Конституционное правосудие в федеральном государстве (Юдин-Шульженко)

сия, хотя в последней процесс создания органов конституционного правосудиявсубъектахФедерацииещенезавершился27.

Ни Основной закон ФРГ, ни Конституция РФ не содержит специальныхположенийоборганахконституционногоправосудиясубъектов федерации. Правда, в Основном законе ФРГ дважды упоминается о конституционных судах земель в контексте их связей с Федеральным конституционным судом (ч.2 п. 46 ст. 93 и ч. 3 ст. 100). В Конституции РФ нет даже и таких упоминаний. Вопрос об образовании конституционных (уставных) судов субъектов Федерации окончательно был решен Федеральным конституционным законом от 31 декабря1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»28. Закон установил, что конституционные (уставные) суды субъектов Федерации входят в судебную систему Федерации, определил порядок их создания и управленияими,основныеихполномочия.

Однако и в ФРГ, и в России право учреждения органов конституционного контроля, определения их организации и компетенции являетсяисключительной компетенцией субъектов федерации. В связи с этим ключевую роль в законодательстве об этих органах играют правовые акты субъектов федерации - их основные законы ( конституции, а в России также уставы), специальные законы. Впрочем, в России создание таких органов предусмотрено не во всех субъектах Федерации (их нет, например, в Калмыкии, Мордовии, КарачаевоЧеркесскойиУдмуртскойРеспубликах,вбольшинствеобластей).

Общей чертой организации конституционного правосудия в ФРГ и России является то, что в отличие от федераций, где действует американская модель, здесь органы конституционного правосудия, как в любой федерации, где действует европейская модель, не образуют единой системы. Эти органы, создаваемые в субъектах федерации, не находятся в иерархической зависимости от федерального конституционного суда, а последний не является по отношению к ним высшей судебной инстанцией. Характерным примером является также система конституционногоправосудиявСоюзнойРеспубликеЮгославия.

27 Подробнее см.: Митюков М. А. Вступительная статья // Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации: Сб. нормат. актов. М., 1998. С. 3 - 5; Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 29-31.

28 СЗРФ. 1997. №1. Ст. 1.

20

«Конституционный суд Югославии, - пишет, например, югославский конституционалист А. Бурчев, - не является иерархически высшим конституционным судом сложного государства. Это орган защиты конституции и законности в рамках прав и обязанностей федерации. С момента формирования и до сегодняшнего дня между конституционными судами не было иерархии. Они осуществляют защиту конституции и законности в рамках своей компетенции. Конституционный суд Югославии никогда не был институтом, стоящим над другими конституционными судами» (конституционные суды в субъектах федерации были созданы в 1963 г., предусматривались Конституцией СФРЮ1974г.ипредусмотреныКонституцией1992г.СРЮ)29.

Конституция РФ 1993 г. не восприняла определение Конституционного Суда как высшего органа судебной власти по защите Конституции,содержавшееся в ст. 165 Конституции 1978 г. (с поправками). Отказался от этого определения и Федеральный закон 1994 г.

(некоторые авторы не вполне аргументированно критикуют такой отказ)30.

Что касается ФРГ, то законодательство предусматривает определенные связи между Федеральным конституционным судом и конституционными судами земель (в частности, право первого рассматривать жалобы на решения последних)31. Перечисляя случаи таких связей, В. Кряжков отмечает, что в них «усматривается определенная подчиненность конституционных судов земель ФКС, но она обусловлена не институциональностью, а конституционно установленными функциями ФКС и безусловно не ставит под сомнение особый статус земельных конституционных судов как самостоятельных и независимых органов судебной власти»32. В целом соглашаясь с этим положением,нельзявтожевремянепризнатьналичиеопределенногоэле-

29БypheвА.Уставно право.Организациа держание власти. Нови Сад,1994.Т.2. С.

128.ПодробнееоконституционныхсудахСербиииЧерногориисм.:Тамже.С.131-

30См.:ВитрукН.Конституционноеправосудие:Судебноеконституционноеправои процесс.М,1998.С.87-88.

31Подробнее см.: Кряжков В. А. Конституционные суды земель Германии//Государствоиправо.1995.№5.С.125.

32Тамже.

21

мента институциональности, точнее - «институционного порядка»33, в предусмотренном § 1 ст. 90 закона о Федеральном конституционном суде его праве рассматривать жалобы на решения земельных конституционныхсудов.

В российском законодательстве такой элемент отсутствует: согласно ч. 4 ст. 27 Закона от 31 декабря 1996 г., решение конституционного (уставного) суда субъекта Федерации, принятое в пределах его полномочий, «не может быть пересмотрено иным судом». Это положение оспаривается некоторыми отечественными авторами. Так, И. Умнова предлагает расширить юрисдикцию конституционных (уставных) судов, наделив их правом оценки конституций (уставов) субъектов Федерации с точки зрения их соответствия Конституции РФ34. При этом она признает, что на практике это будет означать создание«поаналогиисисполнительнойвластьюединойсистемывласти, где Конституционный Суд РФ в пределах его полномочий по данному предмету совместного ведения становится высшей апелляционной инстанцией по отношению к конституционным (уставным) судамсубъектовРоссийскойФедерации»35.

И. Умнова, внося это предложение, ссылается на организацию конституционного правосудия в США, а также на упомянутое право Федерального конституционного суда ФРГ рассматривать жалобы на решения конституционных судов земель. Однако в США, как мы видели,действуетсовершенноинаямодельконституционногоправосудия, принципиально отличающаяся от европейской модели, действующей в России. Право Верховного суда США пересматривать решения по конституционным вопросам судов общей юрисдикции в штатах обусловлено прежде всего тем, что конституционное правосудие не выделено из общего правосудия и конституционные вопросы рассматриваются лишь в связи с конкретными уголовными и гражданскими делами. При этом, как отмечалось, далеко не все решения мог гутбытьобжалованывВерховныйсуд.

Что же касается ФРГ, то полномочие Федерального конституционного суда рассматривать жалобы на решения конституционных

33См.: Государственное право Германии. М, 1994. Т. 2. С. 75.

34См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 125.

35Там же. С. 126.

22

гражданского и уголовного судопроизводства37, т. е. отсутствует указание на конституционное судопроизводство. В ст. 70 Устава Ставропольского края, помимо аналогичного положения о формах судопроизводства, содержится положение о судебной системе и перечисляются образующие ее судебные органы, среди которых нет Согласительной палаты38. Кроме того, в некоторых субъектах Федерации конституционное правосудие осуществляется судами общей юрисдикции. Так, согласно ст. 83 Конституции Ингушетии39, Верховный суд является высшимсудебныморганомреспубликивсференетолькогражданского, уголовного и административного судопроизводства, но и конституционного. Конституция Республики Алтай уполномочивает Верховный и Арбитражный суды разрешать конституционные споры о соответствии конституции нормативных правовых актов государственных органов, уставов и актов органов местного самоуправления (ст. 155)40. Согласно Уставу г. Москвы, Московский городской суд дает официальное толкование законов г. Москвы (ст. 101)41. Таким образом, законодательство некоторых субъектов Федерации возлагает на федеральные суды общей юрисдикции, находящиеся на их территории, функцию осуществления конституционного правосудия. По справедливому мнению В. Кряжкова и Л. Лазарева, такая практика «не санкционированафедеральнымзакономипотомуонанеправомерна»42.

Система органов конституционного контроля в субъектах Рос- сийскойФедерациивкакой-томересходнассистемой,действующей

37См.: Конституции республик в составе Российской Федерации: Сборник документов.М,1995.С.280.

38См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области,автономныхокруговРоссийскойФедерации.М.,1996.Вып.1.С.31.

39См.:Конституцииреспублик...С.150.

40См.:КонституционноеправосудиевсубъектахРоссийскойФедерации.С.5.

41См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области,автономныхокруговРоссийскойФедерации.М.,1996.Вып.2.С.263.

42КряжковВ.А.,ЛазаревЛ.В.КонституционнаяюстициявРоссийскойФедерации.

М.,1998.С.323.

24

в кантонах Швейцарии, - конституционный контроль осуществляется различнымипосвоейюридическойприродеорганами(приэтомследует иметь в виду, что при всей незавершенности построения этой системы в России она здесь значительно более развита, чем в Швейцарии,гдеестьтолькоеерудименты).

Как и при американской модели, при европейской модели в странах,гдеконституционноеправосудиесуществуетнадвухуровнях, возникает проблема разграничения конституционной юрисдикции между федеральным конституционным судом и конституционными судами субъектов федерации. В данном случае нас интересует не юрисдикция в полном объеме, а лишь те полномочия и объекты конституционного контроля, которые в той или иной мере связаны с федеративнымиотношениями.

В ФРГ и Российской Федерации в определении и разграничении этих полномочий имеются как общие моменты, так и существенные различия, возникают специфические компетенционные коллизии. Федеральные конституционные суды разрешают споры публичноправового характера между федерацией и ее субъектами и между субъектами федерации. Споры в пределах одного субъекта разрешаются его органом конституционного правосудия. Однако законодательство обеих стран предусматривает возможность передачи таких споров в федеральный конституционный суд. Так, согласно ст. 99 Основного закона ФРГ, закон земли может предоставить Федеральному конституционному суду рассмотрение конституционных споров в пределах одной земли. Российский Закон 1994 г. устанавливает, что Конституционный Суд Российской Федерации может пользоваться такжеправами,предоставленнымиемузаключеннымивсоответствии со ст. 11 Конституции договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов(п.7ч.1ст.3).

Полномочие по контролю за конституционностью законодательства, имеющее существенное значение для соблюдения компетенционных норм, также сходно по своим объектам. Федеральные конституционные суды рассматривают дела о соответствии законодательства субъектов федерации федеральной конституции (ч. 1 ст. 100 Основного закона ФРГ). Однако такая ясность отсутствует в отношении праваконституционногосудасубъектафедерациирассматриватьво-

25

прос о соответствии федерального закона основному закону субъекта. Например, в законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации такое право признано, хотя формулируется оно по-разному. Так, Конституция Дагестана предусматривает, что Конституционный суд дает заключения о соответствии Конституции Республики Дагестан федеральных законов и нормативных актов «по вопросам, отнесенным ксовместномуведениюРоссийской Федерации и Республики Дагестан» (ст. 113)43. Такое ограничение не содержится в законодательстве Башкортостана. В законе о Конституционном суде указывается, что он «дает заключения о соответствии законов, нормативных и иных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации...КонституцииБашкортостана»(п.«б»ст.З)44.

По мнению некоторых авторов, определенные предпосылки признания полномочия конституционных судов оценивать федеральные правовые акты на предмет их соответствия конституции (уставу) субъекта Федерации создает Конституция РФ, устанавливая верховенство нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к их исключительному ведению (ч. 6 ст. 76)45. Это верно лишь по отношению к федеральным правовым актам, вторгающимся в сферу исключительной компетенции субъектов Федерации, чего, впрочем, они не могут делать. Что же касается вопросов совместной компетенции, то федеральные законы по этим вопросам обладают верховенством (ч. 5 ст. 76). В связи с этим положение, содержащееся в Конституции Дагестана и основных законах некоторых других субъектов, о праве конституционных (уставных) судов оценивать федеральные правовые акты по вопросам совместного ведения с точки зрения их соответствия основным законам субъектов Федерации противоречитКонституцииРФ.

Правда, во всех этих случаях речь идет не о решении конституционного (уставного) суда, а о заключении, которое имеет лишь консультативное значение, что прямо предусмотрено, например, законом о КонституционномсудеТатарстана(ч.2ст.б)46.Такоезаключение

43КонституцииРеспублик...С.199.

44КонституционноеправосудиевсубъектахРоссийскойФедерации.С.109.

45См.:КряжковВ.А.,ЛазаревЛ..В.Указ.соч.С.336.

46См.:КонституционноеправосудиевсубъектахРоссийскойФедерации.С.307.

26

«можетснятьправовоепротиворечиелибостатьосновойдляобращения уполномоченных лиц и органов к федеральным органам, издавшим соответствующий акт, или в Конституционный Суд Российской федерации».

Уже отмечалось, что некоторые авторы предлагают расширить компетенцию конституционных (уставных) судов, наделив эти суды правом оценки конституций (уставов) субъектов Федерации с точки зрения их соответствия федеральной Конституции. Однако таким полномочием уже обладает Конституционный Суд РФ и превращение этого полномочия в совместное привело бы на практике лишь к многочисленным коллизиям между решениями органов конституционного правосудия различных уровней. Это справедливо и в отношении предоставления органам конституционного правосудия полномочия контролировать соответствие федеральных правовых актов Конституции РФ, что предусмотрено законодательством некоторых субъектов Федерации (см., например, ст. 101 Конституции Республики Саха (Якутия).

То обстоятельство, что указанным полномочием обладают в некоторых федерациях органы конституционного правосудия их субъектов, не может служить аргументом в пользу такого решения в условиях России, ибо принципиально различны модели конституционного правосудия. Характерно, что в ФРГ, согласно ст. 100 Основного закона, если какой-либо суд признает неконституционным закон, о действительности которого возник вопрос при решении конкретного дела, и если речь идет о нарушении Основного закона, то «должно быть получено решение Федерального конституционного суда». Следовательно, федеральный закон не может быть объектом конституционногоконтроляконституционныхсудовземель.

Другая проблема, связанная с разграничением объектов конституционного контроля, - это контроль за конституционностью внутрифедеральных договоров. В ФРГ государственные договоры между федерацией и землями и между землями являются объектом контроля Федерального конституционного суда. Аналогично решен вопрос и Конституцией РФ, согласно ст. 125 (п. «в» ч. 2) которой КонституционныйСуд РФразрешаетделаосоответствиифедеральнойконститу-

47КряжковВ.А.,ЛазаревЛ.В.Указ.соч.С.336.

27

циидоговоровмеждуфедеральнымиорганамигосударственнойвластии органамигосударственнойвласти субъектовФедерации,атакжемежду органами государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем законодательство субъектов Федерации предусматривает полномочие конституционных (уставных) судов проверять соответствие внутрифедеральных договоров основному закону субъекта РФ. При этом можновыделитьдвавариантаопределениятакогополномочия. Водних субъектах (Башкортостан, Дагестан, Карелия) объектом контроля являются договоры между органами государственной власти субъекта Федерации и федеральными органами государственной власти. В этом случае такие договоры, по существу, становятся объектом двойного контроля - с одной стороны, Конституционного Суда РФ, проверяющего их соответствие федеральной конституции, с другой - конституционного суда субъекта Федерации, проверяющего их соответствие основному закону субъекта РФ. В результате может возникнутьколлизиямеждурешениямиоргановконституционногоправосудия двух уровней: договор может быть признан соответствующим (или не соответствующим) федеральной конституции и в то же время не соответствующим (или соответствующим) основному закону субъекта Федерации.

В другой группе субъектов РФ объектом конституционного контроля являются только «межреспубликанские и межрегиональные» договоры (Адыгея, Бурятия, Тыва). В этом случае также возможны коллизии между решениями органов конституционного правосудия различныхсубъектовирешениемКонституционногоСудаРФ.

Таким образом, в случае с внутрифедеральными договорами мы имеем дело со сферой совмещенной компетенции конституционных судов субъектов Федерации и федерального Конституционного Суда, в которой возникает конкуренция по объекту конституционного контроля, но «не совпадает правовой масштаб оценки»48, т. е. речь идет о проверке соответствия договора в одном случае Конституции РФ, а в другом-основномузаконусубъектаФедерации.Однакопредлагаемые варианты разрешения возникающих в сфере совмещенной компетенции коллизий вряд ли можно признать приемлемыми, если не считатьпредложенияоправенеудовлетворенныхрешениемконсти-

48 КряжковВ.А.,ЛазаревЛ.В.Указ.соч.С.355.

28

туционного (уставного) суда лиц и органов обратиться в КонституционныйСудРФ49.

Попутно следует отметить, что авторы рассматриваемых предложений признают также право граждан обжаловать решения конституционных (уставных) судов в Конституционный Суд РФ в порядке конституционной жалобы (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ)50. Не ясно только одно: как с такими предложениями согласуется вывод о том, что «федеральный Конституционный Суд не выступает в качестве кассационной,надзорнойилиапелляционнойинстанции»поотношению кконституционным(уставным)судам51.

Таким образом, основное средство разрешения коллизий, возникающих при разграничении компетенции между органами конституционного правосудия двух уровней, ряд авторов видят в праве опротестования решений конституционных (уставных) судов в КонституционныйСудРФ52.

О несовместимости, как правило, таких инстанционных отношений между органами конституционного правосудия различных уровней с европейской моделью уже говорилось. Нельзя, однако, не признать, что проблема разрешения коллизий, которые могут возникнуть при существующем разграничении компетенции, остается и является предметом научных дискуссий. Что касается коллизий в сфере совмещенной компетенции, в частности в отношении внутрифедеральных договоров, то одним из возможных средств их разрешения могло бы стать использование согласительных процедур заинтересованными органамигосударственной власти, что предусмотрено как Конституцией РФ,такиосновнымизаконамисубъектовФедерации.

Следует остановиться еще на одном объекте конституционного контроля конституционных судов - на международных договорах. В этом отношении значительный интерес представляет российское конституционное законодательство. К компетенции Конституционного Суда РФ отнесено разрешение дел о соответствии федеральной Конституции не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации(п.«г»ч.2ст.125).

49См.:Тамже.С.358.

50См.:Тамже.С.356-357.

51См.:Тамже.С.353.

52См.:ВитрукН.В.Указ.соч.С.90.

29