- •Содержание
- •Список сокращений
- •Предисловие
- •§ 1. Понятие, функции и роль финансов
- •§ 2. Финансовая система Российской Федерации
- •§ 2. Органы, осуществляющие финансовую деятельность государства
- •§ 1. Понятие, предмет и методы финансового права
- •§ 2. Принципы финансового права
- •§ 3. Система финансового права
- •§ 4. Источники финансового права
- •§ 5. Финансовое право и финансовая политика государства
- •§ 3. Субъекты финансового права
- •§ 4. Защита прав субъектов финансового права
- •Глава 5. Финансовый контроль
- •§ 3. Методы финансового контроля
- •Глава 6. Финансово-правовая ответственность
- •§ 4. Финансово-правовые санкции
- •§ 1. Понятие, роль и виды бюджетов
- •§ 2. Бюджетное устройство Российской Федерации
- •§ 2. Принципы бюджетного права
- •§ 3. Бюджетные правоотношения: понятие и виды
- •§ 4. Источники бюджетного права
- •§ 1. Доходы бюджетов: понятие и классификация
- •§ 2. Дефицит бюджета
- •Глава 10. Межбюджетные правоотношения
- •§ 1. Понятие и принципы межбюджетных правоотношений
- •§ 2. Правовой режим межбюджетных трансфертов
- •§ 3. Условия предоставления межбюджетных трансфертов
- •Глава 11. Правовые основы расходов бюджетов
- •§ 3. Правовые основы бюджетных инвестиций
- •§ 1. Понятие и сущность бюджетной компетенции (прав)
- •Глава 13. Правовые основы бюджетного процесса
- •§ 2. Полномочия участников бюджетного процесса
- •§ 3. Бюджетный процесс федерального уровня
- •§ 5. Бюджетный процесс в муниципальных образованиях
- •§ 7. Бюджетная классификация Российской Федерации
- •Глава 14. Бюджетно-правовая ответственность
- •§ 3. Санкции в бюджетном праве
- •§ 3. Правовой режим внебюджетных фондов
- •§ 2. Система государственных и муниципальных доходов
- •§ 1. Понятие и роль налогов
- •§ 3. Источники налогового права
- •Глава 18. Налоговые правоотношения
- •§ 1. Понятие и виды налоговых правоотношений
- •§ 3. Правовой статус налоговых агентов
- •§ 4. Правовой статус налоговых представителей
- •§ 5. Правовой статус органов налогового контроля
- •§ 1. Правовые основы системы налогов и сборов
- •§ 2. Федеральные налоги и сборы
- •§ 3. Специальные налоговые режимы
- •§ 4. Налоги и сборы субъектов Российской Федерации
- •§ 5. Местные налоги и сборы
- •Глава 20. Правовая охрана налоговых отношений
- •§ 1. Налоговый контроль
- •§ 2. Налоговые правонарушения
- •§ 3. Налоговая ответственность
- •§ 4. Санкции в налоговом праве
- •§ 1. Общая характеристика финансов предприятий
- •Глава 23. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности
- •Глава 24. Государственный и муниципальный кредит
- •§ 2. Принципы государственного кредита
- •§ 4. Правовое регулирование муниципального кредита
- •Глава 25. Правовое регулирование страхования
- •§ 2. Государственное регулирование страховой деятельности
- •§ 5. Правовые основы безналичных расчетов
- •§ 6. Правила ведения кассовых операций
- •§ 1. Правовые основы валютного регулирования
- •§ 2. Валютные правоотношения
- •§ 3. Правовой режим валютных операций
- •§ 4. Валютный контроль
Глава 9. Доходы бюджетов и бюджетное регулирование |
243 |
Относительно порядка внесения изменений и дополнений в налоговое законодательство субъектов РФ, а также в норматив ные правовые акты органов местного самоуправления по вопро сам установления налоговых доходов местного бюджета БК РФ установлены такие же правила, что и для федеральных органов государственной власти: такие правовые акты должны быть при няты до утверждения закона субъекта РФ о региональном бюдже те на очередной финансовый год или решения органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год.
Принципиальным новшеством бюджетного законодательст ва1 является закрепление за бюджетами субъектов РФ и мест ными бюджетами доходных источников на постоянной основе. Причем это касается не только региональных и местных нало гов, но и части федеральных налогов. В отличие от регулирую щих налогов, которые использовались ранее, данные доходные источники не подлежат ежегодному изменению и составляют основу финансовой самостоятельности субъектов РФ и муни ципальных образований. БК РФ теперь предусматривает только два механизма, в результате которых данные доходы могут быть изъяты у субъекта РФ, либо органы государственной власти ре гиона могут быть ограничены в своих правах по распоряжению доходами: частичная централизация бюджетных доходов для целевого финансирования общегосударственных мероприятий федерального уровня; введение временной финансовой адми нистрации.
Что касается муниципальных образований, то БК РФ преду сматривает три случая изъятия доходов местных бюджетов либо ограничения органов местного самоуправления в правах по рас поряжению доходами: частичная централизация муниципальных доходов для целевого финансирования централизованных меро приятий регионального уровня; механизм отрицательного транс ферта; введение временной финансовой администрации.
§ 2. Дефицит бюджета
Глава 13 БК РФ определяет возможность наличия дефицита в бюджете и устанавливает, что превышение доходов над расхо дами является дефицитом бюджета.
1 См.: Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».
244 |
Финансовое право России. Особенная часть |
Бюджетный дефицит может образоваться в результате сле дующих причин:
а) чрезвычайная ситуация в стране: война, крупное стихий ное бедствие, когда обычные источники доходов не покрывают новых расходов и государство прибегает к поиску новых допол нительных доходных источников;
б) подъем экономики на определенном этапе развития об щественных отношений, следствием чего является превышение расходов над доходами. В этом случае дефицит бюджета фи нансирует прогрессивные сдвиги в экономике, поэтому не счи тается отрицательным явлением;
в) экономический и политический кризис. Как правило, это происходит из-за эмиссии денег, продажи облигаций государ ственного займа, государственных ценных бумаг, больших обо ротов наличной денежной массы в теневой экономике. В этом случае дефицит бюджета — явление кризисное, отражающее невозможность правительства контролировать политическую и финансовую обстановку в стране.
Мировая практика показывает, что положение в стране счи тается контролируемым при бюджетном дефиците 2—5%. Бюд жетный дефицит неминуемо ведет к росту внутреннего и внеш него долга страны. Российское законодательство допускает в бюджетах различных уровней наличие определенного размера дефицита, что не считается опасным состоянием и не требует вмешательства государства в регулирование бюджета. БК РФ устанавливает ограничения по предельному размеру дефицита бюджетов каждого территориального уровня. Дефицит феде рального бюджета утверждается федеральным законом о феде ральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и не может превышать размер ненефтегазового дефици та федерального бюджета. Под ненефтегазовым дефицитом фе дерального бюджета понимают разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов феде рального бюджета и доходов от управления средствами Резерв ного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году.
Дефицит регионального бюджета и дефицит местного бюд жета на очередной финансовый год или очередной финансовый год и каждый год планового периода устанавливаются законом субъекта РФ или решением представительного органа местного самоуправления о соответствующем бюджете.
Глава 9. Доходы бюджетов и бюджетное регулирование |
245 |
Определяя размер дефицита бюджета, органы государствен ной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны соблюдать ограничения, установленные п. 2 и 3 ст. 921 БК РФ. Согласно названным нормам дефицит бюджета субъек та РФ не должен превышать 15% утвержденного общего годо вого объема доходов этого бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
В бюджетах депрессивных субъектов РФ (т. е. в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов, исключая субвен ции, из федерального бюджета превышает 60% объема собст венных доходов) дефицит бюджета не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов этого бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
Дефицит местного бюджета не должен превышать 10% ут вержденного общего годового объема доходов этого бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нор мативам отчислений.
В бюджетах депрессивных муниципальных образований (т. е. в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из регионального бюджета, исключая субвенции, и (или) налого вых доходов по дополнительным нормативам отчислений пре вышает 70% объема собственных доходов) дефицит бюджета не должен превышать 5% утвержденного общего годового объема доходов этого бюджета без учета утвержденного объема безвоз мездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Превышение установленных ограничений является наруше нием бюджетного законодательства РФ и влечет применение мер принуждения, предусмотренных БК РФ.
Превышение ограничений по объему дефицита региональ ного или местного бюджетов возможно только в случае утверж дения законом субъекта РФ или решением представительного органа местного самоуправления о соответствующем бюджете в составе источников финансирования дефицита регионального или местного бюджета поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности субъ екта РФ или муниципального образования. При наличии тако го источника финансирования дефицит бюджета может превы сить ограничения, установленные п. 2 и 3 ст. 921 БК РФ, но в пределах суммы поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале и снижения остатков средств на счетах по учету средств соответствующего бюджета.
246 Финансовое право России. Особенная часть
Бюджетный дефицит можно сократить следующими спосо бами:
а) использование различных форм государственного и муни ципального кредита внутри и вне страны. Дефицит может быть покрыт путем размещения на финансовом рынке государствен ных ценных бумаг. Разрешение на кредитование и размещение займов утверждается представительным органом власти. Одна ко в соответствии с п. 2 ст. 92 БК РФ кредиты Центрального банка РФ, а также приобретение им государственных и муни ципальных ценных бумаг первичной эмиссии не могут быть ис точниками финансирования дефицита бюджета;
б) изменение направления инвестиций путем направления их в те отрасли народного хозяйства, где наиболее высокая фи нансовая отдача от вложенных денег (нефте- и газодобываю щие отрасли);
в) продажа на мировом рынке части или всей дебиторской задолженности; прекращение или сокращение финансовой по мощи другим государствам;
г) конверсия (если позволяет политическая обстановка); д) привлечение в страну иностранного капитала.
Для непосредственного покрытия дефицита бюджета запре щается использовать эмиссию денежных средств.
Глава 10. Межбюджетные правоотношения
§ 1. Понятие и принципы межбюджетных правоотношений
Межбюджетные правоотношения — урегулированные нор мами бюджетного законодательства взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами го сударственной власти субъектов РФ, органами местного само управления по вопросам регулирования бюджетных правоотно шений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Данные правоотношения охватывают не только вопросы пе рераспределения средств между бюджетами разных уровней, но и отношения по поводу организации и осуществления бюджет ного процесса между органами власти и самоуправления раз личных уровней.
В основе межбюджетных правоотношений лежит жесткое разделение между субъектами бюджетного права денежных средств, выделяемых на финансовое выравнивание и на испол нение переданных государственных полномочий. При выделе-
Глава 10. Межбюджетные правоотношения |
247 |
нии межбюджетных трансфертов органы государственной вла сти и органы местного самоуправления обязаны использовать методики распределения соответствующих фондов денежных средств, которые законодательно закреплены. В межбюджетных правоотношениях механизмы финансового выравнивания за ключаются в сбалансированности бюджетной обеспеченности (с учетом индекса бюджетных расходов), а также в межбюджет ных трансфертах. При этом в БК РФ жестко регулируются сфе ры использования каждого из этих механизмов.
Одним из основных принципов межбюджетных правоотно шений является бюджетный федерализм.
Бюджетный федерализм — это исходное начало (принцип)
бюджетной |
деятельности |
государства, |
выражающееся |
в |
сочета |
|||||
нии |
общегосударственных |
финансовых |
интересов |
с |
интересами |
|||||
субъектов |
РФ |
и |
заключающееся |
в распределении |
бюджетных до |
|||||
ходов |
и расходов, |
а также в |
разграничении бюджетной |
компе |
||||||
тенции |
между |
Российской |
Федерацией |
и ее субъектами. |
|
|
Значимость бюджетного федерализма обусловлена особен ностями государственного устройства России, ее развитием в условиях рыночного механизма, наличием различных типов субъектов РФ и сложными взаимосвязями федерального центра с регионами. Принцип федерализма проявляется в различных сферах финансовой деятельности государства, но именно в бюджетной сфере он выражается в качестве совокупности всех составляющих данный принцип элементов. Федерализм как ос нова конституционного строя России, находя свое концентри рованное выражение в бюджетной деятельности государства и в силу особого, важного значения государственного бюджета, су щественно влияет на все финансовые отношения.
Принцип федерализма в бюджетном праве представляет со бой преломление в бюджетной сфере государственного устрой ства Российской Федерации, установленного Конституцией РФ
иполучившего развитие в федеральных конституционных и те кущих законах, а также конституциях (уставах) и законах субъ ектов РФ.
Всфере бюджетной деятельности в ведении Российской Фе дерации находятся: установление правовых основ единого рын ка; финансовое и кредитное регулирование; федеральные эко номические службы, включая федеральные банки (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ); федеральный бюджет; федеральные налоги
исборы; федеральные фонды регионального развития (п. «з» ст. 71 Конституции РФ).
248 Финансовое право России. Особенная часть
Что касается бюджетноправовых предметов ведения субъ ектов РФ, то необходимо иметь в виду, что их полномочия конституционно ограничены только пределами ведения Рос сийской Федерации и полномочиями центра по предметам со вместного (конкурирующего) ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73); вне пределов ведения Российской Феде рации и конкурирующих вопросов субъекты РФ обладают всей полнотой власти (ч. 4 ст. 76). Постановлением Конституцион ного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19Π по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области установлено, что «отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти субъекта РФ в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ре сурсов»1 . Таким образом, в круг предметов ведения субъек та РФ входит осуществление собственного бюджетного регули рования в пределах полномочий, предусмотренных ст. 73 Кон ституции РФ, что согласуется с федеративной природой государства и конституционным статусом субъекта РФ.
Предметы совместного ведения определяются ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и в соответствии с ч. 2 ст. 72 в одинаковой мере распространяются на все субъекты РФ. Общим вопросом ведения Российской Федерации и ее субъектов является уста новление общих принципов бюджетной деятельности муници пальных образований (п. «н» ст. 72).
Бюджетный федерализм обусловливает следующие особен ности разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в межбюджетных правоотношениях:
1) полномочия, возникающие в указанной области общест венных отношений, представляют собой неразрывное единство закрепленных законодательством бюджетных прав и обязанно стей; неиспользование какимлибо государственным органом предоставленных ему прав фактически означает отказ от вы полнения своих функций, переложение их на другие органы го сударства; бездействие государственного органа при осуществ лении соответствующего круга предметов ведения может при вести к сбою в функционировании всей бюджетной системы;
2) бюджетные полномочия Российской Федерации и ее субъектов закрепляются в соответствующих нормативных пра вовых актах;
1 СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5877.
Глава 10. Межбюджетные правоотношения |
249 |
3) бюджетные полномочия государства или государственнотерриториального образования реализуются ими через совер шение властных действий нормоустановительного или распоря дительного характера. В бюджетной деятельности каждый госу дарственный орган располагает собственными властными пол номочиями в решении вопросов, отнесенных к его ведению.
Конституция РФ предусматривает возможность изменения круга предметов ведения Российской Федерации в бюджетной сфере путем наделения дополнительными полномочиями субъ ектов РФ из числа предметов совместного ведения. Разграниче ние предметов ведения в сфере бюджетной деятельности осу ществляется на основе принципа субсидиарности: Российская Федерация принимает к реализации те функции, которые не могут самостоятельно выполняться субъектами РФ, в свою оче редь последние передают на более высокий уровень только те функции, которые не могут реализовать собственными силами. Согласно этому правилу предметы ведения субъектов РФ в бюджетной сфере содержат области общественных отношений, которые обеспечивают централизованное (в границах субъек та РФ) финансовое решение их внутренних задач. Наиболее значимой сферой ведения субъекта РФ является соответствую щий бюджет.
Принцип федерализма в бюджетном праве существенно влияет на бюджетную деятельность муниципальных образова ний, что обусловлено порядком разграничения доходов и рас ходов государственных и муниципальных бюджетов, наличием собственной бюджетной компетенции у Российской Федера ции, ее субъектов и муниципальных образований, а также отне сением Конституцией РФ установления общих принципов ор ганизации местного самоуправления к предмету совместного ведения России и субъектов РФ.
Муниципальные образования действуют в рамках единой общегосударственной финансовой политики, участвуют в осу ществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства. В условиях федеративно го государственного устройства муниципальные образования осуществляют бюджетную деятельность самостоятельно, с уче том разграничения бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.
Одним из основных направлений действия принципа бюд жетного федерализма является правотворчество в сфере бюд жетной деятельности государства. Разграничение предметов ве дения и полномочий между Российской Федерацией, ее субъ-