сборник_конституционное_право_и_политика
.pdfнеприкосновенности личности депутата, так как она не позволяет насильственных мер в отношении депутата и как лица с особым статусом, и как общественно-политического деятеля, в отношении которого недопустимы ограничения свободы и произвол в связи с его публичной деятельностью.
Хотя обе эти гарантии, строго говоря, имеют различное содержание, они взаимно дополняют друг друга и общую цель - оградить депутата от внешних давлений и дать ему возможность выполнять депутатские права и обязанности исключительно на основании свободного внутреннего убеждения.
В целом депутатский иммунитет рассматривается как тождественный понятию "неприкосновенность депутата". В характеристике этой категории на уровне депутата законодательного органа власти субъекта РФ следует исходить из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в Постановлении от 20 февраля 1996 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 1996. N 9. Ст. 828.
Именно в данном Постановлении Конституционный Суд рассматривает неприкосновенность и парламентский иммунитет как тождественные понятия. В частности, Конституционный Суд отметил, что "особый порядок привлечения депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, составляет одну из существенных черт парламентского иммунитета. По своей природе парламентский иммунитет предполагает наиболее полную защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности (реализации депутатских полномочий, выполнении депутатских обязанностей). Его нельзя привлечь к уголовной и административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата. Если же в связи с такими действиями депутатом были допущены нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством, возбуждение уголовного дела, проведение дознания и предварительного следствия, досудебное производство по административным правонарушениям могут иметь место только в случае лишения его неприкосновенности". Это подтверждается и п. 9 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции РФ, по смыслу которого без лишения депутата неприкосновенности для него не может наступить ответственность за действия (или бездействие), связанные с выполнением депутатских обязанностей.
Таким образом, продолжает Конституционный Суд, оспариваемые заявителем положения Закона о необходимости получения согласия соответствующей палаты Федерального Собрания на привлечение депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и на его допрос применительно к действиям по осуществлению депутатской деятельности, а также положения части второй статьи 20 названного Закона о внесении Генеральным прокурором РФ представления в соответствующую палату Федерального Собрания для получения такого согласия соответствуют Конституции РФ.
Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что означало бы, с одной стороны, неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19), а с другой - нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст. 52). Поэтому с соблюдением ограничений, предусмотренных ст. 98 Конституции РФ, в отношении парламентария допустимо осуществление судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям вплоть до принятия решения о передаче дела в суд в соответствии с положениями УК и УПК РФ, КоАП РФ без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.
Что же касается таких, предусмотренных ч. 1 ст. 98 Конституции РФ, мер, как задержание,
арест, обыск, личный досмотр, то для их применения на более ранних стадиях уголовного или административного производства, в том числе при его возбуждении, в любом случае требуются представление Генерального прокурора РФ и согласие соответствующей палаты Федерального Собрания. Положения Закона, касающиеся применения этих мер, вытекают из ст. 98 Конституции РФ. И далее Конституционный Суд зафиксировал: только в случаях задержания на месте преступления депутаты могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску.
Наконец, важной является еще одна позиция Конституционного Суда: по смыслу ст. 98 Конституции РФ в соотнесении ее еще с рядом статей Основного Закона неприкосновенность парламентария не ограничивается только его личной неприкосновенностью. Без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания не может быть нарушена не только личная неприкосновенность парламентария, но и неприкосновенность занимаемых им жилых и служебных помещений, используемых им личных и служебных транспортных средств, средств связи, принадлежащих ему документов и багажа, а значит, не могут быть произведены такие процессуальные меры, как обыск помещения, выемка (изъятие) определенных предметов, досмотр вещей, принадлежащих депутату.
Согласно ст. 71 (п. "о") Конституции Российской Федерации уголовное, уголовнопроцессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование находятся в ведении Российской Федерации. В соответствии со ст. 76 (ч. 1) Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются законы федерального уровня, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По смыслу ч. 5 названной статьи законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
С принятием Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон от 06.10.1999) начинается новый этап правового регулирования парламентского иммунитета депутатов данного уровня, который определил основы депутатской неприкосновенности в сфере уголовной и административной ответственности. Закон установил следующие основные правила относительно депутатского иммунитета (ст. 13):
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
-в случае привлечения депутата (законодательного органа субъекта РФ. - Авт.) к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами;
-депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.
Следует отметить, что в изначальной редакции ст. 13 Федерального закона от 06.10.1999 иначе регулировались соответствующе вопросы. Называлась статья 13 "Неприкосновенность депутата" и содержала следующие положения:
"1. Депутат в соответствии с настоящим Федеральным законом обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан,
арестован, подвергнут обыску или допросу без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
2.Неприкосновенность депутата распространяется на занимаемые им жилое и служебное помещения, на его багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы.
3.Указанные в пунктах 1 и 2 настоящей статьи ограничения не распространяются на действия депутата, связанные с преступлениями против личности, а также на иные действия депутата, не связанные с осуществлением им своих полномочий.
4.В случае возбуждения дела, предусматривающего уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий депутата, не связанных
сосуществлением им своих полномочий, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям такое дело не может быть передано в суд без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В отношении депутата следственные действия и порядок производства по административным правонарушениям осуществляются под непосредственным надзором прокурора субъекта Российской Федерации".
В приведенных нормах достаточно очевидно влияние регулирования по вопросам неприкосновенности применительно к федеральному парламентарию. В частности, также устанавливается, что как для привлечения к уголовной ответственности либо административной ответственности, если она налагается в судебном порядке, так и для передачи дела в суд требуется согласие законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Вместе с тем можно видеть, что Федеральный закон не учел правовой позиции, изложенной Конституционным Судом РФ в Постановлении 1996 г. и состоящей в том, что к решению вопросов депутатской неприкосновенности подключается прокурор вышестоящего уровня - как видим, по депутатам законодательных органов субъектов РФ участником процедур был определен прокурор субъекта Российской Федерации.
Надо сказать, что приведенные выше положения Федерального закона от 06.10.1999 в их изначальной редакции были оспорены в Конституционном Суде РФ. В особенности это коснулось запрета на привлечение депутата к ответственности без согласия законодательного органа субъекта РФ, а также невозможности - в случае возбуждения дела, предусматривающего уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий депутата, не связанных с осуществлением им своих полномочий, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям - передачи дела в суд без согласия законодательного органа субъекта РФ.
Введение же Федеральным законом - помимо Конституции Российской Федерации - такого условия, как согласие парламента субъекта РФ на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на применение к нему ареста и иных мер процессуального принуждения в ходе преследования за такого рода правонарушения, по существу, означало бы исключение судебных прерогатив и предоставление судебных функций парламенту, что, по смыслу статей 10, 19 (ч. 1), 22 (ч. 2), 118 и 126 Конституции Российской Федерации, недопустимо.
Конституционный Суд РФ записал в своем Постановлении от 12.04.2002 N 9-П "По делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1>, что федеральный законодатель может установить для депутатов законодательных органов субъектов РФ лишь такие дополнительные процессуальные гарантии, которые, не исключая уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, предусматривали бы обусловленное предназначением института парламентской неприкосновенности определенное усложнение соответствующих процедур, с тем чтобы обеспечить юридически целесообразную дифференциацию процессуальных механизмов в сфере уголовной и административной ответственности, не нарушая, однако, ее общих принципов, установленных федеральным
законодательством на основе Конституции Российской Федерации. В частности, эти процедуры применительно к случаям привлечения депутатов к уголовной и к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, за действия, не связанные с осуществлением ими своих полномочий, могут предполагать участие прокурора вышестоящего уровня в принятии решения и обязательность согласия суда на проведение соответствующих процессуальных действий.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2002. N 16. Ст. 1601.
Федеральный законодатель, говорит далее Конституционный Суд РФ, мог бы также предусмотреть право законодательного органа субъекта РФ принимать решение о несогласии на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, его арест и иные меры процессуального принуждения в ходе уголовного и административного преследования в отношении действий, совершаемых при осуществлении депутатских полномочий, в случаях, если имеют место факты, подтверждающие, что такое преследование, по сути, предпринято с целью воспрепятствовать осуществлению депутатом своих полномочий и повлиять на его деятельность. Однако решение парламента по данному вопросу не может иметь преюдициального значения,
исключающего судебную проверку выявленных фактов и обоснованности сделанных выводов
(выделено нами. - Авт.). Следовательно, по своей юридической силе такое решение, будучи дополнительной гарантией депутатской неприкосновенности, не является актом, которым окончательно разрешается вопрос о возможности уголовного или административного преследования депутата.
Спор между прокуратурой и парламентом субъекта Российской Федерации по вопросу о лишении депутата неприкосновенности в конечном счете подлежит разрешению судебной властью как наиболее беспристрастной, нейтральной и предназначенной по своей природе для решения такого рода вопросов, что позволяет в соответствии с целями института неприкосновенности депутатов законодательных органов субъектов РФ обеспечивать беспрепятственное осуществление ими своих полномочий, ограждая их от вмешательства и давления со стороны исполнительной власти.
Между тем, констатировал Конституционный Суд, положениями ст. ст. 13 и 14 Федерального закона от 06.10.1999 в их взаимосвязи устанавливается запрет на привлечение депутата к уголовной и к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на осуществление связанных с этим мер уголовно-процессуального и административнопроцессуального характера и на передачу дела в суд без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которому тем самым в данном вопросе предоставляются неограниченные дискреционные полномочия. Установив такой запрет, федеральный законодатель нарушил Конституцию Российской Федерации, ее ст. ст. 10, 19 (ч. 1), 46 (ч. 1), 118 и 126. Названные положения Закона были признаны Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ.
С учетом данного постановления Конституционного Суда Федеральным законом от 4 июля 2003 г. ст. 13 была изложена в новой редакции и появились положения о том, что при решении вопросов об ответственности депутатов законодательных органов субъектов РФ, а также при проведении в отношении таких депутатов следственных действий, задержания, обыска и т.п. "применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами".
Естественно, что законодатель Республики Дагестан учитывает динамику федерального регулирования по данному вопросу. Статья 62 Конституции РД определяет: "Статус депутатов Народного Собрания Республики Дагестан и гарантии их депутатской деятельности устанавливаются настоящей Конституцией и законом Республики Дагестан. Депутаты Народного Собрания Республики Дагестан обладают неприкосновенностью в соответствии с федеральным законом" <1>. В начальной редакции Закона РД от 13 июля 1995 г. "О статусе депутата Народного Собрания Республики Дагестан" говорилось (ст. 17), что депутаты Народного Собрания в течение всего срока полномочий не могут быть без согласия прокурора Республики Дагестан задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также
подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено законом для обеспечения безопасности других людей <2>.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РД. 2003. N 7. Ст. 503. <2> Дагестанская правда. 1995. N 142.
9 декабря 2003 г. ст. 17 республиканского Закона получила новую редакцию. Она стала именоваться так же, как и ст. 13 Федерального закона в ее новой редакции - "Гарантии депутатской деятельности и неприкосновенности депутата". Согласно действующей редакции ст. 17: "В соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 в случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом. Депутат вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с осуществлением им своих полномочий".
Таким образом, дагестанский законодатель объединил в одной статье Закона две части ст. 13, а также ст. 15 Федерального закона от 06.10.1999. Очевидно, что законодатели субъектов Федерации осознают необходимость юридического закрепления парламентского иммунитета и неприкосновенности депутатов, но по поводу их содержания нет единого общепринятого подхода. Поэтому, на наш взгляд, такие важные вопросы необходимо унифицировать и решать на федеральном уровне, так как в субъектах Федерации законодатели могут принять законы, по которым трудно будет понять, есть ли конституционно-правовая ответственность парламента, а будет гарантирована такая высокая степень иммунитета, которого не имеют ни депутаты Государственной Думы, ни главы субъектов Российской Федерации.
Определяя границы парламентского иммунитета, субъекты Федерации не могут исходить из особенностей социально-экономического, политического развития региона. Ведь тогда может получиться, что от этого будут зависеть для депутатов степень свободы выражения мнений, способы отстаивания интересов избирателей, что и является главной целью депутатской деятельности.
И это хорошо понятно на примере Республики Дагестан. Местные условия таковы, что обеспечение парламентского иммунитета приобретает особую актуальность. Высокий уровень организованной преступности, коррумпированности власти, клановая система распределения бюджетных средств, нездоровое проявление национальных амбиций, религиозный экстремизм и радикализм и т.д. - все это требует от депутата Народного Собрания РД невероятных усилий при выполнении им служебных обязанностей. Зачастую они сами становятся жертвами обстоятельств.
Безопасность и независимость депутатов подрывается еще и тем, что они сами, вольно или невольно, втянуты в процесс передела власти, финансовых и материальных средств и сфер влияния. Практически невозможно остаться независимым, свободным от группировок. Тем не менее процесс цивилизованного парламентаризма в республике начинает набирать свои обороты
ипоэтому следует разработать четкую правовую базу.
Входе выполнения депутатом своих обязанностей ему могут стать известны не просто сведения по гражданскому или уголовному делу, а факты юридических правонарушений. Несмотря на это депутат как по Федеральному закону от 06.10.1999, так и по Закону РД "О статусе депутата..." имеет право отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением им
депутатских обязанностей. Возникает вопрос: насколько обоснованной является такая гарантия для депутата? Когда сходная гарантия устанавливается для священника, это можно понять - религия позволяет ему быть помощником человеку в духовной сфере, через духовное лицо человек как бы беседует со Всевышним, и такой разговор должен быть тайной для остального мира. А депутат - лицо общественное и политическое, приходящий на встречу с ним гражданин прекрасно это понимает, в том числе и в случае, если сообщает о фактах правонарушений. И закон мог бы говорить несколько иначе - депутат не отказывается от дачи свидетельских показаний по ставших известными ему фактах правонарушений, а вправе не сообщать сведений об источниках информации, которыми располагает, называть конкретных лиц. В этом случае его свидетельское показание было бы всего лишь сигналом для проверки, которую проводит компетентный правоохранительный орган.
Законодательную защиту имеет не только сам депутат, но и члены его семьи. Согласно ст. 33 Закона РД "О статусе депутата..." неправомерное воздействие на депутата Народного Собрания, членов его семьи и других его родственников, выраженное в виде насилия или угрозы применения насилия, оказанное в целях прекращения депутатской деятельности или изменения ее характера, влечет ответственность согласно действующему законодательству РФ.
Также наступает ответственность за посягательство на честь и достоинство депутата Народного Собрания. Запрещаются оскорбления в адрес депутата, распространение о нем и о его депутатской деятельности ложных, дезинформирующих сведений. В ст. 34 Закона подчеркивается, что "клевета в отношении депутата либо распространение информации о его депутатской деятельности в искаженном виде влекут ответственность, предусмотренную действующим законодательством". К сожалению, это положение Закона в значительной степени остается декларацией. Ложное понимание свободы слова и печати приводит к тому, что с безответственными обвинениями в адрес депутатов может выступать кто угодно. Да и сами депутаты Народного Собрания предпочитают не затевать судебного преследования лиц, которых считают виновными в таком недостойном поведении - вряд ли будет достигнут эффективный результат, скорее инициаторы получат ту самую рекламную поддержку, на которую они и рассчитывали.
Вцелом главная суть неприкосновенности депутата сводится к тому, что его нельзя привлечь
куголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, он не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску или допросу, т.е. практически становится "недосягаемым" для правоохранительных органов власти. Поэтому за годы становления парламентаризма РД не был привлечен, освобожден от должности, отозван в соответствии с законодательством ни один депутат Народного Собрания РД.
Вместе с тем в условиях республики нельзя не говорить о другом проявлении депутатского иммунитета - депутаты Народного Собрания превращаются в специальную привилегированную "касту". Не только они, но и члены их семей пользуются государственным транспортом, лечатся в лучших санаториях страны, имеют доступ к различным кредитам и материальным благам. Можно констатировать, что в целом как государственные чиновники, так и депутаты по сути дела своим образом жизни привели к озлоблению населения, особенно молодежи, что является одной из причин распространения терроризма в РД.
Например, с 2006 г. по сегодняшний день практически не было дня, чтобы кого-то не убили или не ранили, не взрывали милицейские посты, газопроводы, не обнаруживали схроны со взрывчатыми веществами и боеприпасами. Часто на территории Дагестана проходят настоящие бои сил правопорядка с террористическими группировками. В республике продолжает функционировать разветвленное террористическое подполье. Особенно усилилась активность боевиков, начиная с 2010 года, а с начала 2012 года практически каждый день гибнут или получают ранения работники органов правопорядка. В этих условиях требовать особых условий неприкосновенности депутатам республики не приходится.
Очевидно, что следует отказаться от многих положений неприкосновенности и парламентского иммунитета. Это повысит доверие народа к депутатам, что очень важно в нынешних условиях развития Дагестана. Это, конечно, не означает, что не должно быть защиты чести и достоинства депутатов, в том числе и в случае их грубого попрания. Закон РД "О статусе депутата..." содержат ст. 34 "Ответственность за посягательство на честь и достоинство депутата
Народного Собрания", говорящую о том, что соответствующие действия влекут ответственность по действующему законодательству. Необходимые положения этого плана есть в федеральном уголовном, административном, гражданском законодательстве. Однако дополнения могут содержаться и в законодательстве субъектов Российской Федерации. В этом плане заслуживает положительной оценки факт принятия специального акта в Республике Дагестан, регулирующего защиту чести и достоинства всех граждан, - это Закон РД от 25 декабря 2000 г. "О защите личной и общественной нравственности в Республике Дагестан". Однако ощутимого действия этого Закона пока не получилось.
Согласно ст. 32 Закона РД "О статусе депутата..." невыполнение должностными лицами и другими работниками органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений законных требований депутата Народного Собрания либо создание ему препятствий в осуществлении депутатской деятельности, а равно предоставление заведомо ложной информации или несоблюдение установленных настоящим Законом сроков и порядка предоставления информации, ответов на запросы и обращения депутата, влекут ответственность, предусмотренную действующим законодательством. Также наступает ответственность за неправомерное воздействие на депутата Народного Собрания, членов его семьи и других его родственников.
Таким образом, дагестанский законодатель достаточно определенно закрепил парламентский иммунитет и неприкосновенность депутатов Народного Собрания. Но остается актуальной задачей такое их применение в жизни, когда это не сводилось бы к созданию привилегированного положения депутата. К сожалению, избрание депутатов по партийным спискам привело не только к отказу от нормы о возможности отзыва депутата Народного Собрания (ранее она фактически не применялась, но все-таки была в законодательстве), но и к существенному ослаблению связей депутатов с населением, к превращению их ответственности перед избирателями в абстрактную категорию, т.е. фактически к неответственности депутатов, на смену которой пришла их полная зависимость от соответствующих политических партий.
В этих условиях высока вероятность, что в ближайшем будущем общественность, институты гражданского общества будут требовать уменьшить границы парламентского иммунитета.
Н.С. БОНДАРЬ
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВОСУДИЕ В СООТНОШЕНИИ С ПОЛИТИКОЙ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА... БЕЗ ПОЛИТИЗАЦИИ
Бондарь Н.С., судья Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор.
Политическое значение деятельности Конституционного Суда Российской Федерации (в дальнейшем - КС РФ), влияние его решений на политическую сферу государственной и общественной жизни очевидны. Подтверждение тому - многие политически резонансные решения КС РФ, начиная с исторического постановления по "делу КПСС", продолжая делом о "назначении губернаторов" и многими другими. Являются такие решения следствием "политизации" конституционного правосудия или за этой деятельностью и политически значимыми решениями КС РФ скрываются другие, более глубокие причины и предпосылки, заслуживающие внимания исследователей? Очевидно, что речь идет о необходимости именно научного осмысления данной проблемы.
Для уяснения соотношения конституционного правосудия и политики ключевое значение - по крайней мере в первом приближении, связанном с нормативно-правовыми аспектами, - имеет формула ч. 3 ст. 3 ФКЗ "О Конституционном Суде РФ" <1>, согласно которой КС РФ решает исключительно вопросы права. В этом смысле предметные характеристики конституционного правосудия в соотношении с политикой могут быть представлены (если к ним подходить с формально-юридических позиций) достаточно аксиоматично: конституционное правосудие находится вне политики, имея в виду, например, что КС РФ "воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств" (ч. 4 ст. 3 ФКЗ), включая, естественно, и фактические обстоятельства политической жизни.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.) "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
Вместе с тем при более глубоком погружении в проблематику нельзя не признать, что эта тема не исчерпывается одной лишь внешней, формально-юридической стороной; отношения между конституционным правосудием как специфической разновидностью государственновластной деятельности и политикой как реальным отражением государственно-правовой и социальной действительности имеют многовекторный, разноуровневый характер. Соответственно, и их оценки также возможны в различных плоскостях и проявлениях.
Нельзя не учитывать, например, субъективные факторы вполне возможной политизации конституционного правосудия, которые на различных этапах развития конституционно-правовой системы страны могут проявляться по-разному, с неодинаковой степенью очевидности - в явной или скрытой форме в зависимости от конкретного социально-политического контекста, личностных особенностей носителей конституционно-судебных полномочий, с одной стороны, и политических деятелей государства, имеющих конституционные полномочия оказывать те или иные формы влияния на конституционное правосудие и судебную власть в целом, - с другой. В качестве примера такого рода, субъективных в своей основе начал проникновения политики в сферу конституционного правосудия (и наоборот) исследователи чаще всего называют сложившуюся к сентябрю - октябрю 1993 г. ситуацию, когда КС РФ оказался втянутым в противостояние между Президентом РФ и Верховным Советом РФ и принял решения, напрямую влиявшие на развитие соответствующих политических процессов <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Витрук Н.В. Актуальные проблемы модернизации конституционного правосудия в России // Журнал российского права. 2011. N 10; Моммсен М., Нуссбергер А. Российский Конституционный Суд между правом и политикой (глава из книги: Das system Putin. Munchen, 2007) // Журнал конституционного правосудия. 2008. N 6.
Но наряду с субъективными факторами существуют и другие, объективные предпосылки и условия, позволяющие говорить о закономерных, глубинных началах тесных связей между конституционным правосудием и политикой. Они имеют вневременной, неконъюнктурный характер, определяются в своей основе спецификой природы конституционной юстиции как таковой. В этом плане с известной долей осторожности можно утверждать о наличии политико-
правовых начал конституционного правосудия. Именно их исследование представляет наибольший научный (а не политико-идеологический) интерес, что и является предметом настоящего анализа. В его основе должна лежать конституционализация политики, ее подчинение Конституции (в том числе с помощью средств конституционного правосудия), а не политизация конституционного права и подчинение конституционного правосудия политике.
1. Политико-правовые начала конституционного правосудия - в особенностях самого предмета конституционного воздействия.
Объективные предпосылки наличия тесных связей конституционного правосудия с политикой коренятся в самой системе общественных отношений, составляющих предмет конституционно-правового регулирования <1>. При всем многообразии существующих точек зрения <2> нельзя не признать, что основополагающими явлениями современного конституционализма, которые в конечном счете определяют предметную область конституционного воздействия, выступают власть (политическая и прежде всего государственная), свобода, а также собственность, которая в современном обществе также выступает как власть "своего рода".
--------------------------------
<1> Попутно будет отмечено, что понятие конституционно-правового регулирования (и соответственно, его предмета) не тожественно понятию предмета конституционно-правового воздействия, которое является более широким и включает, например, в том числе анализ предмета конституционного правосудия.
<2> См. об этом: Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: Учеб. пособие: В 2 т. 4-е изд. М.: Норма-Инфра-М, 2010. Т. 1. С. 19 - 33.
Эти явления, отражающие коллизионное триединство современной социальной и государственно-политической жизни, лежат в основе основополагающих характеристик (в том числе политических) предмета конституционно-правового регулирования. Смысл же конституционного воздействия состоит в конечном счете в том, чтобы с помощью норм и институтов конституционного права, в том числе конституционного правосудия, обеспечить сбалансированное функционирование и взаимодействие власти, свободы, собственности, гарантировать сочетание соответствующих ценностей во всей системе национального права и правоприменения.
Имея это в виду, важно учитывать, что политическое содержание объективно присутствует во всей системе отношений, составляющих предмет конституционного права, что, однако, не означает - попутно будет отмечено - сведение предмета конституционного права и тем более предметной сферы конституционного правосудия к политическим отношениям. Сама конституция
вэтом плане проявляет себя не только в формально-юридическом аспекте - как юридический акт, но и в социологическом, цивилизационном плане, как своего рода социально-политический документ. Это имеет принципиальное значение в том числе для реализации функций конституционного правосудия, осуществления конституционного нормоконтроля. Речь идет о том,
что в политико-правовом значении Конституция служит: а) порождением и своего рода нормативно-правовым результатом социальных противоречий современного общества, сферой проявления которых являются и политические, и экономические отношения; б) юридизированной формой отражения социальных противоречий, их зеркальным (адекватно-зеркальным или искаженным) отражением этих интересов; в) институционной нормативно-правовой основой разрешения противоречий современного общества.
Не является исключением в этом плане и Конституция России как юридизированная форма
отражения и средство преодоления социальных, в том числе политических, противоречий.
Особым, универсальным конституционным институтом разрешения соответствующих противоречий и конфликтов является судебно-конституционный контроль, представленный деятельностью КС РФ, а также конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Осуществляя возложенные на него полномочия, КС РФ: а) дает государственно-правовую оценку и обеспечивает юридическое закрепление происходящих политических изменений, имеющих по своей сути конституционно-правовое значение; б) обеспечивает баланс коллизионных ценностей и политических интересов; в) определяет конституционные основания и пределы усмотрения законодателя при принятии тех или иных решений, совершенствовании законодательства на основе актов КС РФ; г) оказывает непосредственное влияние на проводимую государством политику в различных областях, формирование и реализацию конституционной политики государства, поскольку это касается защиты конституционных ценностей, принципов, норм Конституции в соответствии с высшими, в том числе политическими, интересами общества и государства, человека и гражданина. Что же касается запрета решать политические вопросы, то это в данном случае означает, что принимаемое КС РФ решение (по какому бы то ни было вопросу
впорядке конкретного или абстрактного нормоконтроля!) должно основываться исключительно на требованиях Конституции РФ, юридической (а не абстрактносоциальной) справедливости и конституционной (но не политической) целесообразности. Если же политические интересы соответствуют требованиям Конституции, вытекают из ее принципов и ценностных начал, КС РФ посредством своих решений объективно становится как бы проводником этого "политического", а фактически - конституционно-правового вектора развития.
Так, одна из важных задач конституционного правосудия состоит в обеспечении баланса политической и экономической властей в соотношении со свободой, правами человека и гражданина. Уже в Постановлении от 28 апреля 1992 г. <1> КС РФ указал на то, что совмещение одной и той же организацией выполнения властных управленческих и коммерческих функций отступает от конституционного принципа экономической системы Российской Федерации, согласно которому государство обеспечивает развитие рыночного механизма, не допускает монополизма; в этом же решении, однако, Суд не исключил возможности наделения тех или иных
общественных объединений полномочиями государственных органов, если это обусловлено необходимостью обеспечения прав и свобод человека и гражданина, выполнения международных обязательств Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См.: Постановление КС РФ от 28 апреля 1992 г. N 4-П // Ведомости РФ. 1992. N 21. Ст.
1141.
Вэтом же русле находятся правовые позиции КС РФ, в которых он ясно и недвусмысленно констатировал, что по смыслу Конституции РФ (ч. 1 ст. 34) одно и то же лицо не может совмещать властную деятельность в сферах государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли; государство не наделяется полномочиями по управлению объектами частной собственности, согласно Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся лишь федеральная государственная собственность и управление ею (п. "д" ст. 71). Эти правовые позиции КС РФ, базируясь на конституционно значимых принципах соотношения политики и права, разделения политической и экономической властей, недопустимости их слияния, сращивания и в то же время добиваясь достижения гармоничного баланса между ними, ориентированы прежде всего на
недопущение подчинения политической властью власти экономической.
Вто же время в практике конституционного правосудия отражен и другой аспект соответствующих конституционных требований, призванный исключить неправовое влияние экономической власти на принятие политических решений конституционными органами.
Наиболее ярким примером здесь может служить правовая позиция, согласно которой недопустимо распространение договорных отношений (и очевидно, в более широком плане - рыночных начал. - Н.Б.) и лежащих в их основе принципов на те области социальной жизнедеятельности, которые связаны с реализацией государственной власти; поскольку органы государственной власти и их должностные лица обеспечивают осуществление народом своей власти, их деятельность (как сама по себе, так и ее результаты) не может быть предметом частноправового регулирования, так же как и реализация гражданских прав и обязанностей не может предопределять конкретные решения и действия органов государственной власти и должностных лиц <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление КС РФ от 23 января 2007 г. N 1-П // СЗ РФ. 2007. N 6. Ст. 828.
Вместе с тем, поскольку КС РФ в силу своих компетенционных особенностей разрешает исключительно вопросы права, это предполагает установление при принятии того или иного обращения к рассмотрению наличия конституционных оснований для решения соответствующего вопроса, а именно имеет ли поставленная перед КС РФ проблема конституционно-правовой уровень оценки. В конечном же счете это означает, что КС РФ в рамках проверки допустимости обращения должен выяснить, охватываются ли урегулированные оспариваемой нормой общественные отношения предметом регулирования Конституции. Отсюда ясно, что вытекающие из правовой природы судебных актов КС РФ нормативные параметры воздействия конституционного правосудия на проводимую государством политику, в том числе на социальноэкономическое развитие общества, имеют в своей основе объективные ограничители судебноконституционного влияния на соответствующую сферу отношений; в основе этих ограничителей лежат прежде всего показатели охвата данных отношений (социальных, экономических, государственно-политических и прочих) предметом конституционного регулирования и, соответственно, включенность этих отношений в предмет конституционного права.
Так, роль КС РФ в социальной политике состоит главным образом в том, чтобы гарантировать правовое согласование и разграничение социально-политических интересов, формировать разумный правовой баланс между социальной защищенностью и личной свободой, поддержкой нуждающихся и экономической эффективностью, обеспечением социального мира и созданием условий для динамичного развития. Однако КС РФ ограничен в своих возможностях по решению соответствующих задач: он интерпретирует Конституцию РФ, наполняет конституционным смыслом проверяемые нормативные акты, но он не может устанавливать