Правовой режим иностранцев

Специфика правового статуса иностранца состоит в том, что он находится в сфере двух юрисдикций:

а) под полной территориальной юрисдикцией государства пребывания (т. е. государства, являющегося иностранным по отношению к данному лицу);

б) под личной (ограниченной) юрисдикцией своего государства.

В древности иностранцы на территории государства пребывания были практически бесправны. Со временем иностранные купцы, мастера стали получать специальный режим.

Колониальные державы добивались для своих граждан на территории колоний или зависимых стран «режима капитуляций», т. е. режима, при котором иностранец практически выводился из-под юрисдикции местных законов (экстерриториальная юрисдикция).

Так или иначе, проблема правового режима иностранца была интернационализирована и попала под международно-правовое регулирование. В условиях развития сотрудничества и миграции потребовалось выработать общие подходы и принципы отношения к иностранцам.

Специальные положения о режиме иностранцев содержатся в разнообразных двусторонних договорах: консульских конвенциях, договорах о поселении, торговых договорах, соглашениях о социальном обеспечении и т. п.

Основным методом международно-правового регулирования проблематики иностранцев пока является двустороннее регулирование. Попытки выработать многосторонний договор по этим вопросам успеха не имели. Единственным многосторонним договором является Межамериканская конвенция о статусе иностранцев 1928 года.

В большинстве государств существует разрешительная система въезда (транзита) иностранцев, т. е. система виз, которые выдаются консульствами за рубежом. Безвизовый въезд (транзит) для всех или некоторых категорий иностранцев и/или поездок устанавливается соглашением между государствами на взаимной основе.

Возможно и одностороннее предоставление государством права безвизового въезда для граждан всех или отдельных государств: Украина в 2004 году отменила все въездные визы для граждан ЕС, а Грузия  для граждан России.

Визовые формальности упрощаются, как правило, в рамках интеграционных объединений. Между отдельными странами ЕС в 1993 году была введена в действие Конвенция по применению Шенгенского соглашения 1980 года в целях отмены контроля на общих границах. Суть Конвенции в том, что виза, полученная для въезда в одну страну  участницу «шенгенской зоны», действительна для въезда в другую страну-участницу. «Шенгенская зона» является единой визовой зоной (зоной с единым режимом въезда), имеющей как бы общую внешнюю границу с третьими странами.

Подобная паспортно-визовая и таможенная граница, которую страны ЕС установили в отношении третьих стран, играет роль своего рода «нового железного занавеса», которым ЕС «отгородился» от внешнего мира. А если учесть, что со многими странами у ЕС имеются на взаимной основе соглашения о безвизовом пересечении гражданами границ, то Россия, российские граждане оказываются в этом отношении в дискриминационном положении.

Визовые режимы во многих государствах, особенно в США, являются довольно жесткими, что заставляет большое количество россиян просто отказываться от поездок в эти страны. Подобная практика не содействует укреплению доверия и взаимопонимания.

Кроме того, отдельные государства и группы государств (США, ЕС) практикуют концепцию «нежелательных иностранцев» и отказывают в визе некоторым иностранным гражданам без объяснения причин. Такими причинами могут быть, среди прочего, подозрения в террористической деятельности, в деятельности по отмыванию денег, а в США  еще и «антиамериканские» высказывания.

В первые годы XXI века США отказали во въезде в страну известному российскому исполнителю песен И. Д. Кобзону, писателю-юмористу Михаилу Задорнову. По такому принципу России следовало бы отказывать в визах всем авторам антироссийских публикаций в американских изданиях, руководителям ряда банков, части членов Конгресса и др.

В отношениях между отдельными государствами упрощение на взаимной основе визовых формальностей происходит для отдельных категорий лиц: дипломатов, туристов, предпринимателей, экипажей воздушных судов, лиц, въезжающих с целью обучения, и т. п. Упрощение может идти по пути выдачи многократных виз, т. е. виз многократного действия, сохраняющих право въезда в течение определенного срока.

Визовая политика используется многими государствами для получения односторонних выгод, достижения определенных целей, например для стимулирования импорта «белых воротничков», т. е. для привлечения в страну высокоинтеллектуальных кадров. Тем самым обеспечивается приоритет страны в глобальной экономической конкуренции. Это особенно характерно для визовой политики США.

Кроме того, государства используют визовую политику для получения преимуществ либо своей «доли» на мировом рынке услуг. Если облегчить визовый режим для туристов, приток их возрастет, а с ним возрастут и доходы, приток валюты. Если облегчить визовый режим для лиц, приезжающих на учебу, возрастет загрузка (и доходы) национальных учебных заведений, увеличится концентрация в стране интеллектуальных ресурсов.

Находящиеся в стране иностранцы классифицируются по двум признакам: цель и время пребывания. Обычно время пребывания зависит от цели.

Целью пребывания иностранца могут быть: выполнение представительских функций (представлять авиакомпанию), постоянное проживание, туризм, отдых, лечение, учеба, гастроли, частные дела, участие в работе научной конференции или в спортивных соревнованиях, трудовая деятельность по контракту, пребывание по приглашению общественной организации и т. п.

В практике СНГ заметна категория лиц, проходящих службу в иностранных Вооруженных силах на основе специальных соглашений (Соглашение между Россией и Арменией 1994 г., Соглашение между Россией и Казахстаном 1995 г.).

По времени пребывания иностранцы подразделяются на постоянно проживающих и временно проживающих. Разрешение на въезд иностранца не означает, что он вправе постоянно пребывать на территории государства; для постоянного пребывания необходимо специальное разрешение.

Временно пребывающие на территории государства иностранцы имеют статус нерезидентов, а постоянно пребывающие  резидентов. Различаются эти режимы объемом прав и обязанностей иностранцев, в частности в трудовой, налоговой, социальной и некоторых иных сферах. Право на занятость, т. е. на трудовую деятельность, принадлежит только резидентам.

Временно проживающие иностранцы условно подразделяются на иностранцев:

 находящихся в стране в течение непродолжительного срока (туристы, экипажи транспортных средств, транзитные пассажиры и т. п.);

 находящиеся в течение продолжительного срока  до 5 лет (персонал иностранных представительств, средств массовой информации и т. п.).

В современном МП предусмотрено, что в отношении иностранца должны соблюдаться все общепризнанные права человека. Это  тот обязательный минимум, из которого состоит правовой режим иностранца.

Дополнительные черты правосубъектности иностранца придаются на основе известных принципов-стандартов:

 принципа взаимности;

 принципа недискриминации;

 принципа предоставления национального режима;

 принципа предоставления режима наибольшего благоприятствования;

 принципа предоставления преференциального (т. е. привилегированного, особо льготного) режима.

При этом дискриминационный режим или исключительный режим (т. е. режим, не имеющий аналогов применительно к другим странам) можно называть специальным режимом.

Эти принципы в международной практике по отдельности или в комплексе применяются либо во всех или большинстве сфер жизни и деятельности иностранца, либо лишь в отдельных сферах.

Наибольшее распространение получила практика предоставления иностранцам на основе взаимности национального режима (ст. 62 Конституции РФ). Это означает, что иностранцы получают тот же объем прав и обязанностей, что и собственные граждане (за некоторыми исключениями, касающимися, например, государственной службы, воинской службы, участия в выборах, митингах, права собственности на землю, материальной помощи со стороны государства, права на дипломатическую защиту и т. п.).

Как правило, предоставление национального режима как бы совпадает с режимом недискриминации и режимом наибольшего благоприятствования. Это предполагает, что на территории страны пребывания иностранцы из одного государства не дискриминируются по сравнению с иностранцами из другого государства; более того, все они уравниваются в наилучших условиях.

Государства пребывания обязаны предоставить иностранцам свободный доступ в дипломатическое или консульское представительство их стран.

Россия имеет с рядом государств, образовавшихся на постсоветском пространстве, специальные соглашения о статусе постоянно проживающих иностранцев  выходцев из этих стран. Соглашения предусматривают на взаимной основе приближение правового режима для данной категории иностранцев к национальному режиму.

Примером такого соглашения может служить Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 20 января 1995 года.

Российским законодательством на иностранцев распространен национальный режим в части обращения в суд и других процессуальных действий (ст. 398 ГПК РФ, ст. 254 АПК РФ).

Имущественные права и обязанности иностранцев регулируются внутренним гражданским правом; вопросы въезда, проживания и передвижения  административным правом. Во внутреннем праве США сложился самостоятельный комплексный институт  право иностранцев (Law of Aliens).

Специальными соглашениями государства устанавливают порядок допуска иностранцев к высшему, среднему специальному образованию, к медицинскому обслуживанию. Обычно этот допуск взаимно осуществляется на основе одного из режимов  национального режима, режима недискриминации, наибольшего благоприятствования или преференциального режима. Используется и сочетание этих режимов.

Иностранцы несут ответственность за все преступления, которые они совершили на территории государства пребывания, по законам этого государства.

Зачастую государства высылают, по взаимной договоренности, иностранцев, совершивших преступление на их территории или на территории другого государства (если такое преступление не затрагивает государство пребывания). Обязанность выдачи (экстрадиции) проистекает из международного договора: есть договор  есть обязанность экстрадиции; нет договора  экстрадиция становится «доброй волей».

Согласно российскому уголовному праву (ст. 12 УК РФ), иностранцы, совершившие преступление вне пределов России, подлежат уголовной ответственности, если преступление направлено против интересов России, а также в случаях, предусмотренных международным договором. В этом положении УК можно усмотреть экстратерриториальное действие нормы российского уголовного права.

В Уголовном кодексе РФ и Кодексе об административных правонарушениях России есть ряд составов правонарушений, которые приложимы только к иностранцам: нарушение режима пребывания в России (ст. 18.8 КоАП), шпионаж (ст. 276 УК).

В рамках права интеграции государства на взаимной основе предоставляют на своей территории гражданам страны-партнера особо льготные правовые режимы в той или иной сфере. Такие преференциальные режимы являются признанными исключениями из действия принципов недискриминации и наибольшего благоприятствования.

Преференциальные режимы могут иметь также на взаимной основе отдельные категории иностранцев, которых связывают со страной пребывания какие-то цивилизационные особенности. Так, в Конституции Португалии (ст. 15) указано, что граждане португалоязычных стран могут обладать по международному соглашению или на взаимной основе дополнительными правами, т. е. правами в большем объеме, чем иные иностранцы.

Преференции могут иметь также иностранцы в рамках так называемого приграничного сотрудничества, т. е. граждане двух сопредельных стран, проживающих в приграничной полосе. Преференции могут касаться, например, порядка пересечения границы и въезда на территорию сопредельного государства.

Преференциальным режимом (близким к экстерриториальности или совпадающим с ней) пользуются также гражданские и военнослужащие воинских частей, расквартированных на территории иностранного государства.

Самостоятельным международно-правовым институтом является также институт трудящихся-мигрантов. Речь идет о правовом положении иностранцев, прибывающих на территорию соответствующего государства с целью трудоустройства. Данный институт в значительной степени опирается на многосторонний метод регулирования.

Важную роль в становлении и развитии данного института сыграли конвенции МОТ, в частности:

 Конвенция о трудящихся-мигрантах 1949 года (№ 97). Конвенция предусматривает распространение на трудящихся-мигрантов недискриминационного режима и режима наибольшего благоприятствования в отдельных вопросах статуса доступа к трудовой деятельности и ее осуществления;

 Конвенция о равноправии граждан страны, иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения 1962 года (№ 118). Конвенция предусматривает предоставление иностранцам и апатридам национального режима в сфере социального обеспечения;

 Конвенция о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 года (№ 143). Конвенция предусматривает предоставление иностранцам недискриминационного режима в части возможностей трудоустройства и гарантий прав и свобод в сфере занятости.

В Европейской конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов 1979 года «трудящийся-мигрант» определен как «гражданин государства  участника Конвенции, которому разрешено другим государством проживать на его территории для выполнения оплачиваемой работы» (ст. 1).

Конвенция регулирует вопросы въезда, передвижения, условий работы и трудоустройства, жилища, налогообложения и т. п.

Конвенция ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 года охватывает такие вопросы, как подготовка к миграции, выезд, транзит, период пребывания в государстве работы по найму, возвращение в государство происхождения (обычного проживания).

В качестве механизма контроля в соответствии с Конвенцией создан и функционирует Комитет по защите прав трудящихся-мигрантов и членов их семей. Он состоит из экспертов, избираемых в личном качестве по принципу справедливого географического представительства.

Внутренним правом иностранцам может быть запрещено заниматься некоторыми видами трудовой, профессиональной деятельности. Иностранцы не могут работать в стране пребывания, например в качестве адвокатов или нотариусов. Они не могут быть капитанами морских судов или в экипаже воздушных судов.

В Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (резолюция ГА ООН 1985 г.), закреплено положение, указывающее государствам на недопустимость массовой высылки иностранцев, если они законно находятся на территории соответствующей страны.

Иностранцы имеют право в любое время покинуть страну пребывания. Однако выезд может быть не разрешен, если иностранец:

 задержан по подозрению в правонарушении, привлечен к ответственности в качестве обвиняемого, осужден за совершение преступления;

 не выполнил обязательства перед государством, юридическими и физическими лицами (не уплатил налоги, не вернул долг и т. п.).

Срок пребывания иностранца может быть сокращен, если отпали основания для его пребывания на территории соответствующего государства (аннулирование аккредитации журналиста, закрытие представительства банка и т. п.).