- •Содержание
- •Список сокращений
- •Предисловие
- •§ 1. Понятие, функции и роль финансов
- •§ 2. Финансовая система Российской Федерации
- •§ 2. Органы, осуществляющие финансовую деятельность государства
- •§ 1. Понятие, предмет и методы финансового права
- •§ 2. Принципы финансового права
- •§ 3. Система финансового права
- •§ 4. Источники финансового права
- •§ 5. Финансовое право и финансовая политика государства
- •§ 3. Субъекты финансового права
- •§ 4. Защита прав субъектов финансового права
- •Глава 5. Финансовый контроль
- •§ 3. Методы финансового контроля
- •Глава 6. Финансово-правовая ответственность
- •§ 4. Финансово-правовые санкции
- •§ 1. Понятие, роль и виды бюджетов
- •§ 2. Бюджетное устройство Российской Федерации
- •§ 2. Принципы бюджетного права
- •§ 3. Бюджетные правоотношения: понятие и виды
- •§ 4. Источники бюджетного права
- •§ 1. Доходы бюджетов: понятие и классификация
- •§ 2. Дефицит бюджета
- •Глава 10. Межбюджетные правоотношения
- •§ 1. Понятие и принципы межбюджетных правоотношений
- •§ 2. Правовой режим межбюджетных трансфертов
- •§ 3. Условия предоставления межбюджетных трансфертов
- •Глава 11. Правовые основы расходов бюджетов
- •§ 3. Правовые основы бюджетных инвестиций
- •§ 1. Понятие и сущность бюджетной компетенции (прав)
- •Глава 13. Правовые основы бюджетного процесса
- •§ 2. Полномочия участников бюджетного процесса
- •§ 3. Бюджетный процесс федерального уровня
- •§ 5. Бюджетный процесс в муниципальных образованиях
- •§ 7. Бюджетная классификация Российской Федерации
- •Глава 14. Бюджетно-правовая ответственность
- •§ 3. Санкции в бюджетном праве
- •§ 3. Правовой режим внебюджетных фондов
- •§ 2. Система государственных и муниципальных доходов
- •§ 1. Понятие и роль налогов
- •§ 3. Источники налогового права
- •Глава 18. Налоговые правоотношения
- •§ 1. Понятие и виды налоговых правоотношений
- •§ 3. Правовой статус налоговых агентов
- •§ 4. Правовой статус налоговых представителей
- •§ 5. Правовой статус органов налогового контроля
- •§ 1. Правовые основы системы налогов и сборов
- •§ 2. Федеральные налоги и сборы
- •§ 3. Специальные налоговые режимы
- •§ 4. Налоги и сборы субъектов Российской Федерации
- •§ 5. Местные налоги и сборы
- •Глава 20. Правовая охрана налоговых отношений
- •§ 1. Налоговый контроль
- •§ 2. Налоговые правонарушения
- •§ 3. Налоговая ответственность
- •§ 4. Санкции в налоговом праве
- •§ 1. Общая характеристика финансов предприятий
- •Глава 23. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности
- •Глава 24. Государственный и муниципальный кредит
- •§ 2. Принципы государственного кредита
- •§ 4. Правовое регулирование муниципального кредита
- •Глава 25. Правовое регулирование страхования
- •§ 2. Государственное регулирование страховой деятельности
- •§ 5. Правовые основы безналичных расчетов
- •§ 6. Правила ведения кассовых операций
- •§ 1. Правовые основы валютного регулирования
- •§ 2. Валютные правоотношения
- •§ 3. Правовой режим валютных операций
- •§ 4. Валютный контроль
68 |
Финансовое право России. Общая часть |
Названные характерные черты методов правового воздейст вия в сочетании с финансово-правовым механизмом являются основными элементами юридического режима правового регу лирования финансовых отношений, при наличии которых фи нансовое право является самостоятельным правовым образова нием в системе российского права.
Таким образом, наличие самостоятельного предмета и соот ветствующих методов воздействия позволяет утверждать, что финансовое право представляет собой самостоятельную пуб лично-правовую отрасль российского права, которая регулиру ет общественные отношения, складывающиеся в процессе фи нансовой деятельности государства или местного самоуправле ния. Посредством этой отрасли права государство воздействует на систему специфических однородных общественных отноше ний, возникающих относительно аккумулирования, распреде ления и использования государственных (муниципальных) де нежных фондов, осуществления финансового контроля, денеж ной эмиссии и привлечения к ответственности за совершение финансовых правонарушений.
Следовательно, финансовое |
право — |
это отрасль |
российского |
права, представляющая собой |
совокупность |
юридических |
норм, ре |
гулирующих имущественные и связанные с ними неимущественные
отношения, |
возникающие в процессе аккумулирования, распределе |
|||||
ния |
и |
использования |
централизованных |
и |
децентрализованных |
|
фондов |
денежных |
средств |
государства или муниципальных образо |
|||
ваний |
в |
целях |
осуществления публичных |
функций. |
|
С помощью финансового права государство реализует свою экономическую функцию. Объективная необходимость регули рования финансовых отношений существует в любом общест ве, поскольку таким образом государство на основе специфиче ских императивных средств получает возможность влияния на формирование имущественных отношений путем прямого или косвенного вмешательства.
§2. Принципы финансового права
Воснове финансовой деятельности государства и муници пальных образований лежат определенные исходные начала, отражающие специфику данного вида государственной деятель ности. Принципы образуют специальное научное основание, фиксирующее объект исследования, обеспечивают единство эмпирического и теоретического в научном познании, пред ставляют собой такие исходные средства воспроизведения сущ-
Глава 3. Финансовое право Российской Федерации как отрасль права 69
ности объекта в этом познании, которые выражают направлен ность применения других средств. Финансово-правовые исход ные начала отражают объективные связи, закономерности развития финансовой деятельности государства, в результате чего они становятся качественными характеристиками этой от расли права. В этом проявляется социальная обусловленность принципов, их зависимость от реальных жизненных условий. В то же время принципы финансового права — результат дея тельности человека, поскольку свое выражение они получают в процессе законотворчества. Важнейшие финансово-правовые начала формируются законодателем на основе конкретного правового опыта и правовой культуры в государстве, базовых положений правовой системы с учетом достигнутого уровня развития финансового законодательства. Поэтому, будучи за крепленными в правовых нормах, исходные начала финансо вой деятельности по существу являются принципами финансо вого права.
Финансовое право правовыми средствами отражает требова ния объективных закономерностей и тенденций развития фи нансовой деятельности государства. К общим правовым средст вам относятся институциональные явления правовой действи тельности, воплощающие регулятивную силу права, которым принадлежит роль ее активных центров: дозволения, запреты, презумпции, принципы, предписания, льготы, нормы права и т. п.
Финансово-правовые принципы устанавливают основопола гающие, конструирующие ориентиры в развитии институтов финансового права, определяют направления развития финан сового законодательства. Однако следует обратить внимание и на другую сторону этих взаимоотношений, в соответствии с ко торой правовое оформление принципов финансового права строится в основном по институциональным составляющим.
Так, БК РФ устанавливает раздельно принципы бюджетной системы России (гл. 5), межбюджетных отношений (гл. 16). Принципы межбюджетных отношений субъектов РФ и муни ципальных образований зафиксированы в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; НК РФ закрепляет основные начала законодательства о налогах и сборах (ст. 3); Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете»1 уста навливает основные задачи бухгалтерского учета и т. д.
1 СЗ РФ. 1996. № 4 8 . Ст. 5369.
70 Финансовое право России. Общая часть
В сложившихся условиях исследование финансово-право вых принципов довольно затруднительно, поскольку тот блок правовых принципов отраслевого значения, который должен быть закреплен непосредственно в общей части отраслевого за конодательного акта, не создан в связи с отсутствием единого кодифицированного акта, оформляющего основы правового регулирования отношений в сфере финансовой деятельности. Изучение принципов финансового права в современных усло виях довольно затруднительно еще и потому, что генезис фи нансового права и его фундаментальных начал лежит в законо мерностях существования господствующей экономической сис темы, переживающей сегодня далеко не лучшие времена.
Принципы финансового права представляют собой один из элементов юридического режима регулирования общественных отношений в финансовой сфере. Наряду с предметом и мето дом правового регулирования они имеют важное значение для объяснения самостоятельной природы финансового права. Ис ходные основы финансовой деятельности имеют свое содержа ние и особенности, обусловленные историческим развитием отрасли, спецификой предмета соответствующего правового ре гулирования и современными политико-правовыми реалиями.
К числу руководящих положений финансовой деятельности следует отнести:
законность; приоритет публичных интересов в правовом регулировании
финансовых отношений; федерализм;
единство финансовой политики и денежной системы; равноправие субъектов РФ в области финансовой деятель
ности; самостоятельность финансовой деятельности в рамках ком
петенции органов местного самоуправления; социальную направленность финансовой деятельности Рос
сийской Федерации; распределение функций в области финансовой деятельности
на основе разделения законодательной (представительной), ис полнительной и судебной властей;
гласность;
плановость.
Названные принципы определяют исходные элементы, ос новополагающие направления и ориентиры финансовой дея тельности Российского государства.
Глава 3. Финансовое право Российской Федерации как отрасль права 71
Финансово-правовое значение принципа законности пред ставляет собой проекцию его общеправового значения, закреп ленного в целом ряде норм Конституции РФ (например, ч. 2 ст. 4, ст. 15, 19, 32, 35, 45—52). В свою очередь, в основе кон ституционного закрепления данного принципа лежат соответ ствующие нормы международного права, нашедшие отражение,
вчастности, в п. 1 ст. 14 Международного пакта о гражданских
иполитических правах 1966 г.1 , п. 1 ст. 7 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.2
Категория «законность» этимологически происходит от по нятия «закон» и понимается как строгое и неукоснительное со блюдение законов. Законность представляет собой определен ный режим общественной жизни, метод государственного ру ководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов. Подобное понимание законности вос принято и финансовым законодательством.
Финансовое право наиболее тесным образом сочетает юри дические, экономические и политические механизмы воздейст вия на общественные отношения. Поэтому финансово-право вое значение принципа законности предстает как комплексное
политико-правовое явление, отражающее правовой характер ор ганизации финансовой деятельности государства и местного са моуправления, органическую связь права, власти и финансовых ре сурсов.
Основываясь на таком признаке права, как общеобязатель ность правовых норм, законность охватывает все формы реали зации финансового права. Она должна соблюдаться и на стадии законотворчества, и на различных стадиях правоприменитель ного процесса.
Значительным достижением финансового права стало соот ветствие содержания финансово-правового значения принципа законности сущности права и правовых законов — справедли вости. Примечательно, что требования справедливости законо дательно оформлены в самом «жесткой» части финансового права — налоговом праве. Так, ст. 3 НК РФ в числе основных начал законодательства о налогах и сборах выделяет принцип
1См.: Международное публичное право / Сост. К. А. Бекляшев,
А.Г. Ходаков: В 2 т. Т. 1. М., 1996. С. 474.
2 См.: Конституционное право России. Сборник конституционноправовых актов / Отв. ред. О. Е. Кутафин; Сост. Н. А. Михалева: В 2 т. Т. 1. М., 1998. С. 333-334.
72 |
Финансовое право России. Общая часть |
справедливости, в соответствии с которым каждый гражданин государства обязан принимать участие в финансировании рас ходов государства соразмерно своим доходам и возможностям. Принцип справедливости выражается также в соразмерности налогов, заключающейся в соотношении доходной части бюд жета и уменьшении собственности налогоплательщика. Соглас но п. 2 ст. 3 НК РФ не допускается установление и применение налогов и сборов, различающихся в зависимости от политиче ских, конфессиональных и иных различий между налогопла тельщиками. Законодательство содержит также запрет на уста новление дифференцированных ставок налогов и сборов либо налоговых льгот в зависимости от формы собственности, граж данства физических лиц либо места происхождения капитала.
Таким образом, финансово-правовое значение принципа за конности заключается в создании и поддержании режима леги тимности финансовой деятельности государства и местного са моуправления. Основными элементами данного принципа сле дует считать верховенство Конституции РФ и верховенство закона; единство законности, равенство всех перед финансо вым законодательством; неотвратимость финансово-правовой ответственности.
Принцип приоритета публичных интересов |
в |
правовом регули |
ровании финансовых отношении выражается |
в |
верховенстве об |
щих интересов субъектов финансового права. В процессе акку мулирования, распределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов складываются процессы и явления, объективно требующие публично-правового регулиро вания.
Финансовое право традиционно носит публичный характер. Идея преобладания государственного интереса в регулировании финансовых отношений во многом определяет финансово-пра вовую науку и законодательную практику. Издавая нормы фи нансового права, законодатель создает охранительный меха низм публичных имущественных интересов, поэтому в данном аспекте финансовое право выступает не только в качестве ин ституционального нормативного регулятора, но и как средство (инструмент) согласования интересов.
Финансовое обеспечение целей и задач государства предна значено не только для удовлетворения и интересов органов власти, и общих интересов индивидуальных и коллективных субъектов. Без финансового обеспечения функционирования государства невозможно удовлетворение общезначимых, пуб личных интересов всего общества.
Глава 3. Финансовое право Российской Федерации как отрасль права 73
Приоритет публичных интересов охватывает все стороны финансовой деятельности государства и местного самоуправле ния и проявляется в качестве основной целеполагающей идеи, обеспечивающей согласованность действий участников финан совых правоотношений, влияющей на формирование системы финансового законодательства, финансовое правотворчество и правоприменительную практику.
Публичность финансового права проявляется не только в специфике объектов общего интереса — финансовых ресурсах государства, в правовом статусе субъектов. Государство и муни ципальные образования выступают обязательными участника ми финансовых правоотношений, обладая при этом возможно стью применения властных правовых механизмов. Вместе с тем предназначение финансового права должно выражаться в обес печении баланса законных интересов всех участников финан совой деятельности, оптимально сочетающего публичные и ча стные потребности.
Принцип приоритета публичности в правовом регулирова нии финансовой деятельности отражает динамику развития имущественных отношений в обществе. Если ранее публич ность воспринималась в качестве выражения воли государства, то с переходом к рыночной форме экономики и построению государства на подлинно федеративных отношениях публичное воспринимается как общественное, предназначенное для обес печения жизнедеятельности всех институтов гражданского об щества.
Современные тенденции развития финансового права в ка честве закономерности выявляют проникновение объектов публично-правового регулирования в частноправовое и наобо рот. Сочетание публичных и частных интересов в правовом ре гулировании финансовых отношений выражается в двух взаи мосвязанных аспектах: сохранении публичного приоритета, но с учетом частных интересов; взаимопроникновении и взаимо действии публично-правовых и частноправовых юридических средств, в частности категорий, принципов, дефиниций, мето дов.
Например, расширение гражданско-правового оборота иму щества и отказ государства от монополии на обслуживание де нежного обращения, вывели из сферы финансово-правового регулирования многие межбанковские операции, деятельность бирж, частных страховых компаний и т. д. При этом наблюда ется процесс «заимствования» финансовым правом граждан ско-правовых форм сделок и договоров. На основании догово-
74 Финансовое право России. Общая часть
ра, заключенного в соответствии с гражданским законодатель ством РФ, предоставляются бюджетный кредит или бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государст венными или муниципальными унитарными предприятиями.
Таким образом, принцип публичности финансового права через выражение общего интереса «цементирует» имуществен ные и связанные с ними неимущественные общественные от ношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельно сти государства и местного самоуправления.
Принцип федерализма в сфере финансовой деятельности го сударства имеет значительную научную и практическую цен ность и является исходным началом финансовой деятельности государства, выражающимся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов РФ и заклю чающимся в распределении финансовых ресурсов, а также в разграничении бюджетной компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ.
Принцип федерализма в финансовом праве представляет со бой преломление в финансовой сфере государственного устрой ства Российской Федерации, установленного Конституцией РФ и получившего развитие в федеральных конституционных зако нах и федеральных законах, договорах между федеральными ор ганами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также в конституциях (уставах) и зако нах субъектов РФ. Наиболее существенные характеристики принципа федерализма закреплены Конституцией РФ: государ ственный суверенитет (ч. 1 ст. 4); единство системы государст венной власти (ч. 3 ст. 5); равноправие субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5); единство конституционно-правовой системы (ст. 15); раз граничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами го сударственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 5); самостоятель ность (в пределах своих полномочий) местного самоуправления (ст. 12).
Находя свое отражение в финансовом праве, принцип феде рализма переносит свою сущность на финансовую деятельность государства. При этом составные элементы принципа федера лизма преломляются и приобретают характерные особенности. Однако названные элементы не являются дифференцирован ными понятиями принципа федерализма в финансовом праве, а представляют собой стороны (аспекты) его действия в различ ных сферах финансовых отношений. Сущность федеративных отношений в финансовой деятельности государства обусловле-
Глава 3. Финансовое право Российской Федерации как отрасль права 75
на способом разграничения и структурирования предметов ве дения «по вертикали», системой разделения государственной власти между Российской Федерацией и субъектами РФ, пра вовым статусом субъектов федеративных отношений, методами воздействия на участников финансовых правоотношений. Ос новополагающим аспектом принципа федерализма является разграничение между Российской Федерацией и ее субъектами предметов ведения, перечень которых установлен Конститу цией РФ (ст. 71—73). Относительно финансовой деятельности в ведении Российской Федерации находятся: установление пра вовых основ единого рынка; финансовое, валютное и кредит ное регулирование; денежная эмиссия, основы ценовой поли тики; федеральные экономические службы, включая федераль ные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития (п. «ж», «з» ст. 71). Следует отметить, что перечень предметов ведения, установ ленный ст. 71, является исчерпывающим, но одновременно со держит достаточный набор необходимых полномочий для обес печения жизнедеятельности Российской Федерации.
Относительно финансово-правовых предметов ведения субъ ектов РФ необходимо иметь в виду, что их полномочия консти туционно ограничены только пределами ведения Российской Федерации и ее полномочиями по предметам совместного (кон курирующего) ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 73); вне пределов ведения Российской Федерации и конку рирующих вопросов субъекты РФ обладают всей полнотой вла сти (ч. 4 ст. 76).
Предметы совместного ведения определяются ч. 1 ст. 72 и в соответствии с ч. 2 ст. 72 в равной мере распространяются на все субъекты РФ. Вопросом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ является установление общих прин ципов налогообложения и сборов (п. «и» ч. 1 ст. 72), а также об щих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72) (в том чис ле и бюджетной деятельности). Совместное ведение не порож дает вертикальной соподчиненности в обычном толковании этого явления. Закрепление за субъектами РФ возможно боль шего объема конкурирующих полномочий способствует обеспе чению единства финансовой политики, повышению самостоя тельности (в пределах Конституции РФ) государственно-терри ториальных образований.
Принципиальной особенностью разграничения предметов ведения в финансовой сфере следует считать допустимость су-
76 |
Финансовое право России. Общая часть |
ществования наряду с Конституцией РФ (ст. 71, 72) иных пра вовых форм в виде договоров (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ), регламентирующих объем финансовой компетенции Россий ской Федерации и конкретного субъекта РФ. Финансово-пра вовой механизм регулирования внутрифедеративных отноше ний в последнее время значительно расширился именно за счет заключения договоров и соглашений о разграничении предме тов ведения и полномочий, причем не только «по вертикали» (с Российской Федерацией), но и «по горизонтали» (между субъектами РФ).
Принцип федерализма в финансовом праве носит ком плексный, многогранный характер. Комплексное содержание принципа федерализма в финансовом праве пронизывает все его институты, определяет сущность складывающихся финан совых правоотношений и гарантирует Российской Федерации и субъектам РФ установленный законодательством финансовоправовой статус. Являясь общеотраслевым исходным началом финансового права и имея конституционное установление, принцип федерализма в финансовом праве служит ориентиром для всех нормативных правовых актов, которые регулируют различные аспекты финансовой деятельности государства.
Принцип федерализма в финансовом праве оказывает суще ственное влияние на финансовую деятельность муниципальных образований, что обусловлено наличием собственной финансо вой компетенции у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, порядком разграничения доходов и расходов государственных и муниципальных бюджетов, а так же отнесением Конституцией РФ установления общих принци пов организации местного самоуправления к предмету совмест ного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Иными словами, федеративное устройство России, отражаясь в финан совой деятельности государства, находит определенное продол жение и в финансовой деятельности муниципальных образова ний.
Принцип единства финансовой политики и денежной системы
вытекает из положений Конституции РФ. На основе ее анализа можно выделить ряд юридических признаков, характеризую щих государственное устройство России, важнейшим из кото рых является единство финансовой политики на всех уровнях Российской Федерации, субъектов РФ с учетом особенностей и традиций муниципальных образований. Конституция РФ га рантирует свободное перемещение товаров, услуг и финансо вых средств (ч. 1 ст. 8) и относит к ведению Российской Феде-
Глава 3. Финансовое право Российской Федерации как отрасль права 77
рации установление основ федеральной политики, федераль ные программы в области экономического развития, а также финансовое регулирование и денежную эмиссию (п. «е», «ж» ст. 71).
Важность конституционных установлений единства финан совой политики и денежной системы обусловлена федеративной природой государства, наличием в его рамках центробежных тенденций, в том числе порожденных финансовыми отноше ниями. Гарантией принципа единства финансовой политики и денежной системы служит ряд положений, содержащихся в гл. 3 Конституции «Федеративное устройство»: на территории Рос сийской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; в России не допускается введение и эмиссия других денег, кроме рубля, который является денежной единицей Российской Феде рации; денежная эмиссия — исключительная монополия Цен трального банка РФ.
Один из основных факторов обеспечения единства финан совой политики — единство правового пространства. Конститу ция РФ относит правовое регулирование финансовых, валют ных и кредитных отношений к исключительной компетенции Российской Федерации. Согласуясь с конституционным прин ципом верховенства федерального закона (ч. 2 ст. 4), названное правило создает необходимую правовую основу единства фи нансовой политики и денежной системы.
Финансовая политика — это составная часть единой госу дарственной экономической политики. Реальная политикоправовая жизнь показывает тесную, почти неразрывную связь финансовых отношений и политики, поэтому и необходима финансово-правовая политика как оптимальная модель их взаимодействия.
Другим компонентом рассматриваемого принципа является единство денежной системы. Согласно ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» разработка и проведение единой государственной денежно-кре дитной политики осуществляется Центральным банком РФ во взаимодействии с Правительством РФ. В соответствии с п. 1 ст. 155 БК РФ Центральный банк РФ является органом денежнокредитного регулирования. Основные направления единой госу дарственной денежно-кредитной политики проектируются Со ветом директоров Центрального банка РФ во взаимодействии с Правительством РФ и представляются для рассмотрения Нацио-
78 |
Финансовое право России. Общая часть |
нальному банковскому совету, а также Президенту РФ, в Прави тельство РФ. Затем проект основных направлений единой госу дарственной денежно-кредитной политики представляется в Го сударственную Думу, которая рассматривает данный документ и утверждает его не позднее принятия закона о федеральном бюд жете на очередной финансовый год. Обеспечивает выполнение утвержденных основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики Совет директоров Центрального банка РФ.
Таким образом, финансово-правовая политика есть осно ванная на правовых нормах публичная деятельность субъектов финансового права и политической власти по созданию опти мального механизма финансово-правового регулирования в це лях планомерного аккумулирования, распределения и исполь зования государственных (муниципальных) фондов денежных средств, а также деятельность стратегического характера, на правленная на совершенствование финансовых отношений в целях установления баланса сфер влияний различных общест венных (социальных) регуляторов.
Принцип равноправия субъектов |
РФ в области |
финансовой |
деятельности основан на ст. 5 Конституции РФ, согласно кото рой все субъекты РФ обладают одинаковым правовым стату сом.
Принцип равноправия имеет два аспекта: во-первых, по строение равноправных финансовых взаимоотношений с Рос сийской Федерацией и, во-вторых, равноправие по отношению друг к другу. Первый аспект подразумевает наличие единой для всех субъектов РФ нормативно-правовой базы, обеспечиваю щей унификацию в финансовых связях с федеральным цен тром. Существование такою нюанса объясняется границами действия принципа федерализма в финансовых правоотноше ниях: в федеративном государстве государственная власть ре гионального уровня носит публичный характер, а органы госу дарственной власти самостоятельно решают вопросы своей компетенции. В то же время важно иметь в виду, что равенство здесь означает не только одинаковость финансовых отношений федерации со всеми ее членами1 , но и некоторые варианты та ких отношений — так называемые особые финансовые режи мы, введенные на законодательной основе при наличии объек тивных критериев.
1 В федерациях «классического» типа (США, Германия) имеется в виду именно этот аспект равенства субъектов.
Глава 3. Финансовое право Российской Федерации как отрасль права 79
Второй аспект подразумевает равенство субъектов РФ по от ношению друг к другу, что реализуется через юридическое ра венство нормативных актов в финансовой сфере всех субъек тов РФ, единые правовые основы и механизмы разграничения финансовой компетенции, недопустимость предоставления льгот или установления запретов, носящих индивидуальный ха рактер.
В идеале принцип равенства предоставляет всем субъек там РФ одинаковые финансовые права, но в силу националь ных и социально-экономических различий реализуются ука занные возможности по-разному. Именно поэтому в основе финансовой деятельности федеративного государства лежит равенство, а не тождество, единообразие финансовых прав. Как указывал в своем постановлении Конституционный Суд РФ, федеральные органы государственной власти при раз работке и осуществлении федеральной и региональной поли тики должны исходить из того, что правовое равенство субъек тов РФ не означает равенства их потенциалов и уровня соци ально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населе ния, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т. д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общего сударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов РФ1 .
Вместе с тем равенство субъектов РФ не означает невозмож ности установления федеральным законодательством исключе ний из общего финансового режима, однако все они должны базироваться на соблюдении общих для всех регионов критери ев, условий и процедур.
Равенство субъектов РФ проявляется и в наделении законо дательных органов субъектов РФ правом законодательной ини циативы в сфере финансовых правоотношений (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ). Для финансовых законопроектов, влекущих увеличение расходной части федерального бюджета или сокра щение его доходной части, ч. 3 ст. 104 Конституции РФ преду смотрено обязательное наличие заключения Правительства РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции РФ в Совет Федера-
1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от |
15 июля |
1996 г. № 16-П по делу о проверке конституционности п. 1 ст. |
1 и п. 4 |
ст. 3 Закона РФ от 18 октября 1991 г. «О дорожных фондах в Россий ской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 29. Ст. 3543.
80 |
Финансовое право России. Общая часть |
ции входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов госу дарственной власти. Совет Федерации согласно ст. 106 Консти туции РФ обязан рассматривать федеральные законы по вопро су федерального бюджета, федеральных налогов и сборов и др. Это является обязательной стадией законодательного процесса. Исходя из смысла ст. 106 можно сделать вывод, что рассмотре нию в Совете Федерации подлежат все законы, серьезно затра гивающие перечисленные в ней вопросы, т. е. обязательному рассмотрению подлежат не только закон о федеральном бюд жете или закон о федеральных налогах, но и все законы, дейст вие которых тем или иным образом повлияет на федеральный бюджет и федеральные налоги.
Принцип равноправия субъектов РФ в указанном аспекте в целом соответствует мировой практике государств, где вопросы именно такого характера решаются верхними палатами парла мента, в которых представлены субъекты, входящие в федера цию. В конечном счете равноправие субъектов РФ в законода тельном процессе означает равенство всех граждан России по формированию финансово-правового пространства.
Реальное правовое обеспечение принципа равноправия субъ ектов РФ является залогом территориальной целостности и по литической стабильности государства, поскольку снижает сте пень напряженности между федеральным центром и субъекта ми РФ, имеющими более ограниченный финансово-правовой статус.
Принцип самостоятельности финансовой деятельности в рамках компетенции органов местного самоуправления является одной из гарантий осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Конституционное признание и гарантированность местного самоуправления означают, что госу дарство берет на себя определенные обязательства по со зданию необходимых финансовых предпосылок для развития муниципальных образований. Самостоятельность местного самоуправления заключается в наличии у муниципальных об разований собственной компетенции в бюджетной сфере, на логовых и кредитных отношениях, полномочий относительно создания муниципальных предприятий и кредитных организа ций.
Формирование финансовой основы местного самоуправле ния и совершенствование системы бюджетного регулирования признаны государством как важнейшие условия для реализа-
Глава 3. Финансовое право Российской Федерации как отрасль права 81
ции органами местного самоуправления своих конституцион ных полномочий1 .
В соответствии с указанными условиями доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов. Такая классификация доходов местных бюджетов имеет принципиальное значение для финансового права, поскольку наиболее ярко отражает разграничение фи нансовой компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами относительно формирования бюджетов муници пальных образований.
Примечательно, что регулирование местных бюджетов феде ральные нормативные правовые акты рассматривают как обязан ность органов государственной власти субъектов РФ. В целях реа лизации этой обязанности согласно п. 5 ст. 7 Федеральною закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» законодательный орган власти субъекта РФ по пред ставлению соответствующего исполнительною органа утверждает сверх постоянных долей временные нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих доходов в местные бюджеты на предстоящий финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по различным видам этих налогов в по рядке бюджетного регулирования. Гарантией осуществления ор ганами государственной власти возложенной обязанности по ре гулированию местных бюджетов следует считать устанавливаемое законодательством субъекта РФ право каждого муниципального образования на получение денежных средств в порядке бюджет ного регулирования из бюджета субъекта РФ.
Вместе с тем финансовая самостоятельность местного само управления законодательно ограничена вопросами местного значения и не может выходить за полномочия, предоставлен ные нормативными финансово-правовыми актами федерально го уровня и субъекта РФ.
Следует отметить, что законодательство большинства евро пейских государств закрепляет принцип финансовой самостоя тельности местного самоуправления. Так, Основной закон ФРГ2 и законодательство ее земель содержат определенные и
1 См.: Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об ут верждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
2 См., например, ст. 28 Основного закона ФРГ (Конституции госу дарств Европы: В 3 т. Т. 1. М., 2001. С. 589).
82 |
Финансовое право России. Общая часть |
реально действующие гарантии финансовой автономии местно го самоуправления и эти гарантии детализируются в текущем законодательстве, особенно в законодательстве земель, к ком петенции которых преимущественно и отнесено решение этих проблем.
Социальная направленность финансовой деятельности Россий ской Федерации как принцип финансового права обусловлена ст. 7 Конституции РФ. Согласно закрепленной в ней норме Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Следуя нор мам конституционного права, финансовое законодательство де тализирует обязанность государства проводить социальную по литику.
В Российской Федерации охраняются труд и здоровье лю дей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка се мьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавлива ются государственные пенсии, пособия и иные гарантии соци альной защиты (ч. 2 ст. 7 Конституции РФ). Социальная на правленность финансовой деятельности государства ориенти рована на все субъекты и проявляется в различных аспектах: страхование за счет бюджетных средств лиц, выполняющих профессиональные обязанности перед государством; государст венное регулирование минимальной бюджетной обеспеченно сти и гарантирование бюджетам субъектов РФ и местным бюд жетам минимального бюджета; установление принципа учета фактической способности налогоплательщика к уплате налогов и т. д.
Финансировать социальные функции государство способно только опираясь на мощную и стабильную финансовую систе му. Весьма важно и то, что формирование государственных до ходов находится в прямой зависимости от участия каждого в публичной финансовой деятельности. Так, ст. 57 Конститу ции РФ прямо закрепляет обязанность каждого платить закон но установленные налоги и сборы.
Распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной), исполни тельной и судебной властей является отражением фундаменталь ного принципа организации власти в Российской Федерации. Суть его заключается в том, что финансовая деятельность де мократического государства, являясь частью его экономиче-
Глава 3. Финансовое право Российской Федерации как отрасль права 83
ской функции, может осуществляться при условии разделения государственных полномочий между самостоятельными госу дарственными органами. Поскольку существуют три основные функции государственной власти — законодательная, исполни тельная и судебная, каждая из них в сфере финансовой дея тельности исполняется самостоятельно соответствующими го сударственными органами.
На федеральном уровне организации государственной вла сти распределение функций в области финансовой деятельно сти выглядит следующим образом. Законодательный (предста вительный) орган — Федеральное Собрание РФ (Государствен ная Дума и Совет Федерации), принимает финансовые законы, определяет нормативную базу деятельности всех финансовых органов государства.
Правительство РФ осуществляет исполнительную власть, организует исполнение финансовых законов, осуществляет в пределах своей компетенции нормотворчество по вопросам фи нансовой деятельности государства. К исключительной компе тенции Правительства РФ относится разработка и представле ние Государственной Думе федерального бюджета, обеспечение его исполнения, представление отчета об исполнении феде рального бюджета. Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и де нежной политики.
Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в пределах своей компетенции рассмат ривают конкретные дела, вытекающие из финансовых правоот ношений, разрешают финансово-правовые конфликты, а также им принадлежит право законодательной инициативы по вопро сам их ведения. В настоящее время в системе разделения вла стей на федеральном уровне значительно усилилась роль Кон ституционного Суда РФ, который разрешает дела о соответст вии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правитель ства РФ, разрешает финансово-правовые конфликты, осущест вляет толкование Конституции РФ. В условиях нестабильности финансового законодательства и коллизионное™ его норм, реа лизация подобных функций имеет важное значение.
Президент РФ является главой государства, но формально не относится ни к одной из трех ветвей власти. Выполняя зада чи, возложенные на него Конституцией РФ, Президент РФ обеспечивает проведение единой финансовой политики, согла совывает и координирует деятельность всех ветвей власти, что
84 |
Финансовое право России, Общая часть |
позволяет эффективно действовать всему финансово-правово му механизму.
Осуществление финансовой деятельности на основе прин ципа разделения властей проявляется не только в строгом раз граничении финансовой компетенции между законодательной, исполнительной и судебной властями. Каждый государствен ный орган, реализующий одну из трех функций государствен ной власти, в сфере финансовой деятельности взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они ограничивают друг друга, образуя механизм сдержек и про тивовесов.
Например, законодательный орган — Федеральное Собра ние РФ — влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти, дает согласие Президенту РФ на на значение Председателя Правительства РФ, назначает на долж ность судей федеральных судов. Наиболее серьезным инстру ментом влияния законодательной власти на исполнительную является возможность постановки вопроса о доверии Прави тельству РФ. Так, при повторном отклонении Государственной Думой проекта федерального бюджета на очередной финансо вый год законодательная власть обязана поставить вопрос о до верии Правительству РФ (ст. 203 БК РФ).
Правительство РФ различными способами влияет на законо дательный процесс по финансовым вопросам — осуществляет право законодательной инициативы, дает обязательные заклю чения на законопроекты, касающиеся введения или отмены на логов, освобождения от их уплаты, выпуска государственных займов, изменений финансовых обязательств государства, а так же на иные законопроекты, предусматривающие расходы феде рального бюджета. Действие механизма сдержек и противовесов компенсирует возможность выражения недоверия Правительст ву РФ возможностью роспуска Государственной Думы главой государства.
Принцип гласности в финансовой деятельности государства отражает признак демократического общества. В финансовом праве гласность обеспечивается открытым обсуждением фи нансовых законопроектов, проектов бюджетов всех уровней на очередной финансовый год, обязательным опубликованием в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и от четов об их исполнении, а также доступностью иных сведений (за исключением статей, содержащих государственную тайну) по решению представительных органов власти или органов ме стного самоуправления. Принцип гласности в финансовом