перед арбитражным судом об отстранении руководителя фи­ нансового органа субъекта РФ (муниципального образования) от должности и о возложении его полномочий на главу времен­ ной финансовой администрации.

В целях обеспечения сбалансированности бюджетов субъек­ тов РФ и муниципальных образований, а также предупрежде­ ния их неплатежеспособности, выявления наиболее распро­ страненных проблем, приводящих к невыполнению расходных обязательств, Минфин России проводит регулярный монито­ ринг оценки платежеспособности и качества управления регио­ нальными финансами на федеральном уровне. Аналогичные механизмы разрабатываются в отношении муниципальных об­ разований на региональном уровне1 .

Глава 13. Правовые основы бюджетного процесса § 1. Понятие, стадии и принципы бюджетного процесса

Бюджетный процесс — это регламентированная нормами про­ цессуального бюджетного права деятельность государства и му­ ниципальных образований по составлению, рассмотрению и утвер­ ждению бюджета, его исполнению, а также по составлению и утверждению отчета о его исполнении.

Бюджетный процесс подразделяется на определенные ста­ дии и длится относительно бюджета на предстоящий год около трех с половиной лет. Срок, в течение которого осуществляют­ ся бюджетные стадии, называется бюджетным циклом.

В 2008 г. в Российской Федерации завершилось реформиро­ вание бюджетного процесса, основным результатом которого стало среднесрочное финансовое планирование бюджетов всех уровней. Задачи совершенствования бюджетного процесса бы­ ли поставлены Президентом РФ в Бюджетном послании о бюд­ жетной политике в 2007 г., где в качестве самостоятельного на­ правления выделены вопросы дальнейшего совершенствования бюджетных отношений: «Расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на конечный результат, который,

1 См.: Концепция повышения эффективности межбюджетных от­ ношений и качества управления государственными и муниципаль­ ными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 годах. Одоб­ рена распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р // СЗ РФ. 2006. № 15. Ст. 1640.

316 Финансовое право России. Особенная часть

в свою очередь, должен быть достигнут наиболее эффективным способом»1 .

Бюджетный процесс основан на новой методологии разра­ ботки, принятия и исполнения бюджета, которая предполагает переход к среднесрочному бюджетному планированию и к сис­ теме бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Бюджетный процесс включает текущий финансовый год и пла­ новый период. Текущим называется финансовый год, в кото­ ром осуществляется исполнение бюджета, составление и рас­ смотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Очередной финансовый год — это год, следующий за текущим финансо­ вым годом. Плановый период охватывает два финансовых года, следующих за очередным финансовым годом. Таким образом, в Российской Федерации федеральный бюджет и бюджеты госу­ дарственных внебюджетных фондов формируются на трехлет­ ний период.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюд­ жетных фондов составляются и принимаются в режиме «сколь­ зящей трехлетки» с процедурой ежегодных изменений. При та­ ком бюджетном планировании субъекты РФ и муниципальные образования получат возможность постепенно перейти к фор­ мированию своих финансовых планов на среднесрочную пер­ спективу. Однако некоторые субъекты РФ начиная с 2008 г. приняли региональные бюджеты сроком на три года2 .

Бюджетирование, ориентированное на результат, представ­ ляет собой совокупность трех взаимосвязанных элементов: среднесрочное бюджетное планирование, программно-целевой метод распределения расходов, система контроля оценки ре­ зультативности бюджетных расходов. Переход к программноцелевым методам среднесрочного бюджетного планирования обеспечивает взаимосвязь между бюджетными расходами и ре­ зультатами их использования.

Формирование бюджета на трехлетний период дает возмож­ ность планирования крупных проектов, выходящих за рамки финансового года, а также позволяет планировать расходы на

1 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собра­ нию РФ от 30 мая 2006 г. «О бюджетной политике в 2007 году» // Пен­ сия. 2006. № 6.

2 См., например, Закон Тюменской области от 29 декабря 2007 г. «Об областном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов».

основе разделения действующих и принимаемых обязательств. В начале трехлетнего планирования определяется расходная часть бюджета исходя из принятых ранее обязательств. По мере продвижения внутри трехлетнего цикла возникающий объем дополнительных средств направляется на финансирование вновь принимаемых обязательств, регламентируемых норма­ тивными правовыми актами органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Бюджетный процесс в России регулируется Конститу­ цией РФ, БК РФ, законами субъектов РФ, решениями пред­ ставительных органов местного самоуправления, правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Министерством финансов РФ на основе бюджетного законо­ дательства, и др.

В основе бюджетного процесса лежат принципы, свойствен­ ные как для бюджетной системы Российской Федерации в це­ лом, так и только для бюджетного процесса.

Бюджетный процесс основывается на следующих принци­ пах:

принцип разграничения бюджетной компетенции между ор­ ганами представительной и исполнительной власти. Конститу­ ционное и бюджетное законодательство устанавливает следую­ щее распределение компетенции по стадиям бюджетного про­ цесса между ветвями власти: составление и исполнение бюджета отнесено к полномочиям органов исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнени­ ем бюджета — к полномочиям представительных органов вла­ сти. Каждый орган государственной власти или орган местного самоуправления осуществляет бюджетные полномочия относи­ тельно своего уровня бюджета;

принцип специализации бюджетных показателей, который реализуется через бюджетную классификацию;

принцип ежегодности бюджета означает обязательное при­ нятие бюджета на каждый календарный год до начала плани­ руемого года;

принцип гласности в бюджетном процессе предполагает ши­ рокое обсуждение проекта бюджета представительным органом соответствующего уровня, доведение его до сведения населе­ ния, опубликование утвержденного бюджета.

Бюджетный процесс в Российской Федерации состоит из четырех стадий: составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; исполнение бюджета; составление и ут­ верждение отчета об исполнении бюджета.

Стадия бюджетного процесса — это совокупность действий

органов государственной власти или органов местного само­ управления по осуществлению бюджетного процесса, характе­ ризующаяся внутренним единством и осуществлением опреде­ ленных действий в соответствии с бюджетной компетенцией каждого органа.

1. Составление проекта бюджета осуществляется исполни­

тельными органами власти. Перед составлением идет разработ­ ка планов-прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которых создается сводный финансовый баланс госу­ дарства по территории России. Непосредственная работа по со­ ставлению проектов соответствующих бюджетов проводится Минфином России, финансовыми органами субъектов РФ или муниципальных образований.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает перечень сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, и наделяет финансовые органы правом получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от органов государства, органов местного самоуправле­ ния и юридических лиц (ст. 172).

Составление проекта бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории, а также на основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

Основываясь на принципе утверждения бюджета до начала финансового года, исполнительные органы власти всех уровней доводят до представительных и исполнительных органов друго­ го уровня необходимые указания по разработке проектов бюд­ жетов.

После представления указанными органами в органы испол­ нительной власти своих предложений по расчетам о перерас­ пределении доходов и расходов бюджетов разных уровней Пра­ вительство РФ не позднее чем за четыре с половиной месяца до начала финансового года доводит до всех представительных и исполнительных органов субъектов РФ следующие данные:

проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регу­ лирующих доходов с учетом контингентов этих доходов, посту­ пающих на данной территории;

данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к предоставлению из бюджетов одного уровня бюджетам друго­ го уровня, и их целевое назначение;

перечень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в процентах) доходов за бюджетами всех субъектов РФ.

В процессе подготовки и составления проекта бюджета меж­ ду органами исполнительной власти разных уровней возможно возникновение разногласий. С целью их преодоления органы исполнительной власти одного уровня могут вносить в орга­ ны исполнительной власти другого уровня свои предложения по изменению и уточнению проектируемых последними пока­ зателей.

2. Рассмотрение и утверждение бюджетов происходит в представительных органах — Федеральном Собрании РФ, зако­ нодательных (представительных) органах субъектов РФ и вы­ борных органах муниципальных образований. Проект бюджета в названные органы вносится соответствующим органом ис­ полнительной власти в определенный законами (решениями) срок. Одновременно с проектом бюджета законодательному (представительному) органу представляются документы и мате­ риалы, определенные ст. 1842 БК РФ.

До принятия закона (решения) о бюджете на очередной фи­ нансовый год законодательный (представительный) орган дол­ жен рассмотреть и принять соответствующее решение по зако­ нопроектам о внесении изменений в налоговое законодатель­ ство.

В случае невступления в силу закона (решения) о бюджете с начала финансового года вводится механизм временного управ­ ления бюджетом, который регламентирован ст. 190 БК РФ. В условиях невступления в силу закона (решения) о бюджете до начала финансового года расходование бюджетных средств в целях продолжения финансирования инвестиционных объек­ тов, государственных контрактов, оказания финансовой помо­ щи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ осущест­ вляется в размере не более 1/12 ассигнований предыдущего го­ да в расчете на месяц.

В условиях временного управления закона (решения) о бюд­ жете на новый финансовый год органу, исполняющему бюд­ жет, запрещается: доводить лимиты бюджетных обязательств и бюджетные ассигнования на бюджетные инвестиции и субси­ дии юридическим и физическим лицам; предоставлять бюджет­ ные кредиты; осуществлять заимствования в размере более 1/8 объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал; формировать резервные фонды. Однако на­ званные ограничения не распространяются на расходы, связан­ ные с выполнением публичных нормативных обязательств, обслуживанием и погашением государственного или муниципаль­ ного долга, выполнением международных договоров.

Детальная регламентация стадии рассмотрения и утвержде­ ния бюджета осуществляется федеральным законодательством только для федерального бюджета. Порядок и условия пред­ ставления проекта региональных и местных бюджетов соответ­ ствующему представительному органу для рассмотрения и ут­ верждения проекта бюджета устанавливаются представитель­ ным органом власти или представительным органом местного самоуправления в соответствующем финансово-правовом акте

обюджетном процессе.

3.Исполнение бюджета означает полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечение финансирования всех запланированных бюджет­ ных расходов. Основная задача стадии исполнения бюджета — обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других обязательных платежей, а также финансирование меро­ приятий в пределах утвержденных по бюджету сумм. В процес­ се исполнения бюджета органы законодательной (представи­ тельной) и исполнительной власти всех уровней, а также орга­ ны местного самоуправления осуществляют корректировку бюджетных назначений, обусловленную подвижностью валют­ ного курса и неравномерностью поступлений доходов в бюд­ жет. На стадии исполнения бюджета осуществляется контроль за целевым использованием бюджетных средств, выделяемых соответствующим предприятиям, организациям, учреждениям.

Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение до­ ходной и расходной частей бюджета. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить измене­ ния в пределах утвержденных ассигнований по статьям функ­ циональной бюджетной классификации.

Непосредственная работа по исполнению соответствующего бюджета проводится Минфином России, его подразделениями и органами, Федеральной налоговой службой, финансовыми отделами исполнительных органов власти субъектов РФ или органов местного самоуправления.

Организация исполнения бюджетов всех уровней и внебюд­ жетных фондов возложена федеральным законодательством на систему органов Казначейства России, которое осуществляет кассовое исполнение бюджета. Правомерность названных пол­ номочий Федерального казначейства подтверждена постановле­ нием Конституционного Суда РФ «По делу о проверке консти­ туционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 2151 Бюджетного кодекса Российской Федерации». Со­ гласно БК РФ (гл. 24 «Основы исполнения бюджетов») казна-

оформленных ими» (п. 1.5). Более того, Общий порядок кассо­ вого обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (утв. приказом Федерального казначей­ ства от 25 августа 2005 г. № 12н), развивая положения ст. 8 и 2151 БК РФ, устанавливает, что управление средствами на еди­ ных счетах бюджетов осуществляют соответствующие финансо­ вые органы, если законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ, законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления не установлено иное (п. 1.6).

Втаком правовом режиме материальные бюджетные права,

атакже право требования к бюджетному счету сохраняются за соответствующим собственником бюджетных средств в лице уполномоченного органа исполнительной власти. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования явля­ ются самостоятельными субъектами бюджетных правоотноше­ ний, статус которых обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника финансовых ресурсов и выступают в правоотношениях в лице своих органов. Все денежные опера­ ции со средствами бюджетов отражаются на счетах, право рас­ поряжения которыми принадлежит органам, исполняющим бюджет. Распоряжение бюджетным счетом выступает неотъем­ лемым элементом права собственности на региональный или местный бюджет.

Процесс казначейского исполнения бюджета обеспечивает реализацию права Российской Федерации, каждого субъек­ та РФ и муниципального образования иметь собственный бюд­ жет. Необходимо отметить, что ранее действовавшее бюджет­ ное законодательство1 предусматривало обслуживание органа­ ми Федерального казначейства счетов только дотационных субъектов РФ; недотационные субъекты РФ имели право об­ служивать бюджетные счета через региональные казначейства. С введением в действие ст. 2151 БК РФ кассовое обслуживание бюджетов всех субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется Федеральным казначейством, что соответствует конституционным принципам равенства субъектов РФ и равен­ ства муниципальных образований.

Бюджетные полномочия Федерального казначейства опреде­ лены ст. 1661 БК РФ, а п. 1 ст. 167 БК РФ установлена ответст-

1 См.: Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2002 год» и федеральные законы о федеральном бюджете на последующие годы (до 2006 г.).

венность Федерального казначейства за правильное и своевре­ менное кассовое обслуживание бюджетных счетов.

Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Феде­ ральное казначейство открывает счета в Центральном бан­ ке РФ. Полномочия Центрального банка по обслуживанию счетов бюджетов были предметом рассмотрения Конституци­ онного Суда РФ, который в постановлении от 17 июня 2004 г. № 12-П по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 155, п. 2 и 3 ст. 156 и абз. 22 ст. 283 БК РФ в связи с запросами Админи­ страции Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Крас­ ноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия подтвердил соответствие названных положений БК РФ Конституции РФ.

На основании ст. 75 Конституции РФ и конкретизирующих ее положений Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России осущест­ вляет возложенные на него функции, одной из которых являет­ ся обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, если иное не установлено федеральными закона­ ми. Данная функция, согласно названному Федеральному зако­ ну, реализуется посредством проведения расчетов по поруче­ нию уполномоченных органов исполнительной власти и госу­ дарственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов (п. 6 ст. 4); Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осу­ ществляет операции со средствами федерального бюджета, средствами государственных внебюджетных фондов, средства­ ми бюджетов субъектов РФ и средствами местных бюджетов (ч. 2 ст. 23); при этом получение прибыли не является целью деятельности Банка России (ч. 2 ст. 3).

В названном постановлении Конституционный Суд РФ обосновал вывод, согласно которому взаимосвязанные положе­ ния п. 2 ст. 155 и п. 2 ст. 156 БК РФ не противоречат Консти­ туции РФ, поскольку — по смыслу этих положений и исходя из их места в системе бюджетно-правового регулирования — уста­ новленный ими порядок обслуживания счетов бюджетов не на­ рушает финансовую самостоятельность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также не исклю­ чает возможность открывать счета бюджетов в кредитных орга­ низациях в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом».

Исполнение бюджета происходит отдельно по доходам и расходам. По доходам бюджет исполняют Минфин России,

324 Финансовое право России. Особенная часть

Федеральная налоговая служба и т. д. По расходам бюджет ис­ полняется участниками бюджетных правоотношений в лице главного распорядителя бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств. Распоря­ дитель бюджетных средств — это орган государственной вла­ сти или орган местного самоуправления, имеющий право рас­ пределять бюджетные средства по подведомственным получа­ телям бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджет­ ных обязательств по подведомственным получателям, утвер­ ждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджет­ ных учреждений и осуществляет контроль за целевым исполь­ зованием бюджетных средств.

Исполнение бюджета любого уровня осуществляется на ос­ нове бюджетной росписи, в которой обязательно отражаются все изменения, связанные с исполнением бюджета. На основа­ нии закона о бюджете и сводной бюджетной росписи у органа, исполняющего бюджет, возникает обязанность совершить рас­ ходование средств соответствующего бюджета в течение опре­ деленного срока.

Бюджетное обязательство имеет определенный лимит — объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на срок не более трех месяцев. Утвер­ ждается лимит бюджетных обязательств органом, исполняю­ щим бюджет, на основе проектов распределения, утверждаемых главным распорядителем бюджетных средств. До всех распоря­ дителей и получателей бюджетных средств лимиты бюджетных обязательств доводятся органом, исполняющим бюджет, не позднее чем за пять дней до начала периода их действия. Лими­ ты бюджетных обязательств обобщаются в сводный реестр, ко­ торый представляется уполномоченным исполнительным орга­ ном в контрольный орган, образованный законодательным (представительным) органом.

В определенных БК РФ случаях возможно изменение лими­ тов бюджетных обязательств. Изменения доводятся уполномо­ ченным исполнительным органом, распорядителями бюджет­ ных средств до всех распорядителей и получателей бюджетных средств не позднее чем за пять дней до начала периода дейст­ вия измененных лимитов. БК РФ запрещается изменять лими­ ты бюджетных обязательств после истечения половины срока их действия.