30. Развитие законодательства о планировании и организации рационального землепользования.

Без четко определенной политики формулирования ее целей, задач и результатов в зарубежных странах не проводят ни одно мероприятие, касающееся развития территорий. Эта политика воплощается в

широко обсуждаемые перспективные планы использования земель и развития территории на различных уровнях, которые через утверждаемые и финансируемые программы регулирования землепользования и проекты землеустройства осуществляют в конкретной местности.

Система организации рационального землепользования например, в США наряду, с гарантией абсолютных прав собственности, включает элементы общественного контроля за использованием земель. Эта тенденция в последнее десятилетие усиливалась, несмотря на традиционно минимальное вмешательство в частную собственность со стороны государства, осуществлявшееся в основном на уровне местных властей.

Первоначально законы о распределении земель (включая Закон о гомстедах) не содержали каких-либо ограничений для перевода любых участков в частную собственность. Затем, это положение было пересмотрено, и статус некоторых земель был определен как не подлежащих переводу в частное владение. К их числу были отнесены леса (ставшие национальными) и индейские резервации. Кроме того, значительные площади земель (например, пастбища), которые формально могли быть переданы в частную собственность, так и остались в общественной.

Анализируя государственную политику в области планирования использования земель в период их освоения, можно сделать следующие выводы.

1. Первоначальное сосредоточение земли в общественной собственности и монополизация федеральным правительством права ее распределения стали важным условием развития Американского государства. В частности, земельные ресурсы оказались важнейшей «расходной статьей» государственного бюджета — с помощью их распределения происходило целевое финансирование программ развития общественной инфраструктуры.

2. Передача земельных ресурсов, которые могли быть использованы в целях производства, в частную собственность было наиболее эффективной мерой из всех возможных в сложившейся ситуации. Огромные массивы плодородных земель требовали освоения, и в условиях ограниченности государственных средств наилучшим способом для этого было создание класса мелких собственников и закрепление за ними земельных участков.

3. Фактически бесплатная раздача земель оказалась оптимальным способом их распределения в условиях низкого стартового капитала землевладельцев.

4. Предоставление земель в частную собственность может происходить лишь после предварительного обоснования необходимости в этом. Определенные виды земель (рекреационные, особо охраняемые, регулирующие состояние экосистем и т.п.) составляют общенациональное достояние, и их передача в частные руки нецелесообразна.

В США были выработаны и апробированы разнообразные методы воздействия государства на использование земель, находящихся в частной собственности. Для этих целей государство использует как прямые законодательные ограничения абсолютного права собственности на землю, так и методы косвенного воздействия на принятие решений по использованию земель. К прямым ограничениям можно отнести сохраняющееся за государством право изымать в определенных случаях земельные участки у собственников без выплаты компенсаций, а также ограничения на продажу сельскохозяйственных земель иностранным гражданам.

Началом пересмотра роли государства в системе регулирования землепользования стал Закон о ревизии, принятый в 1891 г. Этот закон обозначил поворот в государственной политике землепользования от позиции невмешательства к положению, когда государство в лице федерального правительства стало наиболее последовательным хранителем земли — национального достояния. Одним из результатов этого закона стало образование государственного лесного фонда на площади около 61 млн га. В целях сохранения почв и предотвращения процессов эрозии в 1935 г. был принят Закон о консервации почв. Принятию этого закона предшествовала засуха, охватившая большинство штатов страны в 1934 г., и последовавшие за этим сильные пылевые бури на Великих равнинах. Практическое руководство действиями по принятой тогда программе осуществляла Служба консервации почв, созданная в рамках Министерства сельского хозяйства. Специалистами этой службы был разработан типовой вариант закона о консервации почв для штатов, в котором предусматривалось создание так называемых консервационных районов, что облегчало и повышало эффективность проведения консервационных мероприятий. В результате к 1952 г. все штаты страны приняли соответствующие законодательные акты.

В сельскохозяйственном законе, принятом в 1936 г., были дополнены и развиты положения закона о консервации от 1935 г.

Предусматривалась классификация всех сельскохозяйственных культур по воздействию на почву — истощающие (зерновые, хлопок и т. п.) и консервирующие (люцерна, клевер, пастбищные травы и т. п.). Фермерам, согласившимся перевести часть своих посевных площадей из-под культур первого типа под вторые, предлагались определенные субсидии. В соответствии с законом была начата продолжающаяся до настоящего времени (с корректировками) программа сельскохозяйственной консервации.

. Наиболее заметно тенденция к усилению государственного регулирования проявилась в начале 70-х годов, совпав по времени с активизацией движения по защите окружающей природной среды. Центр тяжести мероприятий по регулированию переместился с локального уровня на региональный и федеральный. Так, в 1975 г. федеральное правительство израсходовало 40 млрд долл. на программы, в той или иной степени оказывающие воздействие на использование земель, находящихся в частной собственности. В этом же году федеральное правительство получило в собственность 558,9 тыс. акров частных земель.

В соответствии с положениями сельскохозяйственного закона 1996 г. издержки на программы консервации, увеличены, в течение 1996—2002 гг. на 2 млрд долл., т. е. в среднем на 300 млн долл. ежегодно. Следует иметь в виду, что государственное регулирование земельных отношений ограниченно. Господствует мнение, что такое регулирование служит не целям экономического планирования, а защите общественных интересов — предотвращению угрозы здоровью, безопасности или благосостоянию граждан. В США не существует единого федерального законодательства в области планирования и развития городского и сельского землепользования. Федеральные власти могут лишь опосредованно стимулировать разработку и принятие соответствующих документов на уровне штатов и муниципалитетов, хотя предлагают стандарты и модельные законы в этой области. Контроль за развитием землепользования и застройкой находится в компетенции штатов, которые полностью или частично передают свои полномочия местным органам власти через соответствующие законы. Например, Закон Флориды гласит, что каждый округ и каждый муниципалитет в этом штате разрабатывает и утверждает комплексный план (развития территории). В шт. Орегон Верховный суд записал, что план, утвержденный планировочной комиссией, и инструкция по зонированию, принятая администрацией округа, должны быть взаимосвязаны, их используют при контроле за использованием земли. В США впервые зонирование территории было проведено в Нью-Йорке. В 1916 г. был принят закон этого города о зонировании. В 1928 г. был опубликован «Стандартный закон о возможностях городского планирования», на основании которого графства и муниципалитеты могли принимать нормативные правовые акты о планировании. Практика же показала, что сначала отдельные штаты принимали рамочные законы о планировании и зонировании, в соответствии с которыми графства и муниципалитеты разрабатывали и принимали свои нормативные акты.

В 1975 г. Законодательным институтом США был утвержден «Модельный закон о развитии землепользования».

В соответствии с Законом о зонировании местные органы наделены правом разрабатывать и утверждать в качестве обязательных для исполнения документы, местные законы по зонированию. Законы о зонировании большинства штатов разработаны на основе модельного «Стандартного уполномочивающего закона штата о зонировании», поэтому их содержание во многом идентично. Во многих штатах существуют специальные законы о

зонировании. Их принимают, когда необходимо расширить полномочия местных властей или требуется законодательно закрепить новые виды зонирования без изменения существующих законов. Таким образом, если федеральные власти принимают Закон США, то власти штата утверждают свой закон, a муниципалитеты, наделяемые Конституцией штата и

уполномочивающим законом правом разрабатывать и утверждать собственные законы и документы, принимают декреты. Местная нормативная база по зонированию территории состоит из законов (декретов) по зонированию, процедурных правил их разработки, утверждения и корректировки. Закон о зонировании состоит из двух частей: зональных правил и плана (карты) зонирования территории. Зональные правила

обычно включают общие положения, определение понятий, описание требований к плану землепользования и застройки участка, правил разрешенных видов использования, условий отклонений от зонального плана и др.