1.5. Формирование тарифов на услуги естественных монополий

Энергетика, как было отмечено выше, до последнего времени в основном оставалась в сфере естественных монополий, то есть в сфере, где создание конкурентного сектора технологически невозможна или экономически нецелесообразно. Во всем мире деятельность в сфере естественных монополий находится под контролем государства и в сфере государственного регулирования.

В России контроль и регулирование осуществляются двумя федеральными органами - Федеральной антимонопольной службой (ФАС) и Федеральной службой тарифов (ФСТ). ФАС России и ФСТ России являются самостоятельными федеральными органами исполнительной власти и находятся в ведении Правительства РФ (подчиняются ему непосредственно).

ФАС осуществляет надзор и контроль над соблюдением законодательства о естественных монополиях иопределяет - деятельность каких предприятий подпадает под антимонопольное законодательство. Правительство РФ определяет объем полномочий этого федерального органа исполнительной власти в пределах полномочий, определенных соответствующими федеральными законами.

ФСТ определяет принципы определения тарифов на услуги естественных монополий и предельные величины самих тарифов. К регулируемым ФСТ относятся тарифы на производство и передачу электроэнергии, тарифы на тепловую энергию (теплофикация) и тарифы на газ. Тарифы на теплоснабжение, осуществляемое муниципальными предприятиями, в соответствии с новым жилищным кодексом устанавливаются самими муниципалитетами. При определении тарифов на газ учитывается также дальность транспортировки газа, в соответствии с чем вся страна делится на семь тарифных зон.

В настоящее время эти тарифы изменяются один раз в год и вводятся с начала календарного года.

Полномочия федерального органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов определяются федеральным законом «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергии в Российской Федерации» и заключаются:

- в установлении основ ценообразования на электрическую и тепловую энергии на территории России, правил государственного регулирования тарифов на них;

- в определении предельного объема и порядка продажи по нерегулируемым ценам электрической энергии на оптовом рынке;

- в установлении тарифов или их предельных уровней на электрическую энергию, продаваемую на оптовом рынке и поставляемую потребителям;

- в установлении предельных уровней тарифов на тепловую энергию, производимую электростанциями и т.д.

Этот же закон определяет полномочия органов исполнительной власти субъектов России в области государственного регулирования тарифов.

Регулирование указанных тарифов осуществляется в соответствии с основами ценообразования на электрическую и тепловую энергию на территории России, правилами государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию и иными нормативными правовыми актами и методическими указаниями, утверждаемыми Правительством РФ или федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий. При этом решение органа исполнительной власти субъекта России в области государственного регулирования тарифов, принятое им с превышением полномочий, установленных указанными нормативными правовыми актами, подлежит отмене в порядке, установленном Правительством РФ.

В соответствии с федеральным законодательством в каждом регионе действует свой региональный тарифный орган, который до недавнего времени именовался региональной энергетической комиссией (РЭК), но в настоящее время во многих случаях меняет своё название на региональную службу тарифов. Функцию тарифного органа в Республике Татарстан выполняет госкомитет РТ по тарифам.

Свою работу региональные тарифные органы проводят на основе заявок от поставщиков энергетических ресурсов на установление тарифов. В эти заявки включается их обоснование. Тарифная политика должна обеспечивать полное покрытие экономически обоснованных издержек по производству и поставке соответствующих услуг, включая расходы на поддержание и развитие системы, обеспечивающей устойчивое предоставление услуги. Меры социальной защиты в отношении нуждающихся потребителей могут сопровождать установление тарифов на услуги, но не должны влиять на величину тарифа. При установлении тарифов выделяется различная группа потребителей. В отличие от первых лет реформы пришло понимание, что чаще всего оказывается целесообразным дотировать не производителя, а потребителя продукции и услуг, то есть оказывать адресную поддержку отдельным слоям населения. Не следует допускать так называемого «перекрестного» финансирования, когда для обеспечения льготного тарифа для одних потребителей устанавливается повышенный тариф для других. В целом проводимая в России реформа ЖКК предполагает, что в перспективе каждый житель должен полностью оплачивать все услуги по содержанию и коммунальному обслуживанию своего жилища с учетом выплат по жилищным субсидиям. Однако федеральные и региональные органы избегают устанавливать конкретные сроки достижения этой цели. Полностью для коммунальной сферы это возможно сделать только после успешного завершения жилищно-коммунальной реформы, когда потребление энергоресурсов станет таким же экономически эффективным, как и их производство, то есть начнется нормальный индивидуальный учет потребления и граждане отрегулируют свое потребление в зависимости от потребностей и доходов.

Первоначальная идея создания органов, регулирующих тарифы, предполагала создание структуры, подобной Федеральной регулирующей энергетической комиссии США [1]. Предполагалось, что она должна была быть достаточно независимым органом. Однако у нас очень скоро созданная структура превратились в органы правительства (ФСТ) или региональных властей (РЭК). В итоге практика установления тарифов стала не только экономической процедурой, а в определенной степени превратилась в политическую процедуру.

Долгое время власти исходили из ряда преимуществ политики низких тарифов:

- отсутствие социальной напряженности в краткосрочной перспективе;

- лучшие условия для конкуренции отечественной продукции за счет уменьшения их себестоимости.

При этом не принимались во внимание существенные недостатки такой политики:

- недостаток инвестиций в энергетику, что ведет к социальной напряженности в среднесрочной перспективе за счет повышения износа ее объектов;

- увеличение экспорта энергетическими компаниями своей продукции за счет более высокой экспортной цены, что может создать дефицит энергоресурсов на отечественном рынке;

- незаинтересованность потребителей в снижении энергетических затрат, что приводит к росту потребности в энергоресурсах, фактически стимулируя развитие сырьевой экономики.

В то же время переход к политике реальных тарифов значительно улучшает условия развития страны. Это обусловлено в первую очередь тем, что:

- стимулируются энергосбережение и энергоэффективность, что ускоряет внедрение новых технологий и материалов и создает предпосылки для роста высокотехнологичных отраслей;

- уменьшается доля сырьевых отраслей в объеме валового продукта.

При этом в краткосрочной перспективе возможно возникновение социальных проблем, связанных с ростом цен на продукцию из-за увеличения расходов на энергоресурсы.

Органы, следящие за тарифами, существуют в большинстве стран, но их роль существенно отличается от российской практики [1]. Например, в Дании датское регуляторное агентство создано правительством, но как независимый орган. При этом его функции являются контролирующими, им проверяется на соответствие законодательству тариф, установленный самой энергетической компанией. В Финляндии вообще нет тарифных органов. Если потребитель не согласен с установленным тарифом, он может обратиться с иском в суд.

Контрольные вопросы к главе 1.5

1. Федеральная антимонопольная служба РФ и ее функции.

2. Федеральная служба тарифов и ее функции.

3. Региональные тарифные органы и их полномочия.

4. Тарифное регулирование на примере ряда развитых стран.