8.1.3 Муниципальные образования в системе субъектов Российской Федерации

На территории Российской Федерации, площадь которой составля­ет 17 075,4 тыс. кв. км, а население – 143 328 тыс. человек, на основе ее Конституции образовано 89 субъектов федерации. В них, в соответствии с административно-территориальным делением, на 1 января 2002 г. об­разовано 1867 районов, 1091 город, в том числе 646 городов республикан­ского, краевого, областного и окружного подчинения, 329 городских рай­онов (округов), 1922 поселка городского типа и 24444 сельские админис­трации.

Муниципальные образования являются основными ячейками, раз­номасштабными первичными звеньями территориального размещения производства и комплексного социального развития субъектов Федера­ции. Облик городов, районов, поселков городского типа и сельских посе­лений формируется в системе субъектов федерации, подсистемой кото­рых они являются. В зависимости от таких критериев, как население, за­нятое в сфере промышленности или сельского хозяйства, муниципаль­ные образования подразделяются на города и сельские поселения.

Город – это населенный пункт, где большая часть жителей занята в промышленном производстве, на транспорте, предприятиях связи, в тор­говле и социальной сфере. Численность его населения должна составлять не менее 10 тыс. человек, в иных городских образованиях (поселках го­родского типа) – не менее 2 тыс. человек.

Города подразделяются на три основные категории:

1) сверхкрупные, с населением от 500 тыс. до 1 млн. человек и более, и крупные – от 100 до 500 тыс. человек;

2) средние города, которые подразделяются на полусредние – от 20 до 50 тыс. человек и средние – от 50 до 100 тыс. человек;

3) небольшие и малые города — от 10 до 20 тыс. человек и поселки городского типа – до 10 тыс. человек.

К категории поселков городского типа относят населенные пункты, в которых представлена промышленность или которые являются центра­ми транспортных развязок, а также курортные поселки с населением не менее 2 тыс. человек; при этом количество ежегодно приезжающих на отдых и лечение в эти поселки должно составлять не менее 50% постоянно­го населения.

Доля городского населения России составляет 73% общей числен­ности страны.

В соответствии с разнообразными сочетаниями промышленно-производственных, организационно-культурных, транспортных и оздо­ровительных функций города подразделяются на группы:

1) города многофункциональные – республиканские; в их число входят столичные, областные и краевые центры, а также центры автономных округов, в которых в сфере материального производства занята большая часть экономически активного населения. Для них характерно сочетание высокого уровня концентрации промышленного производства и разви­тых социальной и производственной инфраструктур;

2) города, обладающие преимущественным значением индустриальных центров; главным градообразующим фактором в них выступает промыш­ленность. Данная группа городов представлена их различными типами – от малых до крупных – и является наиболее многочисленной из всех рас­сматриваемых групп;

3) города, обладающие преимущественным значением транспортных центров, в которых свыше 20% экономически активного населения рабо­таю на транспорте. В основном это малые и средние города, которые закла­дываются и развиваются в районах нового освоения, отличаются выгод­ным транспортно-географическим положением, благоприятными услови­ями для развития промышленности и тенденциями к быстрому росту;

Каждый из типов поселений имеет свои проблемы, обострившиеся в период становления рыночной экономики и связанные с ухудшением ус­ловий проживания, работы сферы обслуживания, жилищных условий, состояния здоровья населения, занятости как мужской, так и женской его части.

Эти и другие проблемы в условиях рыночных отношений требуют существенных изменений в решении задач социальной направленности, принимаемых на основе планов комплексного социально-экономическо­го развития хозяйства городских поселений различного типа.

В сельских поселениях России на 1 января 2002 г. сельское население составило 39 млн. человек, или 27% общей численности жителей страны. В состав сельского включается как сельскохозяйственное население, так и население, занятое в отраслях социальной сферы (учителя, врачи, ра­ботники культуры, сферы социального обслуживания, торговли). Тины сельских поселений очень разнообразны и представлены селами и дерев­нями, казачьими станицами и горными аулами, оленеводческими, горно­промышленными и лесопромышленными поселками.

В отличие от городского населения, размещение которого находит­ся в большой зависимости от уровня социально-экономического разви­тия города, на размещение сельских населенных пунктов большое влия­ние оказывают природно-географические условия, развитие сельскохо­зяйственного производства, климатические условия, а также историчес­ки сложившиеся трудовые навыки населения. Каждой природно-географической зоне присущи свои исторически сложившиеся особенности рас­селения.

В 6 из 87 субъектов Российской Федерации сельское население зна­чительно превышает городское. Это относится к Алтайскому краю (76%), к Ингушской (58,7%) и Чеченской Республикам (63,5%), Калмыкии (61,5%), Дагестану (58%) и Туве (51,4%). Такое превышение объясняет­ся историческими особенностями проживания и традициями населяющих эти территории народностей.

Муниципальные образования являются разномасштабными пер­вичными звеньями территориального размещения производства и ком­плексного развития субъектов федерации. Они представляют собой сложную целостную систему большого количества предприятий сфе­ры материального производства и непроизводственной сферы. Одна­ко существует и определенная специализация муниципальных обра­зований.

В соответствии с критериями определения лидирующего комплек­са, в структуре промышленного производства субъектов федерации мож­но выделить основные типы муниципальных образований:

- специализирующиеся на продукции топливно-энергетического комплекса: Тюменская, Оренбургская и Кемеровская области, Чеченская Республика и Республика Коми;

- специализирующиеся на продукции металлургического комплекса: Республика Саха (Якутия), Красноярский край, Магаданская, Челябинская, Вологодская, Свердловская, Липецкая и Читинская области;

- специализирующиеся на продукции химико-лесного комплекса: Республики Карелия и Карачаево-Черкесия, Томская, Архангельская, Иркутская, Пермская и Ленинградская области;

- специализирующиеся на продукции машиностроения и металообработки: Самарская, Нижегородская, Калужская, Ульяновская, Курганская, Пензенская, Орловская, Воронежская, Новгородская, Псковская, Новосибирская, Брянская, Ростовская, Ярославская, Саратовская, Тульская, Смоленская, Омская и Волгоградская области, Удмуртская, Мордовская и Кабардино-Балкарская Республики, Республики Марий Эл, Башкортостан, Татарстан и Алтай, города Москва и Санкт-Петербург;

- специализирующиеся на продукции легкой промышленности: Ивановская, Владимирская, Московская, Тверская и Костромская области, Республики Хакассия, Бурятия, Чувашия и Алтай;

- специализирующиеся на продукции переработки сельскохозяйственного сырья (продукция пищевой промышленности): Камчатская, Сахалинская, Белгородская, Калининградская, Астраханская, Мурманская, Тамбовская, Амурская, Курская, Рязанская и Кировская области, Республики Адыгея, Калмыкия, Дагестан, Тува и Северная Осетия, Приморский и Ставропольский края.

Для более глубокого анализа социально-экономического развития муниципальные образования группируют в зависимости от их специфи­ки и по таким признакам, как производство валового регионального про­дукта на душу населения, темпы роста промышленного и сельскохозяй­ственного производства, соотношение денежных доходов населения и про­житочного минимума, степень бюджетной обеспеченности и др.

В крупных городах Российской Федерации образовано 329 город­ских районов (округов). Рассмотрим их в системе города.

Город представляет собой некое единство, целостную систему, но для достижения максимальной эффективности развития экономики и соци­ального строительства город подразделяют на подсистемы – районы (ок­руга). Практика показала, что для успешного управления развитием эко­номики города необходима организация взаимодействия муниципальных районных органов управления, действующих в своих территориальных границах, между собой и с органами управления города. Районы города, взятые вместе, образуют единую целостную социально-экономическую, территориальную и демографическую системы города. Поэтому нельзя рассматривать систему города в отрыве от подсистем районов, как нельзя рассматривать и подсистему районов вне системы города.

Цель районных органов местного самоуправления как подсистем города – комплексное развитие экономики соответствующих районов, в котором в пределах своей компетенции они должны учитывать возмож­ности использования трудовых и материальных ресурсов предприятий и организаций различных форм собственности. Успешное экономическое развитие районов будет способствовать и успешному развитию всей эко­номики города.

Вместе с тем, будучи подсистемой города, городской район представ­ляет собой сложившуюся территориальную и социально-экономическую структуру, внутри которой функционирует целостная система экономи­ческих, социальных и культурных связей, необходимых для удовлетво­рения материальных и духовных потребностей его населения. Между районами и городом существует неразрывная связь в рамках всех отрас­лей городской экономики.

Постоянно растущие социальные потребности населения городов определяют необходимость управления социально-экономическими про­цессами происходящими в районах города. Известно, что содержание управления экономикой в любой сфере общественного производства оп­ределено объектом управления. В данном случае речь идет о городском районе в системе города. Любой городской район как подсистема города должен выполнять задачи, стоящие перед городом.

Нельзя рассматривать систему производственных коллективов пред­приятий различных форм собственности и процессы их развития без уче­та их связей с единой системой города. Надо учитывать также, что система взаимосвязей и взаимозависимостей между составными звеньями го­рода непрерывно развивается и усложняется вследствие научно-техни­ческого прогресса, специализации и кооперирования производства, уве­личения его масштабов, возрастания плотности промышленной и жилой застройки, резкого возрастания нагрузки на коммуникации города, раз­вития новых микрорайонов, изменения демографической ситуации и ро­ста города в целом. Поэтому необходимым условием при управлении эко­номическим и социальным развитием города становится согласованность не только в работе различных отраслевых объединений и предприятий внут­ри отраслей, но и между ними, с одной стороны, и муниципальными орга­нами управления городов, на территории которых они расположены, – с другой. Такая согласованность в решении экономических и социальных задач может быть достигнута на основе взаимоувязанных отраслевых и территориальных планов, предусматривающих комплексное развитие как самих отраслевых предприятий и их инфраструктуры, так и экономики города и района в целом.

Промышленность городского района представляет собой часть мно­гоотраслевой экономики города, состоящего из нескольких десятков пред­приятий различных форм собственности. Продукция, выпускаемая пред­приятиями, разнородна и потребляется в основном за пределами района. То, что объединяет и связывает предприятия и организации района, – это расположение их на общей территории, использование трудовых ре­сурсов, единая сеть транспортных коммуникаций, линий электропередач и связи, водоканализационной сети, сетей газо- и теплоснабжения, жило­го фонда, предприятий и учреждений бытового и коммунального обслу­живания, здравоохранения, образования и культуры.

Рассматривая экономику любого города, района, можно сделать вы­вод, что она является сложной системой, характеризующейся многоот­раслевым хозяйством, в рамках которого функционирует большое коли­чество предприятий различной формы собственности, коммунальная служба, большой муниципальный жилищный фонд, развитая сеть торго­вых, культурно-просветительных, медицинских учреждений, школ, вузов и научных центров. Для того, чтобы развивать многоотраслевую эконо­мику города и районов, необходимо объединение всех отраслевых пред­приятий, независимо от форм собственности и подчиненности, в едином экономическом организме, работающем по общему комплексному плану, согласованному с предприятиями и утвержденному властями города. Планы комплексного социально-экономического развития должны пре­дусматривать наибольшую возможность использования трудовых ресур­сов в соответствии с интересами человека, а также межведомственную кооперацию по производству продукции. Этот процесс происходит не сам по себе, а сознательно регулируется органами управления в городах. Крупные города занимают значительную территорию. Так, территория Санкт-Петербурга 570 кв. км, а с подчиненными ему городами и посел­ками – 1 350 кв. км; Екатеринбург занимает площадь около 400 кв. км; площадь Новосибирска существенно меньше – 47,7 кв. км.

Демографические характеристики городов и районов отличаются, и существенно, не только общей численностью их населения, работающих на их предприятиях и в учреждениях и соотношением этих показателей, но и по возрастному составу населения и его естественному приросту. Население центральных городских районов намного «старше», значения показателей естественного прироста здесь в несколько раз меньше, чем в районах на окраинах города. Следует отметить, что районы городов, не­смотря на значительные масштабы осуществляемой на их территориях экономической деятельности, существенно отличаются даже от неболь­шого города тем, что они не являются замкнутой системой, не имеют ха­рактерной для города обособленности, а развитие социальных процессов в них находится под сильным воздействием общегородских процессов.

Проблема регулирования социальной структуры населения, разви­тия промышленности, транспорта, решение вопросов планировки райо­на, сооружения архитектурных ансамблей и т. д. во многом зависят от го­родских или республиканских организаций. Безусловно, общие тенден­ции развития городских районов, особенно градообразующей подсисте­мы, определяются городскими организациями. Однако очень многое, свя­занное с развитием последней (просвещение, здравоохранение, жилищ­но-коммунальное обслуживание, торговля, культура и другие объекты сферы услуг), зависит от того, насколько целенаправленно действуют в городском районе их муниципальные органы управления.

Рассматривая муниципальные образования в системе субъектов Рос­сийской Федерации, отметим, что:

- система субъектов Российской Федерации создается и существует для достижения объективно возникающих целей социально-экономического развития; она представляет собой совокупность организационных форм муниципальных образований, являющихся ее подсистемой, благодаря использованию которой обеспечивается достижение поставленных целей – повышение жизненного уровня населения;

- местное самоуправление, являясь подсистемой субъекта федерации, представляет собой в то же время относительно самостоятельное образование, осуществляющее свою деятельность по социально-экономическому развитию при помощи органов, созданных специально для этих целей и в своей совокупности образующих единую систему управления, чьи действия определяются задачами и функциями местного самоуправления;

- система субъектов Российской Федерации и местного самоуправления не может возникнуть сама по себе, для ее возникновения должны быть созданы определенные условия. Системы изменяются во времени, ме­няется и соотношение их целей;

- Конституцией Российской Федерации и законом о местном само управлении определены правовые полномочия и функции органов местного самоуправления в общегосударственной системе управления социально экономическим развитием. Однако особенность правового статуса орга­нов местного самоуправления состоит в том, что они выступают не как уполномоченные представители государственной власти, назначенные ею, а как органы, образуемые непосредственно населением, предоставляющие его интересы, выражающие его волю, ответственные перед ним за всю свою деятельность. Поэтому для наиболее полного формирования показателей плана комплексного социально-экономического развития следует расширить полномочия муниципальных образований в отношении управления подведомственными предприятиями и развитием координирующих и регулирующих функций органов по взаимодействию с предприятиями различных форм собственности. Основным структурным звеном системы субъекта федерации являются город, район и другие поселения, в пределах которых удовлетворяются основные потребности населения. В то же время район, будучи составной частью целостной системы – крупного города, представляет собой сложную социально-экономическую систему, в рамках которой происходят важные социально-экономические процессы, связанные с деятельностью объектов, входящих состав более крупных структур – городов, министерств и ведомств;

- социально-экономическое развитие городов и районов зависит от определенного законом уровня управления предприятиями различных форм собственности, находящимися на их территориях, от комплексного подхода к развитию всех отраслей экономики и от увязки территориального и отраслевых планов. Любое предприятие производственной и непроизводственной сфер, находящееся на территории городов и районов и являющееся определенной подсистемой по отношению к отрасли в целом, в то же время выступает и как подсистема муниципальной экономики. В связи с ростом городов, районов и городских районов значительно ускорилось развитие их экономической базы: растет число промышленных предприятий различных форм собственности, научно-исследовательских институтов, предприятий торговли, общественного питания, культуры и быта. Это в свою очередь значительно усложняет систему управления экономикой муниципальных образований. В структуре экономики любого города, района, городского района в определенных пропорциях сочетается наличие промышленных, транспортных и строительных предприятий, норматив­ ной сети предприятий торговли, общественного питания и служб быта, школ, больниц, поликлиник, жилого фонда и транспортных коммуникаций. От системы органов местного самоуправления зависит их структура, объем их полномочий, функций и ответственности;

- для системы местного самоуправления необходимы четкая организация ее деятельности, регламентация функций, прав и ответственности.