Конституционному Суду РФ полномочия рассматривать, помимо споров о компетенции, также «споры и разногласия, возникающие в ходе реализации договора» (например, договоры с Бурятией, Краснодарским краем), решать дела о соответствии федеральных законов и законов субъектов Федерации не только КонституцииРФ,ноисоответствующемудоговору(договорсСеверной Осетией-Аланией)6. В связи с этим неверно утверждать, что «пока договорами полномочия Конституционному Суду не предоставлялись»7.

Закон о Федеральном конституционном суде Германии предусматривает, что Суд выносит решения «по конституционным спорам, возникшим в пределах земли, если на основании закона земли решение спорапереданоСуду»(подчеркнутонами.-Авт.)8.

6 См.: Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М, 1997.

7 Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998.

8 Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 306.

39