- •Содержание
- •Список сокращений
- •Предисловие
- •§ 1. Понятие, функции и роль финансов
- •§ 2. Финансовая система Российской Федерации
- •§ 2. Органы, осуществляющие финансовую деятельность государства
- •§ 1. Понятие, предмет и методы финансового права
- •§ 2. Принципы финансового права
- •§ 3. Система финансового права
- •§ 4. Источники финансового права
- •§ 5. Финансовое право и финансовая политика государства
- •§ 3. Субъекты финансового права
- •§ 4. Защита прав субъектов финансового права
- •Глава 5. Финансовый контроль
- •§ 3. Методы финансового контроля
- •Глава 6. Финансово-правовая ответственность
- •§ 4. Финансово-правовые санкции
- •§ 1. Понятие, роль и виды бюджетов
- •§ 2. Бюджетное устройство Российской Федерации
- •§ 2. Принципы бюджетного права
- •§ 3. Бюджетные правоотношения: понятие и виды
- •§ 4. Источники бюджетного права
- •§ 1. Доходы бюджетов: понятие и классификация
- •§ 2. Дефицит бюджета
- •Глава 10. Межбюджетные правоотношения
- •§ 1. Понятие и принципы межбюджетных правоотношений
- •§ 2. Правовой режим межбюджетных трансфертов
- •§ 3. Условия предоставления межбюджетных трансфертов
- •Глава 11. Правовые основы расходов бюджетов
- •§ 3. Правовые основы бюджетных инвестиций
- •§ 1. Понятие и сущность бюджетной компетенции (прав)
- •Глава 13. Правовые основы бюджетного процесса
- •§ 2. Полномочия участников бюджетного процесса
- •§ 3. Бюджетный процесс федерального уровня
- •§ 5. Бюджетный процесс в муниципальных образованиях
- •§ 7. Бюджетная классификация Российской Федерации
- •Глава 14. Бюджетно-правовая ответственность
- •§ 3. Санкции в бюджетном праве
- •§ 3. Правовой режим внебюджетных фондов
- •§ 2. Система государственных и муниципальных доходов
- •§ 1. Понятие и роль налогов
- •§ 3. Источники налогового права
- •Глава 18. Налоговые правоотношения
- •§ 1. Понятие и виды налоговых правоотношений
- •§ 3. Правовой статус налоговых агентов
- •§ 4. Правовой статус налоговых представителей
- •§ 5. Правовой статус органов налогового контроля
- •§ 1. Правовые основы системы налогов и сборов
- •§ 2. Федеральные налоги и сборы
- •§ 3. Специальные налоговые режимы
- •§ 4. Налоги и сборы субъектов Российской Федерации
- •§ 5. Местные налоги и сборы
- •Глава 20. Правовая охрана налоговых отношений
- •§ 1. Налоговый контроль
- •§ 2. Налоговые правонарушения
- •§ 3. Налоговая ответственность
- •§ 4. Санкции в налоговом праве
- •§ 1. Общая характеристика финансов предприятий
- •Глава 23. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности
- •Глава 24. Государственный и муниципальный кредит
- •§ 2. Принципы государственного кредита
- •§ 4. Правовое регулирование муниципального кредита
- •Глава 25. Правовое регулирование страхования
- •§ 2. Государственное регулирование страховой деятельности
- •§ 5. Правовые основы безналичных расчетов
- •§ 6. Правила ведения кассовых операций
- •§ 1. Правовые основы валютного регулирования
- •§ 2. Валютные правоотношения
- •§ 3. Правовой режим валютных операций
- •§ 4. Валютный контроль
296 |
Финансовое право России. Особенная часть |
Глава 12. Бюджетная компетенция (права) Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований
§ 1. Понятие и сущность бюджетной компетенции (прав)
Юридической характеристикой государства и государствен но-территориальных образований является компетенция. По средством компетенции раскрывается правосубъектность госу дарственного органа, в лице которого Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные образования вступают в кон кретные бюджетные правоотношения.
Государство в сфере отношений суверенитета и собственно сти выступает как единая система органов, что дает основание считать его особым субъектом права. Однако подобная отличи тельная черта проявляется не во всех отношениях, участниками которых становятся государственные органы, а только тех, где Российской Федерации противостоит другое государственнотерриториальное образование или где государство аккумулирует право на имущество. Названные признаки образуют состав осо бой правосубъектности государства1 , которая наиболее ярко проявляется в сфере бюджетной деятельности.
Вступая в конкретные правоотношения, субъект бюджетно го права приобретает новые свойства, становясь субъектом (участником) правоотношения, но не теряет при этом качеств, которыми он обладал до вступления в них. Понятия Россий ской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в качестве субъектов (участников) бюджетного правоотношения содержат в себе определенную правовую характеристику, со стояние относительно права. Переход (трансформация) субъек та права в субъект правоотношения связан с процессом превра щения возможности в действительность, показывает диалекти ческую природу названных понятий и тех социальных явлений, отражать которые они призваны.
Принципиальными элементами компетенции являются по нятия «права и обязанности», «предметы ведения», «полномо чия». Этими же понятиями оперируют Конституция РФ (ст. 5, 71—73) и бюджетное законодательство, в котором термин «ком петенция» официально стал применяться к Российской Феде рации, субъектам РФ и муниципальным образованиям, а также
1 См.: Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 96— 97; Карасева М. В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997. С. 94.
Глава 12. Бюджетная компетенция |
297 |
соответствующим органам государственной власти и местного самоуправления после введения в действие БК РФ.
Компетенция как правовая категория определяется через со ответствующие полномочия, поэтому бюджетную компетенцию государства и муниципальных образований целесообразно рас сматривать в аспекте прав и обязанностей. Права и обязанно сти образуют юридическое содержание бюджетных правоотно шений.
Субъективное право представляет собой гарантируемые за коном вид и меру возможного или дозволенного поведения ли ца. Основой субъективного права является юридически обеспе ченная многоплановая возможность, состоящая из следующих четырех элементов: возможности положительного поведения самого управомоченного, т. е. права на собственные действия; возможности требовать соответствующего поведения от правообязанного лица, т. е. права на чужие действия; возможности прибегнуть к государственному принуждению в случае неис полнения противостоящей стороной своей обязанности (притя зание); возможности пользоваться на основе данного права оп ределенным социальным благом.
Бюджетное законодательство содержит нормы, устанавли вающие правовое поведение Российской Федерации, субъек тов РФ или муниципальных образований. Например, п. 2 ст. 56 БК РФ устанавливает виды и размеры отчислений от федераль ных налогов в бюджеты субъектов РФ. Статьей 28 Закона
г.Москвы от 9 октября 2002 г. № 51 «О бюджетном устройстве
ибюджетном процессе в городе Москве» установлено, что Мо сковская городская Дума рассматривает и утверждает законы
г.Москвы о бюджете города, об исполнении бюджета города, другие законы, регулирующие бюджетные правоотношения на территории г. Москвы.
Бюджетное законодательство определяет и права Россий ской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образова ний на чужие действия, т. е. право требования. Например, п. 2 ст. 130 БК РФ предписывает субъектам РФ, получающим меж бюджетные трансферты, не заключать соглашения о кассовом исполнении бюджета исполнительными органами соответст вующего региона. Пункт 2 ст. 163 БК РФ предписывает получа телям бюджетных средств эффективно использовать бюджет ные средства в соответствии с их назначением.
Неисполнение обязанной стороной норм бюджетного права обусловливает наличие у Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований права притязания. Напри-
298 |
Финансовое право России. Особенная часть |
мер, БК РФ отводит часть четвертую ответственности за нару шение бюджетного законодательства РФ (гл. 28).
Наличие бюджетных прав дает Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям право пользо вания централизованным денежным фондом соответствующего уровня. Так, ст. 129 БК РФ предоставляет право Российской Федерации выделять из федерального бюджета межбюджетные трансферты в форме дотаций, субвенций, субсидий. Различные способы пользования централизованным денежным фондом соответствующего уровня устанавливаются бюджетным законо дательством субъектов РФ и решениями органов местного са моуправления.
Бюджетная компетенция реализуется не только в правах, но и в обязанностях субъектов права. Анализ соотношения катего рий «права» и «обязанности» как элементов правового статуса Российской Федерации и субъектов РФ позволяет констатиро вать наличие юридических особенностей в закреплении право вого положения субъектов бюджетного права. Например, п. 6 ст. 85 БК РФ устанавливает, что органы государственной вла сти субъекта РФ вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, не отнесенные к компетенции федеральных ор ганов государственной власти, органов местного самоуправле ния и не исключенные из компетенции органов власти субъек тов РФ, только при наличии соответствующих средств регио нального бюджета. Пункт 2 ст. 104 БК РФ закрепляет, что субъекты РФ и муниципальные образования вправе осуществ лять заимствования у Российской Федерации в иностранной валюте, предоставлять Российской Федерации гарантии в ино странной валюте исключительно в рамках использования целе вых иностранных кредитов. Согласно п. 2 ст. 58 БК РФ зако ном субъекта РФ могут быть установлены дополнительные нор мативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, подлежащие зачислению в региональный бюджет. Законодательство обозначает названные (и многие другие) действия правами (используя для этого слова «вправе», «могут», «уполномочены» и др.), однако нереализация этих действий неминуемо привела бы к негативным финансово-пра вовым и социально-экономическим последствиям: невозмож ности обеспечить финансирование временных кассовых разры вов бюджета; бесконтрольному расходованию средств феде рального бюджета; необоснованному выделению бюджетных средств и их нецелевому использованию и т. п. Яркий пример соединения прав и обязанностей в бюджетных отношениях со-
Глава 12. Бюджетная компетенция |
299 |
держится в абз. 2 и 3 ст. 31 БК РФ, согласно которым принцип самостоятельности бюджетов означает:
право и обязанность органов государственной власти и орга нов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффектив ность использования бюджетных средств;
право и обязанность органов государственной власти и орга нов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотрен ных БК РФ.
Таким образом, отдельные бюджетные права, установлен ные бюджетным законодательством, носят обязательный харак тер и сливаются с бюджетными обязанностями.
Следующим элементом правового статуса субъектов бюджет ного права является возможность нести обязанности. Юридиче ская обязанность включает в себя следующие четыре элемента: необходимость совершить определенные действия либо воздер жаться от них; необходимость для правообязанного лица отреа гировать на обращенные к нему законные требования управомоченного лица; необходимость нести ответственность за неиспол нение этих требований; необходимость не препятствовать контрагенту пользоваться тем благом, в отношении которого он имеет право.
Так, долженствования Российской Федерации, субъек тов РФ и муниципальных образований по совершению либо воздержанию от определенных действий установлены в ст. 33 БК РФ, обязывающей уполномоченные органы при составле нии, утверждении и исполнении бюджета исходить из необхо димости минимизации размера дефицита бюджета.
Долженствования участников бюджетных правоотношений отреагировать на адресованные им законные требования мож но проиллюстрировать на основе ст. 106 Конституции РФ, ус танавливающей обязательное рассмотрение Советом Федера ции принятых Государственной Думой федеральных законов по финансовым вопросам; ст. 210 БК РФ, определяющей обя занность согласительной комиссии принять отклоненный Пре зидентом РФ федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год для преодоления возникших разно гласий.
Необходимость субъектов бюджетного права нести ответст венность за неисполнение законных требований является важ нейшим условием обеспечения эффективности государствен ной бюджетной деятельности в федеративном государстве.
300 Финансовое право России. Особенная часть
Еще одним элементом юридической обязанности, прояв ляющимся и в бюджетных отношениях, является необходи мость не препятствовать контрагенту пользоваться законно принадлежащим ему благом. Так, ст. 31 БК РФ устанавливает недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм пре вышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов; п. 1 ст. 59 БК РФ наделяет законода тельные (представительные) органы субъектов РФ правом вводить региональные налоги и сборы, устанавливать размеры
ставок по ним и |
предоставлять налоговые льготы, но только |
в пределах прав, |
предоставленных законодательством РФ, |
т. е. не вторгаясь в финансовую компетенцию федерального центра. Подобные нормы содержит и региональное законода тельство.
Таким образом, структура юридической обязанности субъ ектов бюджетного права соответствует структуре их субъектив ного права (являясь как бы его обратной стороной).
Фактическое несоответствие понятия «бюджетные права» его юридическому содержанию является существенным отли чительным признаком бюджетной деятельности государства, обусловленным особым статусом и способом организации субъектов этого вида юридической деятельности.
Следовательно, бюджетные права (компетенция) Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований — это со вокупность принадлежащих им полномочий (компетенции) в лице соответствующих органов государственной власти или органов ме стного самоуправления по формированию, использованию и реализа ции средств собственного бюджета и правовому регулированию бюджетных отношений в определенных законодательством преде лах.
Понятие «бюджетная компетенция (права)» Российской Фе дерации, субъектов РФ и муниципальных образований, исполь зуемое в нормативных актах, представляет собой совокупность материальных и процессуальных прав соответствующих законо дательных (представительных) и исполнительных органов госу дарственной власти или органов местного самоуправления.
Бюджетная компетенция РФ, ее субъектов и муниципаль ных образований реализуется в конкретном взаимодействии.
Конкретные бюджетные полномочия установлены БК РФ и иными законодательными актами, анализ которых позволяет выделить общие элементы бюджетной компетенции РФ, ее
Глава 12. Бюджетная компетенция |
301 |
субъектов и муниципальных образований, а также особенности бюджетных прав каждого из названных субъектов.
Идентичными для Российской Федерации в целом, субъек тов РФ и муниципальных образований можно считать бюджет ные права на: собственный бюджет; включение в соответствую щий бюджет закрепленных и регулирующих бюджетных дохо дов; самостоятельное определение направлений использования средств собственного бюджета; самостоятельное расходование бюджетных средств; организацию и осуществление бюджетного регулирования на собственной территории; образование и ис пользование целевых и резервных фондов в рамках собственно го бюджета; объединение бюджетных средств с иными финан совыми ресурсами или с бюджетными средствами других субъ ектов бюджетного права; привлечение в собственные бюджеты заемных средств; компенсацию из бюджета другого уровня в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возни кающих после утверждения бюджета вследствие решений орга нов государственной власти другого уровня; самостоятельное распоряжение денежными средствами, полученными в резуль тате экономии бюджетных средств или дополнительно выяв ленных бюджетных доходных источников; правовое регулиро вание отношений в сфере собственного и (в рамках компетен ции) бюджетов другого уровня; судебную защиту нарушенных прав.
Поскольку бюджетная компетенция определена правовыми актами, органы государственной власти и органы местного са моуправления не должны уклоняться от ее реализации, выхо дить за установленные пределы или передавать свою компетен цию другому органу (общественной организации), если иное правовыми актами не предусмотрено.
§ 2. Бюджетная компетенция (права) Российской Федерации
Бюджетная компетенция Российской Федерации является материальной гарантией верховенства и независимости госу дарственной власти и выражает экономический аспект сувере нитета России.
Анализ бюджетного законодательства позволяет выделить значительную совокупность полномочий, составляющих бюд- жетно-правовой статус Российской Федерации, и объединить их в следующие группы: бюджетные права России как единого суверенного государства; бюджетные права относительно феде-
302 |
Финансовое право России. Особенная часть |
рального бюджета; бюджетные права относительно бюджетов субъектов РФ; бюджетные права относительно местных бюдже тов; бюджетные права относительно бюджета Союзного госу дарства России и Белоруссии.
Кпервой группе относятся права, которые осуществляются
всфере бюджетной деятельности всего государства, состоящего из субъектов РФ:
законодательное установление общих принципов организа ции и функционирования бюджетной системы РФ, основ бюджетного процесса для бюджетов всех уровней бюджетной системы, порядка осуществления заимствований Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образования ми, управления внутренним долгом соответствующих субъек тов РФ, общих принципов и условий предоставления бюджет ных кредитов. Законодательное регулирование названных сфер бюджетной деятельности осуществляется Российской Федерацией в пределах ее компетенции относительно установ ления основ федеральной политики в области государствен ного, экономического, экологического, социального, культур ного и национального развития. Согласно федеративному устройству государства в сфере бюджетной деятельности Рос сийская Федерация устанавливает основы регулирования, дальнейшая детализация которых осуществляется субъекта ми РФ и муниципальными образованиями в рамках их компе тенции;
право установления доходных источников бюджетов всех уровней бюджетной системы, в том числе налогов, сборов и иных обязательных платежей;
разграничение полномочий по осуществлению расходов ме жду бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
установление минимальных государственных социальных стандартов норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;
утверждение бюджетной классификации РФ; установление единых форм бюджетной документации и от
четности для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ; установление оснований и порядка привлечения к ответст
венности за нарушение бюджетного законодательства РФ; централизация средств бюджетов других уровней бюджетной
системы РФ для целевого финансирования общегосударствен ных мероприятий.
Глава 12. Бюджетная компетенция |
303 |
Бюджетная компетенция Российской Федерации относи тельно федерального бюджета складывается из совокупности прав, основные из которых следующие:
право иметь федеральный бюджет; право нормативного правового регулирования бюджетной
деятельности федерального уровня; право на получение собственных доходов, включаемых в фе
деральный бюджет; право на установление предельного размера дефицита феде
рального бюджета и разработку мер по его сокращению; право на образование в составе федерального бюджета ста
билизационного фонда; право самостоятельно определять направления использова
ния федерального бюджета и объем средств, выделяемых по конкретным статьям;
право утверждать состав защищенных статей текущих расхо дов федерального бюджета;
право образовывать в составе федерального бюджета резерв ные и иные целевые фонды;
право на утверждение в составе федерального бюджета обо ротной кассовой наличности;
право на организацию и осуществление бюджетного процес са относительно федерального бюджета.
Второй группой бюджетных прав России является компе тенция по отношению к бюджетам субъектов РФ. Основопола гающими элементами названной группы бюджетных прав Рос сийской Федерации следует считать:
разграничение бюджетных доходов межу федеральным бюд жетом и бюджетами субъектов РФ;
предоставление межбюджетных трансфертов; осуществление бюджетных полномочий субъектов РФ при
введении временной финансовой администрации; образование в числе прочих фонда финансовой поддержки
субъектов РФ; возмещение субъектам РФ дополнительно произведенных
расходов или выпавших доходов, обусловленных действиями федеральных органов государственной власти;
установление порядка и осуществление судебной защиты бюджетных прав субъектов РФ.
В основе государственного устройства России федеративные начала сочетаются с самостоятельностью местного самоуправ-
304 Финансовое право России. Особенная часть
ления, что обусловливает выделение в бюджетной компетенции Российской Федерации третьей группы прав, в определенной степени направленных на регулирование бюджетной деятель ности муниципальных образований. К ним относятся:
создание правовых основ порядка аккумулирования, распре деления и использования централизованного денежного фонда муниципального уровня;
правовое регулирование основных вопросов организации межбюджетных отношений органов местного самоуправления; определение единых методологических подходов формиро
вания местных бюджетов; установление минимальных государственных социальных
стандартов для формирования местных бюджетов; регулирование порядка передачи в местные бюджеты части
доходов федерального бюджета для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий феде рального уровня;
установление видов и порядка предоставления финансовой помощи из федерального бюджета в бюджеты муниципальных образований;
установление порядка предоставления средств, выделяемых из федерального бюджета в фонды финансовой поддержки ме стного самоуправления субъектов РФ;
установление порядка компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших в ре зультате решений, принятых федеральными органами государ ственной власти;
правовое регулирование особенностей порядка образования, распределения и использования средств местных бюджетов в приграничных и закрытых административно-территориальных образованиях;
установление порядка и осуществление судебной защиты бюджетных прав муниципальных образований;
обеспечение гарантий финансовой самостоятельности мест ного самоуправления;
осуществление контроля за соблюдением органами местного самоуправления нормативных бюджетно-правовых актов Рос сийской Федерации.
Следующая группа бюджетных прав Российской Федерации обусловлена заключением межгосударственного союза России и Белоруссии. Анализ содержания Договора о создании Союз ного государства позволяет выделить в бюджетной компетен-
Глава 12. Бюджетная компетенция |
305 |
ции России следующую, четвертую группу прав относительно бюджета Союзного государства:
осуществление в пределах предоставленной компетенции нормативно-правового регулирования бюджетных отношений России и Белоруссии;
принятие участия в разработке, утверждении и исполнении бюджета Союзного государства;
производство ежегодных согласованных отчислений в бюд жет Союзного государства;
осуществление до создания казначейства Союзного государ ства исполнения союзного бюджета в части, касающейся тер ритории Российской Федерации;
судебная защита своих бюджетных прав в сфере союзного бюджета в Суде Союзного государства.
Перечисленные бюджетные права Российской Федерации в сфере бюджета Союзного государства принадлежат России как субъекту международного права, относятся к ее исключитель ной бюджетной компетенции (т. е. не могут быть делегированы иным субъектам бюджетного права) и имеют особенность, за ключающуюся в наличии временного полномочия по казначей скому исполнению соответствующей части этого бюджета.
Таким образом, рассмотренная совокупность бюджетных прав Российской Федерации позволяет сделать вывод о разно стороннем характере бюджетной компетенции Российской Фе дерации, которая является реальным показателем уровня раз вития федеративных отношений. Бюджетные права Россий ской Федерации показывают направленность осуществления бюджетных отношений с учетом федеративной природы госу дарства.
§ 3. Бюджетная компетенция (права) субъектов Российской Федерации
Федеративное устройство государства обусловливает наделе ние субъектов РФ собственной компетенцией в сфере бюджет ной деятельности, что, однако, не означает их полной автоно мии от федерального центра. Бюджетные права субъектов РФ и Российской Федерации как единого государства тесно взаимо связаны и взаимообусловлены.
Бюджетные полномочия субъектов РФ определяются как федеральным законодательством (Конституцией РФ, БК РФ), так и нормативными правовыми актами регионального уровня, что соответствует принципу федерализма в бюджетном праве и
306 Финансовое право России. Особенная часть
обеспечивает комплексный подход к определению их бюджет но-правового статуса.
Устройство Российского государства на федеративных нача лах, а также наличие местного самоуправления являются объек тивными факторами для классификации бюджетной компетен ции субъектов РФ относительно: собственных бюджетов; феде рального бюджета; бюджетов муниципальных образований.
Анализ нормативных бюджетно-правовых актов позволяет выделить следующие бюджетные права субъектов РФ, в сово купности образующие бюджетную компетенцию субъектов РФ относительно собственных бюджетов:
нормативное правовое установление и регулирование бюд жетного устройства и бюджетного процесса в соответствующих территориальных границах;
самостоятельное аккумулирование, использование и распре деление централизованного в пределах субъекта РФ фонда де нежных средств;
установление источников доходов собственных бюджетов, в том числе региональных налогов, сборов, иных обязательных платежей;
самостоятельное определение направлений расходов средств регионального бюджета;
образование в рамках собственного бюджета целевых, ре зервных фондов, фондов финансовой поддержки муниципаль ных образований, а также оборотной кассовой наличности;
самостоятельное использование свободных бюджетных средств (т. е. доходов, дополнительно полученных на стадии исполне ния бюджета, суммы профицита бюджета, экономии расходов и т. п.);
детализация объектов бюджетной классификации РФ. Развитие российского государства на принципах федерализ
ма предполагает наличие у субъектов РФ бюджетных прав по отношению к федеральному бюджету, основополагающие из которых:
получение из федерального бюджета источников доходов, закрепленных за бюджетом субъекта РФ, и межбюджетных трансфертов;
право на компенсацию бюджетных средств, излишне израс ходованных или недополученных в результате принятия опре деленных решений федеральным органом власти;
участие в законодательном процессе по принятию федераль ного бюджета через представительство в Совете Федерации.
Глава 12. Бюджетная компетенция |
307 |
Приведенный перечень бюджетных прав в совокупности с механизмом по реализации показывает ту степень финансовой децентрализации, которая необходима как для самостоятельно го развития субъектов РФ, так и для укрепления федеративных отношений в российском государстве.
Следующей сферой бюджетной компетенции субъектов РФ являются права относительно бюджетов муниципальных обра зований. Среди них можно выделить следующие основопола гающие права:
регулирующие: регулирование правовыми нормами бюджет ной деятельности муниципальных образований; утверждение нормативов отчислений от межбюджетных трансфертов в бюд жеты муниципальных образований; осуществление бюджетного регулирования местных бюджетов;
обеспечивающие: обеспечение муниципальным образованиям минимального размера местных бюджетов; осуществление сба лансирования местных бюджетов; предоставление бюджетам муниципальных образований финансовой помощи в порядке и формах, определенных законодательством; компенсационное возмещение финансовых потерь местных бюджетов, вызванных действиями органов государственной власти субъекта РФ, осу ществление бюджетных полномочий органов местного само управления при введении временной финансовой администра ции;
контролирующие: осуществление контроля за бюджетной деятельностью муниципальных образований.
Реализуя право законодательного регулирования соответст вующего круга бюджетных отношений, субъекты РФ осуществ ляют детализацию принципов межбюджетных отношений с му ниципальными образованиями, учитывая особенности послед них. Большинство субъектов РФ закрепляют свои бюджетные права относительно местных бюджетов в законах, комплексно регулирующих бюджетные отношения в регионе или муници пальных образованиях. Однако некоторыми субъектами РФ приняты отдельные тематические законы, посвященные меж бюджетным взаимоотношениям с муниципальными образова ниями1 .
1 См., например, гл. 2 Закона Тюменской области от 22 ноября 2005 г. № 416 «О межбюджетных отношениях в Тюменской области». См. также Закон Воронежской области от 17 ноября 2005 г. № 68-03 «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и ор ганов местного самоуправления в Воронежской области».
308 |
Финансовое право России. Особенная часть |
§ 4. Бюджетная компетенция (права) муниципальных образований
Бюджетная компетенция органов местного самоуправления производна прежде всего от компетенции муниципального об разования и развивает, обогащает последнюю.
Все муниципальные образования, виды которых определя ются законодательством субъектов РФ (районы, города и др.), в лице их органов местного самоуправления обладают бюджет ными правами. Важное значение этих прав состоит в том, что с их помощью создается финансовая база, необходимая для ре шения органами местного самоуправления социально-эконо мических и других вопросов местного значения. Указанные права также обеспечивают возможность органам местного са моуправления в пределах их компетенции регулировать на сво ей территории бюджетные отношения с учетом местных осо бенностей.
Основы бюджетных прав муниципальных образований в ли це органов местного самоуправления закреплены в Конститу ции РФ и федеральных законах. Положения этих нормативных правовых актов конкретизируются в законодательстве субъек тов РФ. Кроме того, органы местного самоуправления вправе принимать нормативные акты, регулирующие вопросы соответ ствующего местного бюджета (например, положение о бюджет ном процессе).
В настоящее время муниципальные образования не имеют достаточных собственных финансовых средств для покрытия всех расходов местных бюджетов. Поэтому в составе бюджет ных прав муниципальных образований важное значение имеют полномочия в сфере межбюджетных отношений с субъекта ми РФ. Данный вопрос был предметом рассмотрения Консти туционного Суда РФ, который в постановлении от 11 ноября 2003 г. № 16-П по делу о проверке положений п. 2 ст. 81 Зако на Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджет ном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Че лябинского областного суда» отметил, что муниципальные об разования, получающие финансовую помощь из бюджета субъекта Российской Федерации, должны иметь возможность проконтролировать методику ее расчета, полученные (рассчи танные) денежные суммы, сроки предоставления, а также воз можность согласовать с субъектом РФ вопросы оказания фи нансовой помощи до принятия ежегодного закона субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год. Дан-
Глава 12. Бюджетная компетенция |
309 |
ные требования соответствуют также п. 6 ст. 9 ратифицирован ной Российской Федерацией Европейской хартии местного са моуправления1 , в соответствии с которым порядок предостав ления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления. Последующее правовое регулирование межбюджетных отноше ний муниципальных образований и субъектов РФ строится с учетом правовых позиций, сформулированных в названном по становлении Конституционного Суда РФ.
Основными элементами бюджетной компетенции органов местного самоуправления являются следующие (ст. 9 БК РФ):
установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюд жетов, осуществление контроля за их исполнением и утвержде ние отчетов об исполнении местных бюджетов;
составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об испол нении местных бюджетов;
определение порядка направления в местные бюджеты дохо дов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных кредитов из местных бюджетов;
предоставление финансовой помощи и бюджетных кредитов из местных бюджетов;
определение порядка осуществления муниципальных заим ствований;
осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.
§ 5. Реализация бюджетной компетенции субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при введении на их территории
временной финансовой администрации
Всоответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г.
№120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Рос сийской Федерации в части регулирования межбюджетных от ношений» для субъектов РФ и муниципальных образований, имеющих значительную просроченную задолженность по рас-
1 СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
310 Финансовое право России. Особенная часть
ходным обязательствам, предусмотрена возможность введения временной финансовой администрации, целью которой являет ся обеспечение сбалансированности бюджета и осуществление работы по минимизации долговых обязательств территориаль ных субъектов. Правовой режим осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации установлен гл. 191 БК РФ.
Временная финансовая администрация — государственный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительст вом РФ или высшим исполнительным органом государствен ной власти субъекта РФ подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта РФ или му ниципального образования, оказывать содействие органам го сударственной власти в осуществлении отдельных бюджетных полномочий субъектов РФ или органов местного самоуправле ния, а также осуществлять и контролировать осуществление от дельных бюджетных полномочий исполнительных органов го сударственной власти субъектов РФ или местной администра ции.
Временная финансовая администрация может вводиться только на региональном и муниципальном уровнях. Основани ем введения временной финансовой администрации является решение арбитражного суда при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ или муниципального образования. Срок действия временной финансовой администрации не может превышать один год.
Ходатайство о введении временной финансовой админист рации в субъекте РФ подается в Высший Арбитражный Суд РФ Правительством РФ. Ходатайство о введении времен ной финансовой администрации в муниципальном образова нии подается в арбитражный суд субъекта РФ либо высшим должностным лицом субъекта РФ, либо представительным ор ганом муниципального образования или главой муниципаль ного образования.
Решение Высшего Арбитражного Суда РФ о введении в
субъекте РФ временной финансовой администрации прини мается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обя зательств субъекта РФ превышает 30% объема собственных доходов его бюджета в последнем отчетном году. Обязатель-
Глава 12. Бюджетная компетенция |
311 |
ным условием выступает наличие выполнения финансовых обязательств федерального бюджета перед бюджетом этого субъекта РФ.
Относительно принятия решения о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании БК РФ определены аналогичные критерии, в добавление к ко торым обязательным условием выступает выполнение финан совых обязательств федерального бюджета и бюджета субъек та РФ перед бюджетом такого муниципального образования.
Законодательство исключает ответственность вновь избран ного представительного органа власти или местного самоуправ ления за просроченную задолженность, возникшую в результа те принятия решений ранее избранного представительного ор гана. Согласно п. 5 ст. 1682 БК РФ временная финансовая администрация не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий представительного органа госу дарственной власти субъекта РФ или представительного органа муниципального образования.
Порядок назначения и освобождения от должности главы временной финансовой администрации, вводимой в субъек тах РФ, утверждения структуры и штатного расписания, а так же финансового обеспечения ее деятельности установлен Пра вительством РФ1 . Порядок назначения и освобождения от должности главы временной финансовой администрации, вво димой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и ее штатного расписания устанавливается высшим исполни тельным органом государственной власти субъекта РФ.
В сферу полномочий временной финансовой администра ции и главы временной финансовой администрации отнесен широкий круг вопросов организационного, контрольного и правотворческого характера.
К организационным полномочиям временной финансовой администрации относятся организация учета просроченной за долженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обя-
1 См.: Постановление Правительства РФ от 3 октября 2006 г. № 599 «Об утверждении Положения о назначении (об освобождении от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в
субъектах Российской Федерации, об утверждении структуры и штат ного расписания, а также о финансовом обеспечении деятельности временной финансовой администрации и организации проведения проверки (аудита) бюджетов субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 41. Ст. 4255.
312 |
Финансовое право России. Особенная часть |
зательств субъекта РФ или муниципального образования; раз работка проекта плана восстановления платежеспособности субъекта РФ или муниципального образования.
Финансово-контрольные полномочия временной финансо вой администрации заключаются в организации и проведении проверки (аудита) бюджета субъекта РФ или местного бюджета; осуществлении контроля за исполнением плана восстановле ния платежеспособности субъекта РФ или муниципального об разования, утвержденного арбитражным судом соответствую щего уровня, и предусмотренных им нормативных правовых актов; осуществлении контроля за исполнением бюджета субъ екта РФ или местного бюджета.
Правотворческие полномочия временной финансовой адми нистрации проявляются в сфере подготовки проектов соответ ствующих нормативных правовых актов, во внесении их на рассмотрение в компетентные правотворческие органы, а также в непосредственном принятии этих актов.
Временная финансовая администрация разрабатывает и представляет в органы государственной власти субъекта РФ или органы местного самоуправления проекты тех нормативных правовых актов, которые предусмотрены планом восстановле ния платежеспособности соответствующего территориального субъекта. Кроме названных проектов временная финансовая администрация подготавливает проект закона субъекта РФ (ре шения представительного органа муниципального образования) о внесении изменений в закон субъекта РФ (решение предста вительного органа муниципального образования) о бюджете субъекта РФ (местном бюджете) на текущий год или, при необ ходимости, проект закона субъекта РФ (решения представи тельного органа муниципального образования) о бюджете субъ екта РФ (местном бюджете) на очередной финансовый год.
В том случае, если названные проекты не приняты в течение одного месяца со дня их представления временной финансовой администрацией в соответствующий законодательный (предста вительный) орган государственной власти субъекта РФ или пред ставительный орган муниципального образования либо приняты с внесением изменений, не согласованных с главой временной финансовой администрации, временная финансовая администра ция имеет право представить в Правительство РФ или высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ под готовленные проекты бюджетов для внесения в Государственную Думу или орган законодательной (представительной) власти субъ-
I лава 12. Бюджетная компетенция |
313 |
екта РФ для утверждения их федеральным законом (законом субъекта РФ).
Правотворческие полномочия временной финансовой адми нистрации проявляются в том случае, если представленные ею проекты нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъекта РФ или местной администра ции не приняты в течение 15 дней со дня их представления или приняты в редакции, не согласованной с главой временной фи нансовой администрации. В таких ситуациях временная финан совая администрация самостоятельно принимает названные проекты нормативных правовых актов.
Отдельными полномочиями наделен глава временной фи нансовой администрации. В целях восстановления платежеспо собности вверенного ему территориального образования на званное лицо руководит деятельностью временной финансовой администрации, несет персональную ответственность за испол нение возложенных на нее полномочий, а также осуществляет следующие основные полномочия:
представляет Российскую Федерацию или субъект РФ в ар битражном суде по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ или муниципального образования;
вносит на рассмотрение соответствующих органов государ ственной власти субъекта РФ или органов местного самоуправ ления проект плана восстановления платежеспособности субъ екта РФ или муниципального образования;
вносит на рассмотрение органов государственной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления проекты нормативных правовых актов, предусмотренных соответствую щим планом восстановления платежеспособности территори ального образования;
согласовывает внесение изменений, предусмотренных пла ном восстановления платежеспособности, в нормативные пра вовые акты (проекты нормативных правовых актов) органов го сударственной власти субъектов РФ или органов местного са моуправления;
дает согласие на осуществление или осуществляет полномо чия руководителя финансового органа субъекта РФ или муни ципального образования.
Кроме названных полномочий, к компетенции главы вре менной финансовой администрации относится дача согласия на совершение руководителем финансового органа субъек та РФ или муниципального образования следующих действий:
314 Финансовое право России. Особенная часть
утверждение сводной бюджетной росписи бюджета субъек та РФ или местного бюджета;
утверждение лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей средств бюджета субъекта РФ или местного бюджета;
осуществление заимствований; предоставление бюджетных кредитов из бюджета субъек
та РФ или местного бюджета; использование доходов, полученных при исполнении бюд
жета субъекта РФ или местного бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете;
перемещение ассигнований между главными распорядителя ми средств бюджета субъекта РФ или местного бюджета, между разделами, подразделами, целевыми статьями, видами расходов функциональной и статьями экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федерации.
При нарушении субъектами бюджетного права бюджетного законодательства глава временной финансовой администрации наделяется следующими организационно-властными полномо чиями и полномочиями по применению мер государственного принуждения за нарушения бюджетного законодательства:
запретить главным распорядителям изменять целевое назна чение бюджетных средств в пределах сметы;
назначить в исполнительные органы государственной власти субъекта РФ или органы местного самоуправления и бюджет ные учреждения, финансируемые из соответствующего регио нального или местного бюджета, своих представителей, к кото рым переходят все полномочия главного распорядителя, распо рядителя и получателя бюджетных средств;
при наличии оснований осуществить блокировку расходов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета субъекта РФ или местного бюджета;
применять меры принуждения, предусмотренные ст. 2841 БК РФ.
В случае создания руководителем финансового органа субъ екта РФ или муниципального образования препятствий в ис полнении временной финансовой администрацией возложен ных на нее полномочий, а также в случае совершения руко водителем территориального финансового органа действий, нарушающих права и интересы субъекта РФ или муниципаль ного образования и его кредиторов, бюджетное законодательст во или план восстановления платежеспособности, глава вре менной финансовой администрации вправе ходатайствовать