§ 4.3. Основные направления совершенствования юридических

форм и механизма реализации конституционно-судебного

правотворчества в условиях модернизации

Правовая действительность по законам диалектики статична и динамична одновременно. Динамизм права проявляется в подвижности, возможности быстрого изменения законодательных положений. Это важнейшее свойство права наиболее наглядно обнаруживается в период бурных социально-экономических и политических преобразований. Именно тогда интенсивно меняются и лишаются силы устаревшие нормативные акты, активно разрабатываются и принимаются новые, что мы и наблюдаем в настоящее время в России. Вместе с тем динамизм права, по нашему мнению, не следует относить только к процессу правотворчества и изданию актов правоприменения. Проявляется он и в активно-действенной составляющей права, которая включает в себя большое число неформальных связей и отношений. Иными словами, право существует постольку, поскольку оно действует, оказывает влияние на участников правового общения, проявляет активность в социальной среде. С этой точки зрения бессмысленно говорить о бездействующем праве, ибо оно в таком случае становится фикцией.

Впервые в новейшей истории России Д.А. Медведев, занимая пост Президента Российской Федерации и выступая гарантом Конституции Российской Федерации, в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года на уровне государственной политики поставил задачу добиться в России строгого исполнения судебных решений, подчеркнув при этом, что "исполнение судебных решений - все еще огромная проблема. Причем проблема всех судов, включая Конституционный" <670>. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин отметил: "Накоплено много материалов по неисполнению решений Конституционного Суда всеми уровнями власти, в том числе и законодательной. Есть примеры, когда в течение двух лет законодатель не реагировал на решения Суда. Наше решение, по большому счету, не требует подтверждения каких-либо других органов, оно должно быть исполнено" <671>.

--------------------------------

<670> Российская газета. 2008. 6 ноября.

<671> Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. М., 2007. С. 101.

"Либеральное (неадекватное) отношение к фактам игнорирования или ненадлежащего исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, его действующих установок не только наносит огромный ущерб конституционным правам и свободам граждан, основам конституционного строя, интересам правосудия, но и подрывает у граждан доверие к судам и государству в целом" <672>. З.Х. Осетрова верно полагает, что одним из основных направлений совершенствования механизма отправления правосудия, усиления роли судебной власти в обществе и государстве является формирование уважительного отношения к актам судебной власти <673>. Исполнение решений органов конституционного контроля в любой стране является показателем его цивилизованности и того, насколько государственные институты и общество готовы разрешать все споры исключительно правовыми средствами <674>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Ж.В. Нечаевой "Вопросы эффективности исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал конституционного правосудия", 2008, N 2.

<672> Нечаева Ж.В. Вопросы эффективности исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2008. N 5. С. 24 - 30.

<673> Осетрова З.Х. К вопросу о роли актов высших судебных инстанций в российской правоприменительной практике // Мировой судья. 2006. N 11. С. 12 - 14.

<674> Василевич Г.А. Реализация решений Конституционного Суда Республики Беларусь - важное условие формирования современной правовой системы // Национальная государственность и европейские интеграционные процессы: В 2 т.: Сб. научных трудов / Белорус. гос. ун-т. Минск, 2008. Т. 1: Национальное законодательство и его гармонизация с правом Европейского союза. С. 65.

В связи с этим актуальным становится совершенствование механизма реализации конституционно-судебного правотворчества. По мнению Г.А. Гаджиева, не вполне корректно использовать термин "исполнение решений суда". В ст. 81 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" говорится о последствиях возможного неисполнения, ненадлежащего исполнения либо воспрепятствования исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации. Он полагает, что более точным во всех отношениях является термин "реализация решений", обозначающий суть взаимоотношений между судом, который принял решение, и законодателем, который если не обязан, то, наверное, вправе учитывать это решение <675>.

--------------------------------

<675> Гаджиев Г. Реализация решений Конституционного Суда РФ. Конференция по мониторингу законодательства и правоприменения в РФ. 25 июня 2010 г., Санкт-Петербург. URL: http://rapsinews.ru/judicial_analyst/20100629/250313343.html.

По нашему мнению, формы реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации следует рассматривать различными методами.

Собственно реализация норм права представляет собой завершающий этап процесса правового регулирования и заключается в осуществлении субъектом юридически значимой деятельности в форме соблюдения запретов, исполнения юридических обязанностей и использования субъективных прав.

В научной литературе определены множественные формы правореализации <676>. В теории государства и права понятие "реализация права" включает в себя формы претворения правовых предписаний в поведение участников правоотношений. К ним относятся соблюдение запретов, использование установленных прав, исполнение обязанностей, применение норм органами власти, должностными лицами <677>.

--------------------------------

<676> См.: Ильин И.А. Собрание сочинений. М., 1994. Т. 4. С. 95 - 100; Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. С. 13 - 19.

<677> Лебедев В.А., Маркина Е.А. Теория государства и права: Курс лекций: Учебное пособие. М., 2003. С. 154.

Рассмотрим четыре основные, собственно юридические, формы реализации права на примере решений Конституционного Суда Российской Федерации.

Использование правовых норм представляет собой форму их реализации, которая выражается в добровольных, как правило, активных действиях субъектов, в частности граждан, по осуществлению закрепленных в нормах субъективных прав. Эти действия состоят в использовании возможностей, которые предоставляются субъектам общественных отношений соответствующими нормами права. Таким образом реализуются субъективные права участников регулируемых нормами общественных отношений. В форме использования реализуются конституционные нормы, закрепляющие основные права и свободы граждан, иные права субъектов конституционных правоотношений. Основное право (свобода) применяется путем предоставления гражданину соответствующего материального или интеллектуального блага.

В рамках конституционного судопроизводства РФ вправе рассматривать жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан (ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации). Реализуя это полномочие, Конституционный Суд Российской Федерации принял Постановления от 10 июля 1995 года по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 42 Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в редакции от 26 августа 1994 года <678>, от 24 ноября 1995 года по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия - Алания от 22 декабря 1994 года "О выборах в парламент Республики Северная Осетия - Алания" <679>, от 16 мая 1996 года по делу о конституционности п. "г" ст. 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" в связи с жалобой А.Б. Смирнова <680>, от 21 октября 1999 года по делу о проверке конституционности положения абз. 3 подп. "а" п. 2 ст. 24 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" в связи с запросом Советского районного суда г. Омска <681>, по делу о проверке конституционности абз. 3 и 4 п. 3 ст. 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 года "О свободе совести и о религиозных объединениях" в связи с жалобами религиозного общества Свидетелей Иеговы в г. Ярославле и религиозного объединения "Христианская Церковь Прославления" <682> и др.

--------------------------------

<678> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 29. Ст. 2860.

<679> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4692.

<680> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 21. Ст. 2579.

<681> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 44. Ст. 5383.

<682> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 51. Ст. 6363.

В указанной форме реализации права происходит осуществление субъективных прав участниками регулируемых с помощью права общественных отношений. Так, Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1995 года N 11-П было признано неконституционным положение ст. 124 Закона РСФСР от 20 ноября 1990 года "О государственных пенсиях в РСФСР" в той части, в какой оно устанавливает приостановление выплаты трудовых пенсий на время лишения пенсионера свободы по приговору суда, поскольку лишение пенсионера в период нахождения его в местах лишения свободы трудовой пенсии путем приостановления ее выплаты является ограничением конституционного права на социальное обеспечение <683>. С момента принятия данного постановления все граждане, которым были назначены в соответствии с законом трудовые пенсии, могли осуществить свое право на получение пенсии, находясь в местах лишения свободы по приговору суда.

--------------------------------

<683> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1995 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности статьи 124 Закона РСФСР от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в РСФСР" в связи с жалобами граждан Г.Г. Ардерихина, Н.Г. Попкова, Г.А. Бобырева, Н.В. Коцюбки" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. N 6.

Речь идет также о реализации правомочий государственными и иными органами и организациями, которые являются участниками правовых отношений. Действуя в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, они беспрепятственно осуществляют свои функции, а тем самым и реализуют присущие им правомочия. Например, Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 года Президенту предоставлено право издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения <684>. С этого момента Президент может использовать данное право для принятия таких указов. Следует согласиться с позицией М.Н. Марченко о том, что "существует значительное различие в осуществлении прав гражданами и использовании правомочий государственными органами и должностными лицами. Использование или неиспользование субъективных прав гражданами является сугубо добровольным делом. Никто не может принуждать их к использованию ими своих прав, и никто не может нести никакой ответственности за неиспользование этих прав. По-иному обстоит дело с осуществлением правомочий государственными органами и должностными лицами. Здесь осуществление является не только правом, но и обязанностью этих органов и должностных лиц" <685>. Так, в своем решении Конституционный Суд Российской Федерации может возложить на Федеральное Собрание обязанность решить вопрос об изменении какого-либо закона <686>. Ответственность за то, что решения органов конституционного правосудия исполняются несвоевременно, во многом лежит именно на должностных лицах органов законодательной власти: если бы законы изначально прорабатывались более тщательно, то судьям Конституционного Суда Российской Федерации потом не приходилось бы исправлять ошибки, отмечает А. Александров <687>.

--------------------------------

<684> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1968 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 19. Ст. 2320.

<685> Общая теория государства и права. Академический курс: В 2-х томах / Под ред. проф. М.Н. Марченко. М.: Издательство "Зерцало", 1998. Т. 2: Теория права. С. 313.

<686> См., напр.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июня 1996 г. "По делу о проверке конституционности части пятой статьи 97 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.В. Щелухина" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N 4; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 марта 1996 г. "По делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года "О государственной тайне" в связи с жалобами граждан В.М. Гурджиянца, Н.В. Синцова, В.Н. Бугрова и А.К. Никитина" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N 2.

<687> Александров А. Не терпеть, а наказывать! За неисполнение решений Конституционного Суда РФ // Закон и бизнес. 2009. N 27. С. 11.

Формой реализации конституционных норм, закрепляющих обязанности субъектов конституционных правоотношений, служит их исполнение. Конституционные обязанности исполняются путем активных действий. Так, норма, содержащаяся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 года, обязывает Президента Российской Федерации издать указ о приведении наименования субъекта Российской Федерации в тексте Конституции Российской Федерации в соответствие с решением субъекта <688>. Часто в своих постановлениях (например, в Постановлении от 13 ноября 1995 года <689> и ряде других) Конституционный Суд Российской Федерации определяет обязанность судов пересмотреть в установленном порядке дела тех граждан, которые обратились с жалобами в Конституционный Суд Российской Федерации, тем самым вынуждая суды осуществить пересмотр соответствующих решений.

--------------------------------

<688> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. "По делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. N 6.

<689> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 ноября 1995 г. "По делу о проверке конституционности части пятой статьи 209 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан Р.Н. Самигуллиной и А.А. Апанасенко" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. N 6.

Исполнение обязательств путем совершения определенных действий в ряде случаев приравнивается к воздержанию от совершения тех или иных действий. Исполнение, независимо от того, каким путем оно достигается - путем активных действий или же воздержания от них, путем бездействия, всегда связано с претворением в жизнь обязывающих предписаний. Таким является, например, запрет отказа в судебном обжаловании постановления о прекращении уголовного дела в ходе предварительного следствия <690>. Конституционный Суд Российской Федерации определил, что федеральные налоги и сборы следует считать "законно установленными" лишь в том случае, если они установлены федеральным законодательным органом в предусмотренном законом порядке <691>. Следовательно, никакой иной орган не может отступить от данного решения и установить федеральный налог или сбор.

--------------------------------

<690> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 ноября 1995 г. "По делу о проверке конституционности части пятой статьи 209 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан Р.Н. Самигуллиной и А.А. Апанасенко" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. N 6.

<691> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 1997 г. "По делу о конституционности Постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 года "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 8. Ст. 1010.

Конституционные нормы, предусматривающие запреты, реализуются в форме их соблюдения путем воздержания от определенных действий субъектами конституционных правоотношений. Иногда соблюдение норм права считается лишь соблюдением обязанностей. Однако смысл всегда вкладывается один и тот же: отказ от совершения запрещенных нормами права действий.

Социальная роль и назначение данной формы реализации права заключаются в том, чтобы не допустить совершения действий, которые бы причинили вред не только обществу и государству, но и личности. Соблюдение обязанностей всегда имеет не активный, а пассивный характер и достигается благодаря воздержанию от совершения запрещенных законом действий. Здесь проявляется регулятивно-статическая функция права. Так, Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации был установлен запрет на разрешение судами общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации <692>. С этого момента суды общей юрисдикции ни при каких обстоятельствах не могут рассматривать конституции (уставы) субъектов Российской Федерации на предмет их конституционности. В другом Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации закрепил, что изменение каких-либо норм избирательного законодательства в процессе уже начатых выборов недопустимо, т.к. это нарушает принцип равного избирательного права, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов <693>. Тем самым Суд создал норму, исключающую ее замену по желанию заинтересованных лиц другим правилом поведения.

--------------------------------

<692> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г. "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан" // Российская газета. 2003. 29 июля.

<693> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 1995 г. "По делу о проверке конституционности части второй статьи 42 Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в редакции от 26 августа 1994 года" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. N 4.

Особой формой реализации конституционных норм является их применение. По своему содержанию применение конституционной нормы представляет собой правомерную активную деятельность управомоченных субъектов права, которая сопряжена с организацией осуществления этой нормы. Отмечая особенности этой формы реализации, Н.В. Витрук пишет, что применение конституционных норм есть особый способ их реализации, который не связывается с осуществлением какого-то одного вида конституционных норм - обязывающих, запрещающих или управомочивающих, а следовательно, и не совпадает ни с одной из основных форм реализации конституционных норм - исполнением обязанностей, соблюдением запретов или использованием права. "По отношению к применяющему применение конституционных норм есть, конечно, их исполнение, соблюдение или использование. Но применение не исчерпывается этим. Оно имеет специфическое содержание, так как в конечном счете направлено на других лиц, которые используют права и свободы (или исполняют обязанности)" <694>. Применение необходимо для того, чтобы наиболее полно обеспечить осуществление конституционных норм, а также для государственного контроля за правильностью и точностью их реализации.

--------------------------------

<694> Конституционное право: Учебник / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 1999. С. 98.

Применение права как государственно-властное деяние всегда осуществляется от имени государства. В юридической литературе различают две формы его осуществления: оперативно-исполнительную и правоохранительную.

Под оперативно-исполнительной формой деятельности подразумевают организацию выполнения предписаний правовых норм, позитивное регулирование с помощью индивидуальных актов. Примерами являются принятие законодательным (представительным) органом закона, содержащего положения, предусмотренные решением Конституционного Суда Российской Федерации или применение постановления Конституционного Суда Российской Федерации судами общей юрисдикции или арбитражными судами.

Под правоохранительной формой деятельности имеют в виду деятельность, направленную на охрану норм права от каких бы то ни было нарушений, применение мер государственного принуждения к правонарушителям, обеспечение исполнения назначенных мер наказания (взыскания), а также принятие мер по предупреждению правонарушений в будущем <695>. Решения Конституционного Суда Российской Федерации сами по себе не содержат указаний на те меры, которые должны быть применены при их несоблюдении. Вместе с тем Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" предусматривает ответственность за неисполнение его решений. Воплощением такой формы деятельности является, например, предусмотренное Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <696> право Президента Российской Федерации выносить предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или вносить в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации за неисполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации.

--------------------------------

<695> Общая теория права / Отв. ред. А.С. Пиголкин. М., 1982. С. 287 - 288.

<696> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.

Вопрос о реализации предписаний Конституционного Суда Российской Федерации в правомерной деятельности граждан, организаций, должностных лиц и органов государства на сегодняшний день является одним из наиболее сложных и острых. В практике часто возникают проблемы в связи с применением вступивших в законную силу решений. Как отмечает Ж.В. Нечаева, несмотря на статус и авторитет Конституционного Суда Российской Федерации, его решения не всегда и не своевременно исполняются. Анализ ситуации показывает, что факты неисполнения или ненадлежащего исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации имели место уже с момента, когда он начал функционировать <697>. Например, в ряде случаев отсутствует орган, который должен осуществлять контроль за исполнением решений по вопросам конкретного нормоконтроля, нередко решения исполняются лишь в отношении авторов жалобы, к которым был применен или подлежит применению закон, органы исполнительной власти не всегда отменяют положения нормативных актов, основанных на законах, признанных неконституционными, законодательно не урегулирован вопрос об обратной силе решений Конституционного Суда Российской Федерации и др.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Ж.В. Нечаевой "Вопросы эффективности исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал конституционного правосудия", 2008, N 2.

<697> Нечаева Ж.В. Вопросы эффективности исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2008. N 5. С. 24 - 30.

Неисполнение решений органов конституционного правосудия приводит к иллюзорности прав, защищаемых Конституцией Российской Федерации, и фактически аннулирует право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации <698>.

--------------------------------

<698> Султанов А.Р. Снова о действии во времени актов Конституционного Суда РФ // Журнал конституционного правосудия. 2008. N 3. С. 28 - 29.

Можно выделить ряд действий (бездействие), препятствующих полной и своевременной реализации решений органов конституционного правосудия:

1. Применение акта, признанного неконституционным. Такое неисполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации, как указывает В. Скомороха, свидетельствует о неприкрытом пренебрежении к Конституции, праву, к конституционному порядку вообще, о явном правовом нигилизме, отсутствии надлежащей государственной дисциплины должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления <699>.

--------------------------------

<699> См.: Для тех, кто не понимает // Прокурорский надзор. 2003. 30 апреля.

Исполнение решений о признании неконституционными нормативных актов (их норм), необходимости устранения пробелов в правовом регулировании включает, по мнению А.Н. Кокотова, следующие действия:

1) по отмене (признанию утратившими силу) неконституционных актов (норм), принятию новых актов, в т.ч. направленных на изменение действующих актов;

2) по выявлению актов, воспроизводящих неконституционные нормы, и их изменению;

3) по выявлению актов (норм), основанных на актах (нормах), признанных неконституционными, и их изменению (отмене);

4) по выявлению актов (норм), аналогичных актам (нормам), признанным неконституционными, и их изменению (отмене) <700>.

--------------------------------

<700> Кокотов А.Н. Обязательность решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2011. N 4. С. 6 - 12.

Внутренний (внутриведомственный) контроль исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации осуществляют органы и должностные лица, отвечающие за принятие, изменение актов, признанных полностью или частично неконституционными. Внешний контроль обеспечивает сам Конституционный Суд Российской Федерации, органы прокуратуры, юстиции. К сожалению, на сегодняшний день законом не предусмотрено принудительное исполнение решений органов конституционного правосудия. Нет ни полиции, ни других силовых средств, которые могли бы принудить правоприменителей отказаться от применения неконституционного акта. В результате он продолжает действовать в течение достаточно длительного периода времени.

2. Неприменение акта, признанного конституционным, при наличии оснований для его применения, а также игнорирование выявленного органом конституционного правосудия конституционно-правового смысла нормы, признанной конституционной.

Оценивая роль решений Конституционного Суда Российской Федерации в избирательном праве, В.В. Шведа отмечает, что в практике законотворчества и конституционного правосудия имели место случаи, когда Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях подтверждал конституционность и доказывал необходимость ряда положений "устаревшего" закона, которые без изменений переходили в новый закон. Тем самым Конституционный Суд Российской Федерации обеспечивает стабильность законодательства, корректирует его развитие в определенном направлении <701>. Конституционный Суд Российской Федерации может признать какой-либо закон соответствующим Конституции, что лишь укрепит его позиции. Более того, признавая норму конституционной, Конституционный Суд Российской Федерации выявляет ее конституционно-правовой смысл. Позиция Конституционного Суда Российской Федерации относительно того, соответствует ли Конституции Российской Федерации смысл нормативного правового акта или его положения, придаваемый правоприменительной практикой, выражена, в частности, в постановлениях по делу о проверке по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод граждан конституционности закона, примененного в конкретном деле, или о проверке по запросу суда конституционности закона, подлежащего применению в конкретном деле. Такая позиция подлежит учету правоприменительными органами с момента вступления в силу соответствующего постановления Конституционного Суда Российской Федерации согласно ст. 79 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". Считаем справедливым суждение Н.С. Бондаря о том, что в этом случае осуществляется своего рода "конституционная рихтовка" норм законодательства, при которой они не дисквалифицируются, не признаются неконституционными, но преодолевается конституционно-правовая неопределенность <702>. Как указывает Т.Г. Морщакова, "в Российской Федерации нет другого органа, который может выявлять конституционный смысл нормы с таким последствием, что этот конституционный смысл становится обязательным для всех" <703>. Поэтому недопустимо оспаривать обязательную силу выявленного Конституционным Судом Российской Федерации конституционного смысла нормативных положений. Между тем эти нарушения носят далеко не единичный характер. С.В. Масленикова приводит такой пример: "Конституционный Суд Российской Федерации признал установление в законодательстве субъектов Российской Федерации права на отзыв депутатов допустимым с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и не ограничивающим права и свободы человека и гражданина <704>. В то же время вопрос о возможности закрепления на уровне власти субъектов Федерации такого элемента императивного мандата, как отзыв депутата, до сих пор не решен в федеральном законодательстве. Согласно подп. "к" п. 1 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в региональном законодательстве допускается установление лишь института отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Названное положение Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующим Конституции Российской Федерации, поскольку оно не предусматривает необходимости четких правовых оснований и процедур отзыва" <705>. Указанное несоответствие было устранено принятием 4 июля 2003 года Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <706>. Данным Законом были предусмотрены основания и порядок проведения процедуры отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В связи с этим согласимся с мнением И.А. Дудко о том, что вряд ли можно считать правильной ситуацию, когда ставшая систематической практика выявления конституционно-правового смысла нормативных правовых актов не подтверждается полномочием Конституционного Суда Российской Федерации, тем более, если в них прямо сказано, что любое иное истолкование нормы закона признается не соответствующим Конституции Российской Федерации. Вполне вероятно, что дела, основанные на ином истолковании, подлежат пересмотру <707>.

--------------------------------

<701> См.: Шведа В.В. Роль решений Конституционного Суда Российской Федерации в развитии избирательного права России // Академический юридический журнал. 2002. N 3.

<702> Бондарь Н.С. Конституция, Конституционный Суд и налоговое право // Налоги (газета). 2006. N 3.

<703> Морщакова Т.Г. Вопросы взаимодействия Конституционного Суда Российской Федерации и судов иных видов юрисдикции // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всерос. совещания, Москва, 22 марта 2001 г. / Под ред. М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой, С.Е. Андреева. М.: Формула права, 2001. С. 59.

<704> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 г. "По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации" // Российская газета. 1997. 14 января.

<705> Масленикова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М.: Городец-издат, 2001. С. 40.

<706> Федеральный закон от 4 июля 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Российская газета. 2003. 8 июля.

<707> Дудко И.А. Еще раз к вопросу о юридической силе решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2008. N 6. С. 14 - 19.

3. Введение в действие и применение признанных неконституционными международных договоров.

Рассматривая данный вопрос, необходимо учитывать соотношение международных норм и норм Основного Закона.

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя права и свободы человека и гражданина, устанавливает верховенство общепризнанных принципов и норм международного права (ст. 17). В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1996 года установлено, что "предусмотренные процессуальным правом процедуры должны гарантировать приоритет прав и свобод человека и гражданина, не допуская предпочтения им даже самых важных общественных, ведомственных или личных интересов" <708>. Приоритет международных норм действует только в сфере отношений, касающихся прав человека. В остальном же закреплено верховенство Конституции Российской Федерации, распространяющееся на всю правовую систему государства, частью которой являются и общепризнанные международные нормы (ст. 15). Как следует из текста Конституции, верховенством по отношению к общепризнанным принципам и нормам международного права обладают также нормы, зафиксированные в главе 1 Конституции Российской Федерации "Основы конституционного строя", поэтому очень важно, чтобы признанные Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации международные договоры не вводились в действие и не применялись, иначе это может подорвать основы конституционного строя, породить противоречия в правовой системе России.

--------------------------------

<708> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 7. Ст. 701.

4. Исполнение принятых судом и иными органами решений, основанных на актах, признанных неконституционными. Действия, связанные с исполнением таких решений, нарушают принцип единства судебной системы, а их неисполнение судами общей юрисдикции и арбитражными судами подрывает авторитет судебной власти в целом, создает условия для произвола. Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 2 марта 2006 года N 58-О установил, что ч. 1 ст. 251 ГПК РФ по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказ суда в принятии заявления или возвращении заявления о признании не зарегистрированного и не опубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части в том случае, если заявитель считает, что этот акт содержит обязательные правила поведения, адресованные персонально неопределенному кругу лиц, рассчитанные на многократное применение, и тем самым нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными актами.

5. Отказ от пересмотра принятых судами и иными органами решений, основанных на актах, признанных неконституционными. Данный вопрос вызывает множество споров. Пересмотр судебных решений по такому основанию - один из важнейших элементов исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, а значит, и его правовой мощи в деле обеспечения конституционных прав и свобод. Для участников конституционного судопроизводства решения Конституционного Суда Российской Федерации являются основанием для пересмотра дела по вновь открывшимся обстоятельствам или в порядке надзора. Исполнение содержащегося в таком решении требования о пересмотре дела, в котором применено признанное неконституционным нормативное положение, не может и не должно ставиться в зависимость от усмотрения каких-либо должностных лиц, управомоченных в иных случаях выступать с инициативой или давать согласие на пересмотр дела <709>. Однако вопрос о том, в какой именно процессуальной форме происходит пересмотр таких судебных актов, в значительной степени остается открытым <710>. Он связан с действием решений Конституционного Суда Российской Федерации во времени. Изменения, внесенные в главу 8 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст. 79), предусматривают, что решения судов и иных органов, основанные на актах или их отдельных положениях, признанных постановлением Конституционного Суда Российской Федерации неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях. Решение Конституционного Суда Российской Федерации не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. После его принятия не должны использоваться признанные неконституционными нормы, даже если они касаются ранее возникших отношений. Ведь в данном случае речь идет не просто об отмене законодателем нормы закона, а констатируется противоречие признанной неконституционной нормы Основному Закону страны. Как следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1996 года N 4-П, его решения являются не только материально-правовым основанием для пересмотра ранее принятых судебных актов, но и официальным поводом для возобновления дела ввиду новых обстоятельств в отношении лиц, которые выступали заявителями в деле, рассмотренном Судом. Иначе говоря, решения Конституционного Суда Российской Федерации не только обязательны во всех будущих случаях, но и обладают ревизионной обратной силой, т.е. требуют пересмотра соответствующими инстанциями решений, основанных на актах, признанных неконституционными, по делам лиц, чьи жалобы были непосредственно рассмотрены Конституционным Судом Российской Федерации.

--------------------------------

<709> Информация Конституционного Суда РФ об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2009 года // Журнал конституционного правосудия. 2009. N 4. С. 2 - 14

<710> Смирнов А.В. О пересмотре судебных актов по уголовным делам на основании решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2009. N 6. С. 21 - 24.

Необходимо согласиться с выводом Т.В. Соловьевой о том, что говорить о полной реализации акта Конституционного Суда Российской Федерации можно будет только в том случае, если конкретное дело было пересмотрено, суд отказался от применения закона или нормы, признанных не соответствующими Конституции Российской Федерации, и норм, аналогичных неконституционным; суд уяснил смысл данного Конституционным Судом Российской Федерации толкования определенной нормы <711>.

--------------------------------

<711> Соловьева Т.В. Постановления Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека в сфере гражданского судопроизводства и порядок их реализации. М., 2011. С. 114.

6. Отказ от отмены положений других актов, основанных на актах, признанных неконституционными. Непосредственное значение термина "акты, основанные на признанных неконституционными", по мнению В.И. Анишиной, "сводится к следующим понятиям: "исходящие из чего-либо" и "опирающиеся в своем содержании на что-либо". К ним можно отнести акты, которые в своем тексте содержат прямое указание на то, что они основаны на другом акте, чаще всего имеющем большую юридическую силу. В основном это различные подзаконные акты: инструкции министерств и ведомств, постановления органов местного самоуправления либо акты органов власти субъектов Федерации, основанные на федеральных законах. Вводная часть таких актов, как правило, содержит указание на другой нормативный акт как на правовую основу" <712>. Однако нормативный акт, признанный Судом неконституционным, не всегда содержит отсылку к конкретным подзаконным актам, принимаемым на его основе, поэтому бывает сложно выявить все положения, подлежащие отмене в результате признания какого-либо акта неконституционным. Выходом из данной проблемной ситуации Е.Б. Мизулина считает возложение на Конституционный Суд Российской Федерации обязанности, признавая неконституционными отдельные положения закона или закон в целом, одновременно составлять перечень подзаконных актов, которые приняты на основе этого закона <713>. Полагаем, что следует согласиться с позицией И.С. Бастен о том, что возложение на органы конституционного правосудия такой обязанности будет тормозить осуществление ими своих непосредственных функций и создаст определенные сложности <714>. Возможно возложение таких обязанностей на органы, обеспечивающие принудительное исполнение решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов - службу судебных приставов и службы судебных приставов органов юстиции субъектов Российской Федерации <715>. Однако основной задачей судебных приставов в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года "Об исполнительном производстве" <716> является возложение на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий. Решениями Конституционного Суда, как правило, отменяются те или иные правовые акты или их отдельные положения. Поэтому исполнение этих решений не может входить в сферу деятельности службы судебных приставов. Считаем наиболее приемлемым возложение обязанности по отслеживанию исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, признающих неконституционными определенные законы и их положений, на органы прокуратуры, которые и должны принудить все ведомства к отмене подзаконных актов, принятых на основании соответствующих законов <717>.

--------------------------------

<712> Анишина В.И. Некоторые проблемы реализации... С. 177.

<713> Мизулина Е.Б. Проблемы реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации в деятельности Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Российской Федерации // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всероссийского совещания, Москва, 22 марта 2001 г. / Под ред. М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой, С.Е. Андреева. М.: Формула права, 2001. С. 73.

<714> Бастен И.С. Решения Конституционного суда Российской Федерации, конституционных уставных судов субъектов Российской Федерации как источники конституционного права России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2001. С. 14.

<715> Подробнее об этом см.: Исполнительное производство в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации / Сост. и авт. вступ. ст. В.Ф. Кузнецов. Челябинск: Челяб. гос. ун-т, 2000. С. 5 - 18.

<716> Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "Об исполнительном производстве" (с изменениями от 24 декабря 2002 г., 10 января 2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3591.

<717> См.: Мизулина Е.Б. Проблемы реализации... С. 73.

7. Отказ от отмены положений других актов, воспроизводящих акты, признанные неконституционными.

8. Отказ от отмены положений других актов, если эти положения уже являлись предметом обращения и были признаны неконституционными. "Категория актов, "содержащих такие же положения, какие были предметом обращения", представляется наиболее объемной и сложной. К ним можно отнести акты как различной, так и равной юридической силы. Такими актами могут быть, например, законы различных субъектов Федерации по определенным вопросам их ведения. Нормативные акты субъектов Федерации могут содержать такие же положения, как и федеральные, но не основываясь на них, а разрешая аналогичные проблемы иным образом (по вопросам совместного ведения, например)" <718>. М.А. Митюков указывает, что по вопросам конкретного нормоконтроля нередко предпринимаются попытки исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации лишь в отношении авторов жалобы, к которой закон применен или подлежит применению. А по аналогичным ситуациям других граждан правоприменитель продолжает руководствоваться признанным неконституционным положением закона. В подтверждение данного тезиса автор приводит следующий пример: "Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 февраля 1999 г. по делу о проверке конституционности положений части второй статьи 29 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. "О банках и банковской деятельности" в связи с жалобами граждан О.Ю. Веселяшкиной, А.Ю. Веселяшкина и Н.П. Лазаренко <719> были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации названные положения Федерального закона об изменении банком в одностороннем порядке процентной ставки по срочным вкладам граждан как позволяющие банку произвольно снижать ее исключительно на основе договора, без определения в федеральном законе оснований, обусловливающих такую возможность. Как показывают жалобы, поступающие в аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, в нарушение Постановления Конституционного Суда РФ отделения Сберегательного банка Российской Федерации в одностороннем порядке продолжали изменять процентную ставку. В частности, Минусинское отделение N 181 Сбербанка Российской Федерации в отношении М.М. Есина дважды изменило процентную ставку депозитного вклада. Ситуация изменилась лишь после соответствующего реагирования Конституционного Суда" <720>.

--------------------------------

<718> См.: Анишина В.И. Некоторые проблемы реализации... С. 177.

<719> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 февраля 1999 г. "По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 29 Федерального закона от 3 февраля 1996 года "О банках и банковской деятельности" в связи с жалобами граждан О.Ю. Веселяшкиной, А.Ю. Веселяшкина и Н.П. Лазаренко" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 10. Ст. 1254.

<720> Митюков М.А. Акты Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и некоторые вопросы их исполнения // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всероссийского совещания, Москва, 22 марта 2001 г. / Под ред. М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой, С.Е. Андреева. М.: Формула права, 2001. С. 177.

Особо следует обратить внимание на случай ненадлежащей реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации, когда решение воплощается в жизнь, но остается ряд неисполненных положений. М.С. Саликов утверждает, что "ненадлежащим является такое исполнение решения, при котором государственный орган или должностное лицо не соблюдают сроки или иные условия исполнения, оговоренные в Законе о Конституционном Суде или в самом решении, исполняют решение частично и т.п." <721>. Такие нарушения встречаются очень часто. Например, Конституционный Суд Российской Федерации в своем решении предусматривает необходимость внесения изменений в нормативный акт, устанавливая определенные сроки для законодательного урегулирования, однако принятие соответствующего решения законодательным органом затягивается по различным причинам, например, Правительство использует конституционное право давать отрицательное заключение по законопроекту по причине отсутствия средств, или же законодатель откладывает разработку указанного законопроекта на неопределенный срок, поскольку никакой ответственности за это не предусмотрено. Как отмечает М.А. Митюков, "часто проходит более года, когда рекомендация Суда реализована. В частности, в соответствии с п. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 1995 г. <722> федеральным органам законодательной и исполнительной власти предписывалось определить порядок выплаты в период нахождения пенсионера в местах лишения свободы по приговору суда назначенной трудовой пенсии. Этот вопрос разрешен только с 1 июля 1997 г. с принятием нового Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации <723>. Более полутора лет органы социального обеспечения не реализовывали постановления Конституционного Суда" <724>. Очень часто возникают проблемы с исполнением решений Конституционного Суда Российской Федерации, когда противоречащим Конституции Российской Федерации признается нормативный акт одного из субъектов Российской Федерации. Все другие субъекты считают, что их это решение ни к чему не обязывает, хотя у них имеются такие же нарушения.

--------------------------------

<721> Саликов М.С. Указ. соч. С. 120.

<722> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 43. Ст. 4110.

<723> Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 2. Ст. 198.

<724> Митюков М. Исполнение актов Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации // Российская юстиция. 2001. N 6. С. 13.

Нередко решения органов конституционного правосудия выполняются лишь формально.

"Воспрепятствование реализации решений Суда может выражаться в форме издания государственным органом или должностным лицом письменных или устных распоряжений, запрещающих реализовывать решение или создающих условия, при которых реализация решения Суда становится объективно затруднительной или невозможной" <725>.

--------------------------------

<725> См.: Саликов М.С. О конституционно-исполнительном производстве. С. 120.

Чтобы говорить о способах, позволяющих принудить правоприменителей исполнить решение органа конституционного контроля, необходимо выявить причины такого неисполнения. Следует согласиться с Л.В. Лазаревым, который считает, что "причины неисполнения или ненадлежащего исполнения актов конституционной юрисдикции различны. Это и сохраняющийся в обществе, во властных структурах правовой нигилизм, неуважение к закону и правопорядку, противоречивые процессы во взаимоотношениях федерального центра и регионов, и ущербность процессуального механизма исполнения актов конституционной юрисдикции, а порой и несовершенство самих этих актов - усложненное изложение их содержания, приводящее к недопониманию исполнителями" <726>.

--------------------------------

<726> Лазарев Л.В. Исполнение решений. С. 19.

Как подчеркивает Н.В. Витрук, "слабость, неэффективность исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации во многих случаях обусловлена не только общей недооценкой роли и значения конституционного правосудия в обеспечении правовой стабильности, в упрочении конституционного строя, особенно в условиях качественной трансформации общественного строя (отсутствие достаточных материально-финансовых ресурсов и средств, правовой нигилизм, низкая правовая культура населения), невысоким престижем Суда, неустойчивостью позитивных тенденций в переходный период, но и незавершенностью законодательной регламентации этой стадии конституционного судопроизводства, механизма доведения решений Конституционного Суда Российской Федерации до логического конца, до реализации, отсутствием реальной конституционно-правовой ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда" <727>.

--------------------------------

<727> Витрук Н. Форум: Исполнение решений. С. 40 - 41.

Т.В. Соловьева выделяет две группы причин неисполнения актов Конституционного Суда Российской Федерации судами общей юрисдикции - субъективные и объективные. Причины субъективного характера - это пренебрежение законом и правопорядком. Например, судья владеет информацией об определенном постановлении, но при этом не использует его, не применяет на практике, а также неграмотность судей в области реализации актов Конституционного Суда Российской Федерации, которая вытекает из отсутствия необходимой информации. Причины объективного характера - это отсутствие механизма реализации актов Конституционного Суда Российской Федерации, в т.ч. четко регламентированной процедуры опубликования, в результате не все постановления доходят до сведения судов общей юрисдикции либо судьи несвоевременно получают информацию о том или ином принятом постановлении; отсутствие в отраслевом законодательстве нормы, которая устанавливает обязательный характер актов Конституционного Суда Российской Федерации для судов общей юрисдикции, и отсутствие процедуры привлечения судей к ответственности за ненадлежащую реализацию данных актов <728>.

--------------------------------

<728> Соловьева Т.В. Постановления Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека в сфере гражданского судопроизводства и порядок их реализации. М., 2011. С. 121.

Одной из проблем, тормозящих реализацию решений Конституционного Суда, является и то, что не решен однозначно вопрос о механизме их реализации. Так, например, не урегулирован вопрос о времени исполнения решений. Как известно, ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" предусматривает, что решения Конституционного Суда Российской Федерации действуют непосредственно, не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами, вступают в силу немедленно после его провозглашения. Возможен также вариант, когда решения Конституционного Суда Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования либо по прямому указанию в решении по истечении определенного периода (как правило, шести месяцев с момента провозглашения решения).

В то же время ст. 80 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" устанавливает, что после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации Президент, Правительство Российской Федерации или высшее должностное лицо субъекта Федерации не позднее 2 месяцев отменяют признанный неконституционным соответствующий нормативный акт; законодательный (представительный) орган субъекта Федерации в течение 6 месяцев отменяет признанный неконституционным закон субъекта Федерации; федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, заключившие договор, признанный полностью неконституционным, не позднее 2 месяцев прекращают его действие.

Л.В. Лазарев считает, что "эти положения можно понять так, что до принятия названными органами и должностными лицами соответствующего решения признанный неконституционным нормативный акт, договор считается не отмененным, сохраняющим юридическую силу" <729>, что, по справедливому замечанию Н.В. Витрука, противоречит здравому смыслу: "Зачем отменять то, что уже не действует и не существует?". Перечисленные положения Закона могут привести к восприятию юридической силы решений Конституционного Суда как зависимой от юридической силы последующих актов тех органов, в отношении которых вынесено решение Конституционного Суда. На практике это может стать фактором, препятствующим или блокирующим действие решений Суда" <730>.

--------------------------------

<729> Лазарев Л.В. Исполнение решений... С. 18.

<730> Витрук Н. Форум: Исполнение решений... С. 54.

По нашему мнению, решения Конституционного Суда Российской Федерации являются обязательными и действуют непосредственно, независимо от того, отменил или не отменил признанный неконституционным нормативный акт принявший его орган или должностное лицо. Они являются самодостаточными и не предусматривают издания нового акта об отмене неконституционного. Однако для своевременного исполнения решений органов конституционного контроля Президент, Правительство, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации и другие указанные в Законе органы отменяют признанный неконституционным соответствующий нормативный акт, прекращают его действие, тем самым еще раз подтверждая исключение его из правовой системы Российской Федерации.

В Определении от 19 апреля 2001 года <731> Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил данную позицию, указав, что, руководствуясь решениями Конституционного Суда Российской Федерации, суды общей юрисдикции по инициативе управомоченных лиц вправе признавать недействительность положений конституций, уставов, законов субъектов Российской Федерации, т.е. подтверждать утрату ими юридической силы, если они содержат такие же нормы, какие признаны Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, утратившими силу и не подлежащими применению, хотя такое подтверждение не является обязательным элементом механизма исполнения решения Конституционного Суда Российской Федерации.

--------------------------------

<731> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 г. "По ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 20. Ст. 2059.

Таким образом, следует согласиться с мнением Л.В. Лазарева о том, что требования об отмене акта, признанного Судом неконституционным, законодательными, исполнительными, судебными органами "должны быть истолкованы, как предусматривающие лишь информационное оформление уже состоявшегося факта отмены нормативного акта, признанного неконституционным, но в то же время, и это весьма важно, как определяющие вместе с другими положениями параметры для контроля за исполнением решений Конституционного Суда Российской Федерации" <732>.

--------------------------------

<732> Лазарев Л.В. Исполнение решений... С. 18.

20 мая 2011 года Указом Президента Российской Федерации было утверждено Положение "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации", которое предусматривает в целях совершенствования правовой системы Российской Федерации осуществлять комплексную и плановую деятельность федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского суда по правам человека. Ответственным за проведение мониторинга является Министерство юстиции Российской Федерации, а контроль за его деятельностью возложен на Правительство Российской Федерации. Представляется, что подобные действия окажут положительное влияние на своевременную и эффективную реализацию актов органов конституционного правосудия в России.

Роль законодательного органа в этом также огромна. Претворение в жизнь решений напрямую зависит от степени их проработки в деятельности законодателя. Это обеспечит принятие качественных, не противоречащих Основному Закону нормативных актов, что будет, несомненно, работать на авторитет Конституции Российской Федерации, создаст условия для слаженной работы всего государственного механизма, позволит избежать дополнительных обращений в Конституционный Суд Российской Федерации и будет способствовать повышению эффективности норм права и всей системы правового регулирования общественных отношений.

Особенности реализации решений органов конституционного правосудия определяются еще и статусом этих органов. Несмотря на то что органы конституционного контроля входят в судебную систему Российской Федерации и, казалось бы, на них должны распространяться все нормы об исполнении судебных решений, решения Конституционного Суда Российской Федерации представляют совершенно особую форму права. Как указывает В.О. Лучин, "механизм исполнения решений Конституционного Суда обладает рядом особенностей. К ним относится прежде всего то, что у него нет такого исполнительного производства, как в общих судах. Как правило, исполнение решений Конституционного Суда требует длительного времени и соответствующего ресурсного обеспечения. Весьма остро стоит проблема универсализации решений Конституционного Суда, то есть применения, соблюдения их всеми, а не только сторонами по делу. Речь идет о том, что признание неконституционным акта, например, одного субъекта Федерации, следуя логике права, должно вести к пересмотру, устранению таких же положений, которые были признаны неконституционными в актах других субъектов Федерации" <733>.

--------------------------------

<733> Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. С. 600.

Некоторые ученые считают, что нет необходимости в создании мер государственного принуждения для исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации. Так, Ю.Л. Шульженко пишет: "В стране должна быть создана ситуация, когда ни у одного органа, должностного лица, гражданина не может возникнуть и тени сомнения по поводу выполнения решений Конституционного Суда. Они должны выполняться добровольно и беспрекословно. Такое возможно, как показывает мировой опыт, в государствах со стабильным социально-экономическим и политическим положением, с высоким уровнем демократии, правового сознания, правовой культуры. В связи с этим определенные издержки, связанные с выполнением решений Конституционного Суда, были и будут встречаться в России еще значительное время, до достижения общественной стабильности" <734>.

--------------------------------

<734> Шульженко Ю.Л. Указ. соч. С. 172.

По мнению В.А. Кряжкова и Л.В. Лазарева, "процесс исполнения решений Конституционного Суда не требует специального исполнительного производства, не нуждается в субъектах типа приставов-исполнителей, в этом просто нет необходимости". Со ссылкой на Д. Барри авторы отмечают: "Конституционные суды не могут вводить в силу свои собственные решения - "они не имеют ни оружия, ни солдат" и должны опираться на силу принципов, которые они провозглашают <735>. Отстраненность суда от политики, сдержанность и корректность к органам других ветвей власти, конституционно-правовая проработанность решений - главное условие, гарантирующее правильное их восприятие" <736>.

--------------------------------

<735> Барри Д. Конституционный Суд России глазами американского юриста // Государство и право. 1993. N 12. С. 89.

<736> См.: Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Указ. соч. С. 252.

На наш взгляд, в целях укрепления правового механизма, обеспечивающего действенность решений органов конституционного правосудия, на случай неисполнения их должны быть предусмотрены нормы об ответственности за неисполнение решений общих и арбитражных судов. Положение ст. 81 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" о том, что неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации влечет ответственность, установленную федеральным законом, не является, на наш взгляд, достаточным механизмом для обеспечения его эффективной реализации. Неисполнение решения Конституционного Суда Российской Федерации является основанием для применения мер уголовной ответственности за неисполнение судебного акта. Статья 315 Уголовного кодекса Российской Федерации <737> предусматривает ответственность за злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению. Данная позиция была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 19 апреля 2001 года <738>.

--------------------------------

<737> Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954.

<738> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 г. "По ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 20. Ст. 2059.

Такой же позиции придерживается и В.И. Задиора, который считает, что "государственно-правовое понуждение основывается на присущей решениям Конституционного Суда нормативности, влекущей общеобязательность, а потому исполнение решений данного Суда должно обеспечиваться не столько высоким авторитетом органов конституционной юрисдикции и осознанием правовой значимости ими постановлений, сколько возможностью применения государством принудительной силы" <739>. О необходимости установления конституционной ответственности в виде прекращения полномочий соответствующих органов и должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений органов конституционного правосудия говорят О.В. Бойков <740>, М.А. Митюков <741>, а также З.В. Эргубаев, который считает, что "предусмотренные в федеральном законодательстве положения о неисполнении решений судов как основания для досрочного прекращения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, безусловно, способствовали укреплению единого правового пространства, однако не решили весь комплекс вопросов, связанных с исполнением решений судов. Очевидна необходимость установления административной ответственности за неисполнение решений судов" <742>.

--------------------------------

<739> Задиора В.И. К вопросу исполнения решений Уставного суда Свердловской области // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всероссийского совещания, Москва, 22 марта 2001 г. / Под ред. М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой, С.Е. Андреева. М.: Формула права, 2001. С. 235.

<740> Бойков О.В. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации в деятельности арбитражных судов // Там же. С. 55.

<741> Митюков М.А. Как исполняются решения Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации // Журнал российского права. 2001. N 7. С. 14.

<742> Эргубаев З.В. Об отдельных недостатках правового регулирования деятельности конституционных (уставных) судов субъектов // Там же. С. 232.

Ю.В. Гаврюсов полагает, что "для выработки механизма исполнения решений Конституционного Суда необходимо учитывать особенности правосознания российского общества, противостояние различных ветвей власти, несовершенство законодательства. Поэтому за невыполнение решений Суда законодательно должны быть установлены меры конституционно-правовой, административной и материальной ответственности" <743>.

--------------------------------

<743> Гаврюсов Ю.В. Указ. соч. С. 227.

Важную роль в обеспечении эффективной реализации своих решений могут сыграть прежде всего сами органы конституционного правосудия. От того, насколько четко, ясно и доступно будет сформулировано решение, от того, будет ли указан в самом решении механизм его исполнения, будут ли в решении обозначены сроки его исполнения, будет зависеть качество претворения его в жизнь, эффективность его воздействия на общественные отношения <744>.

--------------------------------

<744> Бастен И.С. Решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации как источники конституционного права России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2003.

Так, учитывая, что эффективность решений Суда определяется прежде всего их воздействием на законотворческую деятельность, уделяя должное внимание такому дефекту правового регулирования, как законодательный пробел, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что во избежание возникновения этого дефекта орган конституционной юстиции "может определить в своем решении и параметры нового правового регулирования в его конституционном смысле", а также в целях обеспечения и защиты прав и свобод граждан указать в своих решениях на порядок реализации этих норм, при соблюдении которого только и может быть обеспечено их соответствие Конституции <745>. Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации, не вторгаясь в прерогативы других органов государственной власти, использует различные правовые рычаги устранения пробелов в законе, указывая и законодателю, и правоприменителю на возможные или необходимые пути выхода из неконституционной ситуации. В.О. Лучин обращает внимание на то, что резолютивная часть судебных решений может содержать не только выводы по существу, но и иные положения, например пояснения о том, что должен делать правоприменитель, чтобы выполнить решение суда, как именно надо применять нормы акта, чтобы не выйти за нормы Конституции, рекомендации законодателю о необходимости определенного правового регулирования. Конституционный Суд может за счет внутренних резервов способствовать повышению исполнимости своих решений, добиваясь их большей ясности <746>.

--------------------------------

<745> Несмеянова С.Э. О возможном влиянии Конституционного Суда Российской Федерации на законодателя // Журнал конституционного правосудия. 2010. N 3. С. 6 - 9.

<746> Лучин В.О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 606.

Конституционный Суд Российской Федерации наделен рядом организационных полномочий, позволяющих ему воздействовать на реализацию своих решений. Его Регламент предусматривает, что секретариат систематически анализирует состояние дел по исполнению решений Суда, причины неисполнения или ненадлежащего исполнения этих решений; представляет судьям полугодовые и годовые информационно-аналитические отчеты по данному вопросу, а по поручению готовит информацию об исполнении одного или ряда конкретных судебных решений. При установлении факта неисполнения или ненадлежащего исполнения решения судья-секретарь вносит на рассмотрение пленарного заседания Суда предложения о мерах, которые могли бы способствовать исполнению данного решения Конституционного Суда <747>. В.А. Кряжков и Л.В. Лазарев обоснованно указывают следующие меры по исполнению решений, принимаемых Конституционным Судом в пределах своих возможностей:

--------------------------------

<747> См.: Регламент Конституционного Суда Российской Федерации: принят Конституционным Судом Российской Федерации в пленарном заседании 1 марта 1995 г. // СПС "Гарант" (документ официально не опубликован).

а) "исправление допущенных в решении неточностей в наименованиях, обозначениях, описок и явных редакционных и технических погрешностей, затрудняющих или искажающих восприятие содержания решения" <748>. Н.М. Чепрунова отмечает, что "прежде всего условиями эффективности реализации любого закона и любого постановления судебного органа являются его логическое содержание, четкая формулировка принятого постановления, которое бы не вызывало сомнения в порядке его исполнения у правоприменителей" <749>. Сама форма выражения правовых позиций Конституционного Суда по конкретным делам должна быть такой, чтобы обеспечивать логическую самодостаточность и юридическую безупречность его решений и чтобы исполнение его властных предписаний, направленных на защиту конституционных установлений, как можно меньше зависело от политических предпочтений или юридических возможностей других государственных органов <750>. Вместе с тем вполне вероятно допущение определенных неточностей, которые могут затруднять восприятие и исполнение решения.

--------------------------------

<748> Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Указ. соч. С. 254 - 255.

<749> Чепрунова Н.М. Проблемы соблюдения юридической техники в постановлениях конституционных судов и ответственность за их исполнение // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всероссийского совещания, Москва, 22 марта 2001 г. / Под ред. М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой, С.Е. Андреева. М.: Формула права, 2001. С. 168.

<750> Ганичева Е.С. Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации при вынесении решений по делам о проверке конституционности законов и проблемы их исполнения // Там же. С. 188.

В соответствии с § 39 Регламента Конституционного Суда Российской Федерации исправление допущенных в решении Конституционного Суда Российской Федерации неточностей в наименованиях и обозначениях, описок, явных редакционных и технических погрешностей производится по инициативе любого из судей Конституционного Суда Российской Федерации. В случае обращения в Конституционный Суд Российской Федерации сторон, их представителей, должностных и других лиц, которым направлялось решение Конституционного Суда Российской Федерации, с заявлением по поводу обнаруженных в нем неточностей, описок, редакционных и технических погрешностей Конституционный Суд Российской Федерации обязан рассмотреть такое заявление. Исправление неточностей, допущенных в решении, принятом Конституционным Судом РФ в пленарном заседании, производится в пленарном заседании, а в решении, принятом палатой, - в заседании той же палаты. Об исправлении неточностей, допущенных в решении, выносится определение. Копия такого определения направляется органам и лицам, которым рассылалось решение, а при необходимости - и в печатные издания, в которых оно было опубликовано <751>;

--------------------------------

<751> Регламент Конституционного Суда Российской Федерации: принят Конституционным Судом Российской Федерации в пленарном заседании 1 марта 1995 г. // СПС "Гарант" (документ официально не опубликован).

б) официальное разъяснение решения (ст. 83 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"). "Необходимость в нем может возникнуть в ходе его исполнения, при разноплановости истолкования и складывающейся практики. Официальное разъяснение решения Конституционного Суда дается им самим в пределах содержания разъясняемого решения и не должно являться простым его воспроизведением; ходатайство о даче официального разъяснения не может быть удовлетворено, если поставленные в нем вопросы не требуют какого-либо дополнительного истолкования решения по существу или же предполагают необходимость формулирования новых правовых позиций" <752>.

--------------------------------

<752> Витрук Н.В. Виды производств в Конституционном Суде Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2009. N 6. С. 11 - 17.

Как отмечает С.Э. Несмеянова, "не всегда решения Конституционного Суда имеют лаконичные, завершенные формулировки, ясные для правоприменителя. В связи с этим заинтересованные органы и лица, имеющие право обращаться в Конституционный Суд (либо лица, которым решение было направлено), могут направить ходатайство с просьбой об официальном разъяснении вынесенного ранее Судом решения. Причем следует отметить, что правом разъяснять принятые ранее решения обладает только сам Конституционный Суд" <753>. Данное положение подтверждено Определением Конституционного Суда от 7 октября 1997 г., в котором указано, что суды общей юрисдикции не вправе давать собственное официальное толкование постановлений Конституционного Суда, обязательное для других правоприменительных органов <754>;

--------------------------------

<753> Несмеянова С.Э. Конституционное правосудие в Российской Федерации: Учебное пособие. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2000. С. 122.

<754> Определение Конституционного Суда от 7 октября 1997 г. "О разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1996 г. по делу о проверке конституционности ст. 418 УПК РСФСР в связи с запросом Каратаузского районного суда Красноярского края" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 42. Ст. 4900.

в) вынесение Судом по собственной инициативе решений, обращающих внимание органов и должностных лиц на необходимость исполнения его предписаний. В этом случае могут возникнуть серьезные вопросы. При рассмотрении, например, предписаний Конституционного Суда Российской Федерации законодателю о внесении изменений в текст закона (нередко они сопровождаются установлением специального срока для их исполнения, до истечения которого признанный не соответствующим Конституции Российской Федерации закон продолжает действовать) становится неясно, кто конкретно является обязанным субъектом - законодательный орган в целом или отдельные депутаты как субъекты законодательной инициативы; каковы последствия неисполнения такого предписания и дальнейшая судьба правового акта, о неконституционности которого были сделаны выводы в решении Конституционного Суда Российской Федерации; какие отношения могут складываться в связи с неисполнением предписаний Суда Федеральным Собранием, которое является высшим органом законодательной власти в стране и притом самостоятельным в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации; допустимо ли в связи с этим применение каких-либо конституционно-правовых мер, имеющих целью добиться исполнения предписания Конституционного Суда Российской Федерации <755>. Примером рассматриваемых решений является Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 апреля 1997 года <756>, в котором Председателю Правительства Российской Федерации указывалось на недопустимость нарушений Правительством положений Закона о Суде, выразившихся в затягивании представления ответа на запрос Суда и неявке представителя Правительства в судебное заседание. По этому поводу Председатель Правительства принес официальное извинение и издал распоряжение (от 19 апреля 1997 г.), которым виновным лицам объявлялись замечания <757>.

--------------------------------

<755> Подробнее об этом см.: Ганичева Е.С. Полномочия Конституционного Суда... С. 187.

<756> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 апреля 1997 г. N 16-О // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 14. Ст. 1730.

<757> Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Указ. соч. С. 254 - 255.

Таким образом, несмотря на то, что Конституционный Суд Российской Федерации формально не обеспечивает исполнение своих решений, он в состоянии повлиять на данный процесс, указывая органы, ответственные за реализацию соответствующих положений. Более того, определенную пользу могут принести специальные периодические издания, обзоры решений Конституционного Суда Российской Федерации с комментарием и анализом хода их выполнения. Следует также помнить о праве самого органа конституционного правосудия самостоятельно осуществлять контроль за исполнением ранее принятых решений. Согласно Регламенту Конституционного Суда Российской Федерации подобный контроль осуществляется Секретариатом Суда, который анализирует исполнение Судом решений, причины неисполнения или ненадлежащего исполнения последних. Используя соответствующие материалы, Суд может обращаться к государственным органам, не исполняющим его решения, с требованием о прекращении противоправных действий.

Подводя итог сказанному, необходимо отметить следующее. Престиж органов конституционной юстиции напрямую зависит от исполнения их решений. На сегодняшний день часто складывается такая ситуация, когда решения Конституционного Суда Российской Федерации не исполняются или исполняются ненадлежащим образом. Проблема, по нашему мнению, состоит в том, что однозначно не определен механизм исполнения решений, не установлена ответственность за их неисполнение. Для обеспечения действенности решений органов конституционного правосудия на случай их неисполнения важно предусмотреть нормы об ответственности за неисполнение решений общих и арбитражных судов. Это должны быть меры конституционно-правовой, административной, материальной и уголовной ответственности.