Конституционное правосудие в федеральном государстве (Юдин-Шульженко)
.pdfстоятельств, в том числе и особенности, присущие этим отношениям в томилииномфедеративномгосударстве.
Рассмотренное полномочие органов конституционного правосудия носит предметный характер - разрешение главным образом споров о компетенции по различным, как мы видели, основаниям. Но наряду с этим в компетенцию органов конституционного правосудия ряда стран включаетсяполномочиеособогородаконсультативное, в соответствии с которым они по запросам других государственных органов (преимущественно главы государства) дают заключения по различным конституционно-правовым вопросам, в том числе и касающимся федеративных отношений. Примером может служить запрос в 1998 г. федерального правительства Канады Верховному суду дать заключение по таким вопросам, как: позволяет ли канадская Конституция одностороннее отделение провинции; сможет ли Квебек сделать это в соответствии с международным правом в случае конфликта между канадским законом и международным правом и какому из них следует отдать предпочтение (на первые два вопроса Верховный суд дал отрицательные ответы, а по третьему отказался отвечать, ибо не усмотрелникакогоконфликта)37.
Консультативное полномочие присуще главным образом судам общей юрисдикции, осуществляющим конституционное правосудие в ряде федеративных государств (в Австралии, Индии, Канаде, Малайзии). Так, ст. 143 Конституции Индии устанавливает, что глава государства может обратиться в Верховный суд с ходатайством дать заключение по любому вопросу права и факта, имеющему, по его мнению, «публичное значение». Такие заключения «отличаются от обычного судебного решенияВерховногосудавтомсмысле,чтомеждудвумясторонами нет гражданского спора» и оно «не является обязательным для самого
правительства и не подлежит исполнению, как решение Верховного суда»38.
В Австралии и США высшие федеральные органы, осуществляющие конституционное правосудие, отказались давать такое заключение на том основании, что это не судебная функция (но в некоторых американских штатах верховные суды ее все-таки осуществля-
37Известия.1998.28авг.
38БасуД.ОсновыконституционногоправаИндии.М.,1986.С.433.
50
ют)39. В одних странах консультативная функция используется весьма редко, как, например, в Индии40, в других, напротив, часто. Так, в Канаде консультативные заключения составляют 1/10 всех решений Верховногосудапоконституционнымвопросам.Приэтомонииграют важную роль. «Хотя заключения не являются обязательными для правительства, - пишут канадские юристы Б. Фанстон и Е. Миген, - однако оно считает их обязывающими, поэтому они стали эффективнымсредствомвтолкованииидействииконституции»41.
Специализированные органы конституционного правосудия, в том числе Конституционный Суд РФ, как правило, не обладают консультативнымиполномочиями.
Конституционная практика федеративных государств выработала ряд способов разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами. Это находит выражение в компетенционных нормах основного закона, определяющих с большей или меньшей полнотой и точностью полномочия (преимущественно законодательные) федерации и ее субъектов, а в ряде стран - и конкурирующие полномочия (по терминологииКонституцииРФ,«предметысовместноговедения»-ст. 72), т. е. право федерации и ее субъектов законодательствовать по однимитемжевопросам.
Контроль за соблюдением компетенционных норм, предусмотренных конституцией, осуществляют органы конституционного правосудия. Особенности того или иного способа размежевания компетенции во многом определяют как значение органов конституционного правосудия в решении споров о компетенции, так и подходы к толкованию и применению компетенционных норм. Вместе с тем анализ юриспруденции органов конституционного правосудия различных федеративных государств свидетельствует об определенной общности такихподходов,несмотрянаихнациональноесвоеобразие.
Одной из наиболее сложных проблем в разграничении компетенции является практическое применение норм о конкурирующих полномочиях. Именно в этой сфере возникают многочисленные и трудноразрешимыеконфликты.
39TribeL.AmericanConstitutionalLaw.N.Y.,1988.P.56-57.
40БасуД.Указ.соч.С.433.
41FunstonВ.,MeehanE.Canada:ConstitutionalLawinNutshell.Toronto,1994.P. 45.
51
Сфера конкурирующих полномочий предусмотрена конституциями ряда стран (Австралии, Бразилии, Индии, России, ФРГ). При этом, за исключением Конституций ФРГ и Бразилии, основные законы не содержат каких-либо правил об использовании федерацией и ее субъектами своих полномочий в сфере конкурирующего законодательства (но и конституции перечисленных стран предусматривают лишь некоторые правила, далеко не исчерпывающие эту сложную проблему). В этих условиях выработка таких правил легла на плечи органовконституционногоправосудия.
В некоторых странах, конституции которых не упоминают о конкурирующей компетенции, эта категория создана самими органами конституционного правосудия (например, в Канаде, США). Так, канадскаяКонституцияопределяетлишьисключительнуюкомпетенцию федерации (ст. 91 Конституционного акта 1867 г.) и исключительную компетенцию провинций (ст. 92). Как пишет П. Хогг, «категория конкурирующего законодательства установлена судами. Если суд усматривает в федеральном и провинциальном законах сходные черты, равные по своему значению, то он делает вывод, что такие законы могут быть приняты либо федеральным парламентом, либо легислатуройпровинции»42.
Такие выводы основаны на доктрине «двойного аспекта», разработанной еще Судебным комитетом Тайного совета Великобритании. Суть ее заключается в том, что вопросы, которые в одном аспекте и для достижения одной цели подпадают под положения ст. 92 Конституционного акта 1867 г., т. е. могут быть отнесены к исключительной компетенции провинций, в другом аспекте и для другой цели подпадают под положения ст. 91 акта, т. е. могут быть отнесены к исключительной компетенции федерации. Иными словами, один и тот же вопрос входит в компетенцию как федерации, так и провинций43. В сферу конкурирующего законодательства решениями Верховного суда Канады были включены, например, вопросы страхования, дорожного движенияидр.ВСШАвэтусферуВерховныйсудвключилряд
42HoggP.Op.cit.P.312.
43Ibid.P.317.
52
вопросов, относящихся к межштатной торговле, избирательному законодательству,банкротству,патентамидр.44
Независимо от того, определяется ли сфера конкурирующего законодательства конституцией или решениями органов конституционного правосудия, последние сформулировали ряд правил и доктрин, в соответствии с которыми решаются споры в этой сфере, определяются объемы соответствующих полномочий федерации и ее субъектов, устанавливается соотношение между федеральными законами и законами субъектов федерации, принимаемыми по одному и тому же вопросу.
Так, Верховный суд США в ряде решений сформулировал доктрину об «оккупированном законодательном поле», или «преимущественномправе»45.
Согласно этой доктрине, основанной на клаузуле о верховенстве (ч. 2 ст. VI Конституции), если конгресс в принятом им законе прямо выразил свое намерение исчерпывающим образом урегулировать ка- кой-либо вопрос (или такое намерение подразумевается), то это означает, что он занял все законодательное поле по данному вопросу, не оставив места для законодательного регулирования штату, т. е. что любое действие штата в этой области исключено. «Но, - отмечает американский конституционалист К. Притчет, - федеральные статуты редко указывают на намерение завладеть какой-либо областью первыми. В конечном счете именно Верховному суду приходится читать мысли конгресса и решать вопрос, оставлено ли какое-либо пространстводлядействияштатов»46.
Таким образом, Верховный суд решает два основных вопроса: вопервых, является ли федеральный закон исчерпывающим и, следовательно, исключено принятие штатом закона по этому вопросу; вовторых, если оставлено какое-либо пространство, то нет ли конфликта между федеральным и штатным законами. Такие конфликты могут быть в трех случаях: когда закон штата прямо противоречит федеральномузаконуипотому,согласноклаузулеоверховенстве,призна-
44PritchettС.FederalSysteminConstitutionalLaw.NewJersy,1978.P.328-329.
45Rey v. Atlantic Richfield (1978), California Savings and Loan Association v. Guerra(1982);RedlichN..SchwartzВ.,AttanacioJ.Op.cit.P.242.
46PritchettC.Op.cit.P.274.
53
ется недействительным; когда подчинение субъектов права обоим законам физически невозможно; «когда закон штата препятствует
исполнению федерального закона и достижению поставленных им целей»47.
Впрочем, в решении 1983 г. Верховный суд указал, что федеральные законы, которые «оккупируют поле», имеют преимущество перед законом штата, даже если «федеральное регулирование не вступает в конфликт с определенным штатным регулированием»48. Но в этом же решении Судустановил, что конгресс может уступить право регулирования того или иного вопроса штатам. В частности, Суд посчитал, что право регулировать федеральные выборы не полностью отобрано у штатов. Но право конгресса является исключительным в тех случаях, когда предмет регулирования носит национальный характерилитребуетединойнормы49.
Доктрина «оккупированного законодательного поля» в сфере конкурирующего законодательства была воспринята Верховными судами Австралии и Индии. Так, Верховный суд Индии в одном из решенийпочтидословноизложиламериканскуюверсиюэтойдоктрины: «Хотя между федеральным и штатным законами может и не быть прямого конфликта, закон штата может противоречить федеральному
закону, в котором выражено намерение быть «всеобъемлющим кодексом»50.
Свои особенности имеет подход к решению споров о компетенции
всфере конкурирующего законодательства в ФРГ. Эти особенности обусловлены двумя обстоятельствами. Первое обстоятельство состоит
втом, что, как уже отмечалось, Основной закон предусматривает
некоторые правила применения соответствующих компетенционных норм. Так, ч. 1 ст. 721 устанавливает, что «в сфере конкурирующего законодательства земли имеют право законодательствовать лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не пользуется посредствомзаконасвоейзаконодательнойкомпетенцией».
47Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P. 242.
48Case Western Reserve Law Review. 1992. N 2. P. 516.
49Подробнее о делах, решенных в последние десятилетия на основании доктрины «оккупированного законодательного поля» (преимущественного
права), см.: Case Western Reserve Law Review. 1992. N 2. P. 530 - 535. 50Pal Ch. Op. cit. P. 81.
54
Это положение было сформулировано в ранних решениях Федерального конституционного суда, а в 1994 г. включено в качестве поправкивОсновнойзакон.ПриэтомСудрешалтривопроса:являетсяли федеральный закон «исчерпывающим регулированием»; каков объем пространства, оставленного для регулирования земель, и заполняет ли его земельный закон; возможно ли отдельное регулирование земельным законом вопроса в оставленном пространстве51. Как видим, Суд также использовал с некоторыми особенностями доктрину «оккупированногозаконодательногополя».
Часть 2 ст. 721 Основного закона ФРГ предусматривает, что в сфере конкурирующего законодательства «федерация имеет право законодательствовать, когда и поскольку существует необходимость федерального законодательного регулирования в целях обеспечения единообразных условий жизни на территории федерации или сохранения правового и экономического единства в общегосударственных интересах». Федеральный конституционный суд толкует условия, предусмотренныеэтойчастью, строго, и такое толкование является,по существу,защитойземельвсфереконкурирующихполномочий52.
Таким образом, если доктрина «оккупированного законодательногополя»в Австралии, СШАиИндии явиласьтеоретической основой решений Верховных судов, способствующих ограничению законодательных полномочий субъектов федерации в сфере конкурирующего законодательства, то в ФРГ она в известной мере используется длязащитыэтихполномочий.
Второе обстоятельство, которое следует отметить, - это «крайнее самоограничение суда и его желание оставить почти полностью на усмотрение федерального правительства и парламента вопрос о том, как далеко они могут зайти в использовании права законодательствовать в широкой сфере конкурирующих полномочий». Ф. Блэр считает такое самоограничение Федерального конституционного суда правильным, ибо «федеральное правительство и парламент действительно лучше приспособлены, чем суд, к принятию фундаментальных политическихрешенийповопросуотом,можетлитотилиинойвопрос
51BlairePh.Op.cit.P.73.
52Ibid.P.76.
55
быть более эффективно урегулирован землей или населением в целом и чтонеобходимодляобеспеченияединообразныхусловийжизни»53.
ВКанаде суды отвергли доктрину «оккупированного законодательного поля» в ее американском варианте, ибо даваемое ею широкое определение «несоответствия законов в сфере конкурирующего
законодательства более свойственно толкованию норм о разграничении полномочийвдухецентрализации»54.
ВРоссии органы конституционного правосудия (Конституционный Суд РФ, конституционные и уставные суды субъектов Федерации) также разработали критерии разграничения законодательной компетенции Федерации и ее субъектов в сфере предметов совместного ведения,определяемойст.72КонституцииРФ.Изанализарешенийпо делам, связанным с толкованием и применением этой статьи, можно сделатьрядвыводов.
Во-первых, Конституционный Суд установил, что отсутствие соответствующегофедерального законаповопросамсовместноговедения само по себе не препятствует законодательному органу субъекта Федерации принять собственный нормативный акт. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г. «О проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной думы от 8 июня 1994 г.» указывается, что «отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует Калининградской областной думе принять собственный нормативный акт, что следует из смысла статей 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) КонституцииРоссийскойФедерацииивытекаетизприродысовместной компетенции»55.
Эта правовая позиция Конституционного Суда получила законодательноеоформлениевФедеральномзаконеот4июня1999г.,вч.2ст. 12 которого сказано: «До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное регулирование.Послепринятиясоответствующегофедераль-
53Ibid. Op. cit. P. 89.
54Hogg P. Op. cit. P. 358.
55Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. С. 632.
56
ного закона законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерацииприводятсявсоответствиеспринятымфедеральнымзаконом».
Во-вторых, при наличии соответствующего федерального закона законодатель субъекта Федерации вправе законодательствовать на основе этого закона, в пределах предоставленной ему компетенции, и изъятие из этого закона по регулируемому им кругу вопросов не может
быть введено актом субъекта Федерации (см. упомянутое Постановление)56.
Следует отметить, что при решении вопроса о соотношении федерального закона и закона субъекта Федерации по вопросам совместного ведения российские органы конституционного правосудия в известной мере прибегают к доктрине «оккупированного законодательного поля». Конституционный Суд прежде всего устанавливает, существует ли по данному вопросу федеральное законодательство и каков объем его регулирования, остается ли место для самостоятельного регулирования субъектом Федерации. Так, в Постановлении от 30 ноября1995г.указывается,чтовопросонеприкосновенностидепутатав сфере административной ответственности и других административных мер, как он решен в ст. 23 и 24 Временного положения, относится к
основам административного права, установленным действующим федеральным законодательством57. В постановлении от 1 апреля 1997 г. Конституционного суда Республики Бурятия по делу о проверке конституционности ч. 4 ст. 16 Закона Республики Бурятия «Об Избирательной комиссии Республики Бурятия» сказано, что вопрос о привлечении членов Избирательной комиссии с правом решающего голоса к административной ответственности, как он решен оспариваемым законом, «затрагивает принципы, основные положения и институты административного права и административной ответственности, т. е., по сути дела, относится к основам административного права, установленным действующим законодательством»58. Административное законодательство, согласно п. «к» ст. 72, относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Как следует из приведенныхположенийсудебныхрешений,установлениеосновэтой
56См.:Тамже.
57См.:Тамже.
58ВКС.1998.№2.С.46.
57
отрасли законодательства (основные положения, принципы, институты, юридическая ответственность) отнесено конституционными судами к компетенцииФедерации.
В поддержку если не «исчерпывающего», то во всяком случае достаточно объемного правового регулирования Федерацией предметов совместного ведения высказываются и некоторые отечественные юристы. Так, в одном из комментариев п. «к» ст. 72 Конституции РФ указывается: «Поскольку каждой из перечисленных отраслей законодательства присущ собственный предмет регулирования, объем должен определятьсяФедерациейпотипулибоОсновзаконодательства,либо,с общего согласия, федерального кодекса, закрепляющего возможность отдельныхсубъектовФедерациипоихжеланиюприниматьсобственные кодексы или иные законы, которые, однако, не должны противоречить общефедеральным, сужать либо расширять установленныеимпределы, объемрегулирования»59.
Вопрос о характере федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения, был решен Федеральным законом от 4 июня 1999 г. Такие законы определяют основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органамигосударственнойвластисубъектовФедерации,инаправлены на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти(ч.1ст.12).
Однако наиболее сложной проблемой для Федерации, как об этомсвидетельствуетипрактикароссийскихоргановконституционного правосудия, является именно определение пределов, ограничивающих объем самостоятельного регулирования субъектами Федерации по данному предмету совместного ведения. В частности, это проявилось в ряде решений Конституционного Суда РФ по делам о конституционности законодательных актов субъектов Федерации, определяющих статус депутатов их законодательных (представительных) органов(например,Постановлениеот 30 ноября 1995 г., Постановление от10декабря1997г.,Определениеот4июня1998г.).
В этих решениях Конституционный Суд РФ при разграничении законодательныхполномочийподанномувопросуиспользовал,на
59 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 335.
58
наш взгляд, доктрину «оккупированного законодательного поля». С однойстороны,онустановил,чтовопросынеприкосновенностидепутата, затрагивающие аспекты уголовного и уголовно-процессуального законодательства, находятся в ведении Федерации, а аспекты административной ответственности и других административных мер относятся к основам административного права, которые уже урегулированы действующим федеральным законодательством (хотя само административное законодательство - один из предметов совместного ведения). Вопрос об общем принципе гарантии деятельности депутатов в органах власти субъектов Федерации и местного самоуправления, «в том числе в связи с привлечением к уголовной ответственности и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, в определенной степени уже урегулирован федеральным законом»60. С другой стороны, Суд считает, что такое правовое регулирование не является исчерпывающим, ибо «депутатская неприкосновенность может быть установлена законодателем субъекта Российской Федерации». И далее определяются пределы, в которых может быть осуществленотакоерегулирование.
Областная Дума в пределах своей компетенции вправе предусмотреть, что ее депутаты, в том числе по истечении срока своих полномочий, не могут быть привлечены к ответственности за высказанное мнение,позициюприголосованиии другиедействия,соответствующие депутатскому статусу, если при этом со стороны депутата не были допущены нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством61. Вместе с тем нельзя сказать, что позиция Конституционного Суда по данному вопросу была вполне последовательной. В Постановлении от 30 ноября 1995 г. Суд постановил, что Федеральному Собранию надлежит «урегулировать вопрос о статусе депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, основных гарантиях беспрепятственногоиэффективногоосуществлениядепутатскихполномочий»62.
Иными словами, Федеральному Собранию предлагается принять,посуществу,исчерпывающийзаконподанномувопросу,кото-
60ВКС. 1998. №5. С. 21.
61См.: Там же.
62Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. С. 634.
59