8.1 Основы государственной региональной политики и местное самоуправление в системе субъектов Российской Федерации

Основные концептуальные подходы к региональной политике и их интерпретация.

Региональная политика в современной России. Муниципальные образования в системе субъектов Российской Федерации. Социально-экономический комплекс муниципального образования как объект управления.

8.1.1 Основные концептуальные подходы к региональной политике и их интерпретация

Региональная политика–это система мер, направленных на регулирова­ние развития регионов ради достижения заданных целей. Важно учиты­вать, что региональная политика «субъективна» (в значительной мере за­висима от воли людей) и динамична (подвержена быстрым и не всегда объяснимым с рациональной точки зрения изменениям).

Собственно ре­гиональная политика(в узком смысле) –это политика, проводимая в от­ношении регионов федеральными властями. Ее сутью является частичное перераспределение ресурсов между регионами в целях сглаживания тер­риториальных различий и на этой основе оптимизации территориальной структуры общества.

Основными элементами (направлениями) региональной политики яв­ляются следующие.

1. Налоговая политика– определение налоговых платежей и льгот, определяющих налоговую систему региона и режим налогообложения предпринимательской деятельности.

2. Бюджетная политика– механизм формирования и использования государственных финансовых ресурсов и их перераспределения между регионами.

3. Ценовая (тарифная) политика – государственное регулирование цен и тарифов, способы и формы этого регулирования.

4. Инвестиционная политика– меры по поддержке инвестиционной активности хозяйствующих субъектов, распределению бюджетных капиталовложений.

5. Структурная политика– система мер по поддержке и реструктуризации предприятий.

6. Институциональная политика– реорганизация отношений собственности (приватизация и национализация), управление государственной собственностью в регионах, взаимодействие с негосударственным сектором.

7. Социальная политика– определение условий и требований к хозяйствующим субъектам ради достижения внеэкономических целей (обеспечение социальных гарантий населению регионов, улучшение состояния окружающей среды и т. д.).

Выделяют такие уровни региональной политики:

1) федеральный– определение «объективных» критериев отношения центра к регионам разного типа в сочетании с системой «индиви­дуальных» мер, направленных на решение конкретных региональных проблем;

2) региональный– выбор модели поведения региональных властей: «либеральная» модель, предполагающая отказ от вмешательства власти в хозяйственную деятельность, и «консервативная» модель, предполагающая сохранение в той или иной форме государственного контроля.

Теория больших циклов(длинных волн) развития хозяйства, созданная советским экономистомН. Д. Кондратьевымв 1922 – 1928 гг., получила за время своего существования множество интерпретаций – иновационно-технологических, ценовых и других сугубо стоимостных, трудовых, обще­социальных. Кондратьев не первым занялся периодическими колебания­ми вообще (достаточно напомнить о 7 – 11-летнихциклах Жуглара, кото­рые Маркс использовал в своей теории циклических кризисов), не он об­наружил и полувековые циклы, получившие позже название кондратьев­ских (первым их зафиксировал еще в 1847 г. англичанинX. Кларк). Глав­ная его заслуга состоит в указании на эндогенный механизм саморегулиро­вания, где кризисы и возрождения закономерны и предсказуемы.

Первая промышленная революция (1-й цикл) породила два основных ти­па районов. Прежде всего текстильные, где относительное аграрное пере­население стимулировало ранний рост домашнего ремесленного произ­водства и возникновение мануфактур. Низкая производственная концен­трация компенсировалась созданием сгустков небольших постадийно специализированных центров. Вместе с опорой на трудовые навыки и ранний опыт организации производства это дало решающий эффект, по­зволив использовать заморские рынки сбыта и сырья. Немного позже вы­двинулись угольно- или рудно-металлургические районы бассейнового типа с повышенным уровнем заводской концентрации и агрегатным строением ведущих производств. Рост городов был тогда явно вторичным по отношению к промышленному. Они возникали при слиянии призаводских поселков, позже иногда формируя мощные конурбации. Однов­ременно продолжали расти районы, где урбанизация предшествовала ин­дустриализации, то есть вокруг старых административно-торговых центров, организаторов национальных рынков.

Символы второй промышленной революции (2-й цикл) – электромотор, мартен, турбина, автомобиль. Наступал расцвет тяжелого машинострое­ния, энергетики, основной химии. Их по-прежнему высокая фондоем­кость и требовательность к нескольким противоречивым факторам сти­мулировали создание классическойтеории штандортаконца XIX века. Кро­ме сложившихся бассейновых районов базовые отрасли новой волны осе­дали в крупных городах с их инфраструктурой, кадрами и в морских пор­тах как центрах судостроения, обработки колониальных товаров. Струк­турная перестройка захватила отдельные районы 1-го цикла. Так, Лом­бардия из старейшего текстильного центра уже в прошлом веке стала пре­вращаться в один из ведущих в Италии районов машиностроения.

В ходе 3-го цикла вообще выросла роль диверсификации тех старых районов, которые смогли адаптироваться к новым условиям. Возникли и новые очаги, или «базы» (характерный термин эпохи), начавшие свой индустриальный путь сразу с 3-го цикла, минуя этапы первой промыш­ленной революции. Для ряда стран, отставших от своих соперников и форсировавших темпы индустриализации, тип района-неофита часто ка­зался самым перспективным.

Содержание 4-го цикла, который начался с середины XX в., определя­ли автомобилестроение, нефтехимическая промышленность, электротех­ника, включая массовое производство разного рода бытовых приборов, большинство из них скорее трудоемки, чем материалоемки, и явно ориен­тированы на промышленно-городские агломерации, располагающие ре­зервами рабочей силы и инфраструктуры, подготовленные к новым фор­мам организации поточного производства. Широкое внедрение фордизма и тейлоризма позволяло массовому производству быть территориально не­зависимым от центров разработки новой техники. Это ускоряло прохож­дение волн диффузии и сдвиги в региональном развитии. Автомобильные заводы поначалу тяготели к сложившимся фондонасышенным районам тяжелой промышленности (классические примеры – английский Запад­ный Мидленд, американское индустриальное Приозерье). По мере сниже­ния материалоемкости и роста трудоемкости производства, а также числа очагов урбанизации отрасли 4-го цикла устремлялись во многие городские Центры, прежде выполнявшие в основном региональные функции. Наме­тившаяся тенденция к сужению подетальной и постадийной специализа­ции способствовала их обрастанию многочисленными субцентрами, каж­дый из которых по-своему использовал выгоды такого положения. Имен­но с этим связана ускоренная субурбанизация, приходящаяся как раз на 4-й цикл, равно как и отмеченные на этом этапе во многих странах ощу­тимые макрорегиональные сдвиги, когда центр тяжести промышленности, пока что ведущего звена в экономике, смешался из традиционных ресурсных в трудообеспеченные районы ранней урбанизации.

Наряду с этим продолжалось устойчивое развитие ряда приморских портово-промышленных комплексов, состав которых пополнился новы­ми базовыми отраслями на привозных ресурсах (нефтепереработка, неф­техимия, металлургия и др.), так что в 60-е годы на Западе говорили о сдвиге промышленного потенциала к морю. Кроме того, развитие трубо­проводного транспорта обусловило возникновение новых внутриконтинентальных очагов нефтепереработки и химии. Одновременно обозна­чился структурный кризис в районах 1-й и 2-й волн индустриализации, причем во многих текстильных районах он начался еще в 20 – 30-е годы ХХ века и носил «ползучий» характер, а в угольно-металлургических грянул поз­же, на рубеже 50 – 60-х годов, в связи с нефтяным бумом.

Новый этап научно-технического прогресса (НТП), получивший название третьей промышленной рево­люции, и 5-й цикл ознаменовались очередной сменой тенденции в регио­нальном развитии. Усиливающаяся специализация ведущих индустриаль­ных стран на самых современных наукоемких отраслях (электроника, ла­зерная техника, биотехнология и др.) обострила кризис или стагнацию многих районов, расцвет которых пришелся на предыдущие этапы. Те­перь среди них оказались не только старейшие районы тяжелой индуст­рии, но и многие из недавно благополучных центров автостроения, судо­строения, химии. Примером служит тот же английский Западный Мидленд, получив­ший в последние годы символичное название «ржавый пояс».

В то же время новый импульс получили некоторые старые районы, мелкогородские и мелкопромышленные структуры которых с их специ­фической социальной средой оказались весьма восприимчивыми к НТП, особенно на фоне активизации малых фирм. Возможность усиления тер­риториального разрыва между инновационными комплексами и рутин­ными массовыми операциями поддерживают и центральные районы. Правда, это происходит не автоматически, и там, где ранние циклы со­четаются с оттоком населения из крупных городов, возникают порой яв­ления стагнации. Однако «элитарные» отрасли по-прежнему спасают эти районы от кризиса. Возникают сверхновые очаги НТП с чисто исследо­вательской деятельностью и мелкосерийным выпуском пионерной про­дукции. Труднее говорить о формировании полных районов непроизвод­ственного профиля – научных и рекреационных.

С углублением географического разделения труда традиционный това­рообмен готовыми изделиями вытесняется научно-технической и произ­водственной кооперацией на уровне отдельных узлов, деталей, полуфаб­рикатов, стадий. Иначе говоря, то, что К. Маркс называл единичным раз­делением труда, перерастает рамки отдельного предприятия, центра, рай­она, страны. Это позволяет организаторам производства передавать вы­пуск рядовой продукции с головных предприятий филиалам или новым производителям.

В западной литературе в 70-е годы ХХ века на стыке с теорией жизненных циклов возникла и теория фильтрации продукта, выделяющая стадии с разными сочетаниями факторов размещения его производства. На стадии инновации изобретение находит воплощение в товаре или технологии с не вполне определенной сферой применения. На стадии роста производ­ство, еще не массовое, по-прежнему зависит от источников информации, технической базы и тяготеет к высокоразвитым регионам. На стадии зре­лости оно приобретает массовый и специализированный характер. Фирмы снижают издержки путем рационализации производственного про­цесса и внедрения его в страны и районы с более дешевой рабочей силой. На стадии стагнации ставшее вполне рядовым и чувствительным к стоимости рабочей силы производство почти полностью выводится из первоначального очага.

Итак, в ходе длинных циклов число и разнообразие типов промыш­ленных районов увеличивались. Одни из них успешно адаптировались к инновациям, другие, будучи лидерами в том или ином цикле, оказывались затем неконкурентоспособными аутсайдерами, третьи после дли­тельно упадка смогли найти резервы для возрождения в новом качестве. Примечательно, что, несмотря на постоянное появление новых индуст­риальных ареалов, полюсов роста, самыми устойчивыми оставались ста­рейшие центры – крупногородские и особенно столичные. На протяже­нии всей индустриальной эпохи они имели многофункциональную, гиб­кую структуру экономики с высокой долей непроизводственной сферы. Удерживая функции принятия решений и генерирования инноваций в национальном и международном масштабах, они обеспечивали себе по­зиции на высших ступенях иерархии территориальных структур. Боль­шинство же сугубо промышленных районов, возникавших на очередной длинной волне, хуже адаптировались к последствиям, запаздывали с ди­версификацией. Проходя путь от резкого подъема и расцвета до стагна­ции и кризиса, они порой оказывались «калифами на час», довольно ско­ро сдавая позиции районам других типов.

Вместе с тем в старопромышленных странах явно набирает силу сво­его рода возвратная миграция экономической активности. Первыми ино­гда после вековой паузы возрождаются классические текстильные рай­оны; здешние «гроздья» однопорядковых узкопрофильных центров, пре­жде разом поражавшиеся отраслевыми кризисами, оказались подходящи­ми для носителей высоких технологий 5-го цикла. Вначале они проника­ют сюда в виде филиалов фирм (часто через местные районообразующие центры, успевшие вырасти за долгие годы) из более благополучных районов 3-го и 4-го циклов. Для угольно-металлургических районов, позднее попавших в депрессию, вреден пока и выход из нее. Однако при­мер Питтсбурга, знаменитая металлургия которого погибала в 60 – 70-е годы ХХ века, как будто говорит о возможности ренессанса за счет четвертичной сферы и очистившейся после ухода индустрии среды обитания. Конечно, структурная перестройка вызывает социальную напряженность, ведь, по оценкам ряда западных специалистов, необходимо 20 – 30 лет для смены поколений – носителей установок индустриальной эпохи.

Эти явления прослеживаются на графике (рис. 1). Все типы районов, появившихся на разных циклах, начиная с 1-го, по-существу про­ходят в своем историческом развитии один и тот же путь (исключение со­ставляют районы центрального типа, тоже не лишенные цикличности в развитии, но явно иной). Порожденные одним из циклов, они набирают силу, пополняясь отраслями следующего цикла, на который приходится их расцвет. Но еще шаг – и они оказываются уже в состоянии стагна­ции, поскольку их устаревающие отраслевые и социальные структуры тормозят обновление хозяйства на новой волне, тогда как районы позд­него освоения, не обремененные этим «грузом», более восприимчивы к нововведениям. (В начале цикла этот сдвиг трудно обнаружить: новые районы лишь зарождаются, старые обладают большой «массой», да и са­ми инновации обычно возникают в недрах старых районов и центров. В их многослойной хозяйственной ткани элементы нового цикла «тонут» либо вместе с ней образуют особый, переходно-гибридный район, срав­нимый с парусником, оснащенным паровым двигателем, на основе кото­рого происходила смена типов флота. Однако в фазе широкого простран­ственного развертывания новый цикл ищет и находит свободные места, его районообразующая роль становится очевидной.) Примерно через два цикла от зарождения район впадает в депрессию или кризис, а через три, как можно предположить из опыта старых текстильных районов Запада, вновь находит резервы для возрождения на новом витке НТП.

Разумеется, эта схема с гипотезой сверхдлинного цикла весьма условна. Ведь судить о нем мы можем пока на примере только одного типа промыш­ленных районов, более того, само понятие возрождающегося района трудноопределимо статистически, поскольку в новых условиях меняются крите­рии благополучия территорий, и все же есть основания предположить, что и другие районы, возникающие на разных этапах промышленных револю­ций, пока развиваются примерно по тому же сценарию, с определенным временным лагом. Так, угольно-металлургические районы Запада прошли хот же путь от подъема до кризиса, что и текстильные, но со сдвигом в 30 – 50 лет, и сейчас, на 5-м цикле они переживают период тяжелой депрессии. Однако, как уже отмечалось, здесь появились признаки оздоровления, сви­детельствующие о том, что их судьба небезнадежна.

Рисунок 1 – Динамика районов разного типа в ходе больших циклов Кондратьева

Возрождение старопромышленных районов развитых стран – следст­вие отнюдь не только их региональной политики, соображений прести­жа и т. п. Куда важнее инфраструктурная и культурная подготовлен­ность этих районов, выгода их географического положения в пределах макроядер, в окружении крепких центров. Большую роль играет и ти­пичное для 5-го цикла осознание организаторами производства эконо­мической эффективности его малых форм. Все это делает возврат в ста­рые районы более выгодным, чем создание «с нуля» новых. Ведь если на оси ординат нашего графика обозначить не относительную динами­ку развития, а его абсолютный уровень, то кривые примут вид, показан­ный на рис. 2.

Рисунок 2 – Изменение уровня развития районов в ходе больших циклов Кондратьева

Эти тенденции стучатся и в наши двери. По ряду признаков СССР в середине 80-х ХХ века завершал лишь 4-й большой цикл, но в регионалистике уже наметилось признание целесообразности возвратного движения и размещения производства, возрождения его старейших кустовых форм. Не исключено, что эволюция типов территориально-отраслевых сочета­ний исторически идет по спирали: от первичных отраслевых сгустков (районов, агломераций) к «агломерационным отраслям», ориентирую­щимся на городские агломерации как наиболее подходящую среду, и от них к новым отраслевым ареалам в тех же самых районах, где эта фор­ма зародилась.

Итак, можно говорить о разной роли определенных типов территорий в инновационном цикле и об их разной способности адаптироваться к НТП. Хотя процессы генерирования и применения новшеств тесно пере­плетаются, они выражены на территории в неодинаково устойчивой про­порции. В этой связи заслуживает внимания типология регионов и мест по их отношению к инновационному процессу, предложенная А. Куклиньскимв 1988 г.:

- креативныеи инновативные регионы, то есть лаборатории НТП, где зарождаются и проходят первичную апробацию базисные нововведения (известное различие этих фаз лежит в основе разграничения двух подтипов);

- адаптивные территории, способные широко внедрять инновации на стадии их массового распространения;

- консервативные, не приемлющие многих инноваций ареалы (Куклиньский называет их скансеническими по типу музеев традиционной культуры в Скандинавии).

Наибольшим креативным потенциалом обладают ареалы централь­ного типа. Среди них, в свою очередь, выделяются лидеры – формаль­ные и неформальные столицы, особенно «глобальные города» типа Нью-Йорка и Токио, Лондона и Парижа, Москвы и Санкт-Петербурга. В широком смысле центральными их делает именно ориентация на ус­воение мирового опыта, на генерирование базисных политических, со­циальных, научно-технических инноваций, на воспроизводство необхо­димых для этого качеств деловой и творческой среды. Историческую преемственность такой среды долгое время поддерживали урбанизация и территориальное сосредоточение многих прогрессопределя-ющих про­изводств. Вместе с тем издержки суперконцентрации заставляют искать средства разгрузки таких центров от стареющих морально и физически элементов производственно-технической базы. Нередко возникает раз­рыв между креативными и адаптивными возможностями центрального района: далеко не все из вырабатываемых им самим инноваций он спо­собен широко освоить. Это увеличивает потребность в ресурсах, в том числе трудовых, для вторичной и третичной сфер, заполняемых в зна­чительной мере мигрантами.

Адаптивные территории – разнородная и подвижная категория. В их числе прежде всего классические старопромышленные районы, возник­шие в ходе первых индустриальных циклов. Здесь урбанизация была не причиной, а следствием промышленного роста, концентрации крупных предприятий, реализовавших выгоды новых для того времени, но уста­ревших ныне технологий и форм организации производства. Такие рай­оны всюду рано или поздно вступают в фазу депрессии, переходя из ря­да передовых в категорию застойных полупериферийных ареалов. В стра­нах Запада этот процесс начался раньше всего и зашел дальше, вплоть до фазы восстановления адаптивной способности этих ареалов с использо­ванием тех инфраструктур, навыков и традиций, которые сложились за долгие годы их промышленного развития. Какое радикальное обновление технико-экономической базы (а не ее «подкормка» путем дотаций) необ­ходимо если не для предотвращения, то для смягчения неблагоприятных явлений в таких районах – один из ключевых вопросов современной ре­гиональной политики.

В более выгодном положении находятся сегодня полупериферийные районы умеренного аграрно-индустриального развития, обойденные крайностями предыдущих этапов индустриализации и урбанизации. Те из них, которые сохранили лучшим образом среду и инфраструктуру, густую сеть некрупных поселений, в последнее время на Западе стали превра­щаться в районы новой диффузной индустриализации, куда устремляют­ся небольшие филиалы корпораций, самостоятельные предприятия и фирмы, связанные с научно-исследовательскими и опытно-конструктор­скими работами (НИОКР). Подобные ареалы с сочетанием адаптивных и некоторых инновативных функций имеются и в Восточной Европе (Средняя Тюрингия, ряд районов Прибалтики, старопромышленный центр в России). Необходимо учесть, что в нашей стране процессы диф­фузной индустриализациипротекают в условиях менее зрелой, чем на За­паде, фазы урбанизации, многие очаги которой молоды и динамичны. Здесь шире представлена и такая специфическая разновидность адаптив­ных территорий, как районы нового освоения, использующие достиже­ния НТП в основном в сфере добывающих отраслей с присущим им на­бором проблем.

К местностям консервативного типа чаще всего относятся перифе­рийные территории, население которых сохраняет приверженность цен­ностям доиндустриальных культурно-экономических укладов. Такого рода районы присущи наиболее отсталым, а также новым индустриальным странам. В «средневозрастной» группе промышленных стран они нахо­дятся в сложном переходном положении, часто представляя собой староземледельческие ареалы с резкой поляризацией расселения и другими Процессами, негативно воспринимаемыми общественным сознанием. В высокоразвитых странах тоже есть аграрные окраины, но их демоэкономический вес обычно незначителен, а хозяйство перестроено на адаптив­ных технологиях, учитывающих малонаселенность и другие свойства этих ареалов. В число «консерваторов» попадают и старопромышленные рай­оны, обороняющиеся от новых волн НТП. Как уже отмечалось, это явле­ние временное, но не краткосрочное.

То или иное сочетание креативных, адаптивных и консервативных тенденций, ставка на инерцию покоя или на инерцию движения опре­деляют неравномерность регионального развития и роль в нем отдель­ных территорий. Она тесно связана с их географическим положением на условной оси «центр – полупериферия – периферия», которая про­слеживается и на межрегиональном, и на внутрирегиональном уровнях. В последнем случае с центрами ассоциируются ядра городских агломе­раций, с полупериферией – их внешние зоны, а также отдельные сред­ние города, с периферией – внеагломерационные и внегородские про­странства.

Если самым устойчивым звеном с креативными фукциями на протя­жении последних столетий являются районы центра, то самым динамич­ным и нестабильным остается группа адаптивных районов полуперифе­рии, в пределах которой центры развития постоянно смещаются с изме­нением экономической конъюнктуры. Даже при создаваемой на опреде­ленных стадиях видимости их опережающего развития, при нарастании полицентричности в системах городов, между центральными и полупериферийными районами сохраняются отчетливая иерархия и соподчиненность.