SGMU_lek

Допущено редакционно-издательским советом СПбГИЭУ

в качестве методического издания

Составитель канд. экон. наук, ст.преп. М.В. Иванова

Рецензент канд. экон. наук, доц. Е.А.Дурова

Подготовлено на кафедре государственного и муниципального управления

Одобрено научно-методическим советом специальности 080504 – Государственное и муниципальное управление

Отпечатано в авторской редакции с оригинал-макета, представленного составителем

СПбГИЭУ, 2010

2

СОДЕРЖАНИЕ

Введение……………………………………………………………..4

Тема 1. Система государственного и муниципального управления

всовременных демократических государствах

(«система найма»)………………………………………………….82

Тема 10. «Закрытая» система государственной службы

всовременных демократических государствах

(«система карьеры»)..……………………………………… ………..91

Тема 11. Реформа государственной службы в Российской

Тема 12. Понятие и структура процесса государственного

Заключение………………………………………………………..137 Список литературы……………………………………………….138

Терминологический словарь……………………………………..139 Тестовые задания по дисциплине………………………………..146

Приложение Извлечение из рабочей программы дисциплины.. 178

3

Введение

Конспект лекций по курсу «Система государственного и муниципального управления» предназначен для студентов и

государственного и муниципальное управления» является помощь студенту в самостоятельном изучении круга вопросов по данной учебной дисциплине.

Основной целью при изучении дисциплины «Система государственного и муниципального управления» является овладение основами знаний о системе и структуре государственного управления, методологии постановки и исследования проблем современной государственной и местной администрации.

Задачи дисциплины:

-раскрыть сущность системы государственного и муниципального управления; -определить специфику структуры государственного управления;

- раскрыть особенности муниципального управления Успешное завершение обучения предполагает усвоение

образовательного стандарта, позволяющего самостоятельно работать в органах исполнительной власти на исполнительнораспорядительных должностях.

Рассмотрены основные методологические подходы и этапы развития знаний о государственном управлении. Описаны основные элементы организационной структуры государственного управления, его уровни и органы. Обращается внимание на выявление взаимосвязи политической и административной динамики. Определен понятийный аппарат теории государственного управления. Внимание студентов обращается на принципиальную общность технологии государственной и муниципальной административной практики.

Материалы дисциплины «Система государственного и муниципального управления» распределены по темам в соответствии с рабочей программой курса, каждая из тем снабжена целевыми установками изучения и контрольными вопросами.

4

Тема 1: «Система государственного и муниципального управления как объект и предмет исследования»

Целевые установки изучения темы:

В данном разделе мы рассмотрим государственное управление как объект научного исследования, изучим основные интерпретации понятия “ государственное управление”. Также мы обозначим проблемную область, предмет и задачи науки государственного и местного управления. Мы рассмотрим государственное управление как вид деятельности, выявив его основные цели, функции и методы, а также государственное управление как систему, выявив основные части (подсистемы) государственного управления. Основные понятия и термины: государственное управление, система государственного управления.

Содержание понятия «государственное управление», безусловно, тесно связано с самим понятием «управления».

Под управлением обычно понимается постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта управления на объект через соответствующий механизм управления. Вид управления, в котором субъект-объектные отношения складываются между людьми называется социальным управлением или управлением в социальных системах. Разновидности социального управления в зависимости от субъекта управления представлены на рисунке 1.

Рис. 1 Классификация социального управления по субъекту управления

Таким образом, государственное управление – это разновидность социального управления, субъектом которого является государство (органы государственной власти и их должностные лица), а объектом – общественные отношения и процессы. Это управленческий подход к госуправлению.

Вшироком понимании, государственное управление – это:

1)целенаправленная властная преобразовательная деятельность государственных органов и учреждений по реализации политики (государственное управление в широком понимании);

5

2)процесс реализации функций государственного управления;

3)научная дисциплина, исследующая и развивающая практику государственного управления.

Государственное управление как научная дисциплина. Наука государственного управления - это целостная

система знаний об общих явлениях и закономерностях организации и деятельности государственного управления.

Предметной областью науки государственного управления является структура и деятельность органов, составляющих аппарат государства и публичных коллективов.

Государственное управление принадлежит к семейству управленческих наук. Исторически понятие государственного управления формулировалось на основе концепций, а во многом - и под влиянием науки административного права.

Общая теория государственного управления изучает следующие проблемные области:

1) цели и задачи государственного управления;

2) соотношение функций управления с другими функциями государственной деятельности;

3) взаимодействие органов государственного управления с другими органами государства — парламентом, правительством, судами;

4)организация государственного управления и его система;

5)роль и назначение человека в государственном управлении, т. е. значение персонала управления (государственная служба).

административной жизни (центральных ведомств, их внешних служб, местных коллективов, автономных учреждений и т.д.), такими, каковы они есть на самом деле.

2.Объяснение имеющихся фактов, стремление сделать их понятными.

3.Нахождение связей между отдельными фактами, выявление закономерностей.

4.Прогнозирование будущего на основе выявленных закономерностей.

Государственное управление как вид деятельности.

6

Особые свойства государственного управления как одного из видов управленческой деятельности:

1.Наличие специфического субъекта – органов государственной власти и их должностных лиц, порядок формирования и функционирования которых четко определен Конституцией, федеральным законодательством, другими нормативно-правовыми актами (НПА).

2.Наличие у субъекта управления властных полномочий – государственное управление – это способ реализации государственной власти, охватывающей все общество.

3.Масштаб охватываемых общественных явлений – государственное управление направлено на согласование интересов и действий всех граждан и социальных групп общества, на защиту совместных интересов, кроме того, оно охватывает беспрецедентно широкий круг вопросов.

4.Право государства на применение в процессе управления методов принуждения.

Вобщем виде цели государственного управления можно представить так:

- обеспечение безопасности граждан общества государства;

-создание условий, способствующих благополучию граждан общества;

-создание и содержание активности управляемых объектов;

-создание условий для реализации гражданами и организациями их прав и свобод для свободной политической экономической социальной и духовной жизни общества.

Функции государственного управления можно разделить на общие и специфические.

Общие функции отражают основные управленческие функции: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль.

Специфические функции отражают особенное содержание отдельных воздействий государства: финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование.

Особую подгруппу специфических функций составляют внутренние управленческие функции госорганов: обучение законности, подготовка и повышение квалификации.

7

Виды методов государственного управления:

1.Административные – нормативные требования государства, обязывающие и субъектов и объекты государственного управления поступать определенным образом. Основаны на распорядительстве государства и невыполнение этих требований влечет за собой ответственность. Пример: обязанность уплаты налогов.

2.Экономические – способы создания государством определенных условий, в которых объекту управления экономически выгодно поступать так, как требуется государству. (Примеры – налоговое стимулирование, социальное обеспечение отдельных категорий граждан – повышенные или именные стипендии, стимулирующие молодежь и т.п.)

3.Идеологические (социально-психологические) –

целенаправленное моральное и нравственное воздействие государства на сознание людей. (Примеры: социальная реклама, пропаганда и т.д.)

4.Правовые – способы государственного управления, совершаемые в пределах и в соответствии с процедурой, установленной нормативно-правовыми актами (НПА), действующими на территории страны (законотворчество, правосудие, контролирующие процедуры)

5.Неправовые: а) организационно-технические (совершаются в соответствии с правовыми нормами, но их процедура детально правом не регулируется, пример: действия в чрезвычайных ситуациях) б) противоправные – в нарушение действующего законодательства.

Государственное и муниципальное управление

И государственное управление, и местное самоуправление осуществляются на постоянной и возмездной основе, но первое - от имени государства и за счет федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, второе - от имени соответствующего органа муниципального образования и за счет средств местного бюджета.

Общие черты: подзаконность, непрерывность, исполнительность и распорядительство, метод власти и подчинения в отношениях с объектами управления, формы выражения управленческих действий - постановления, распоряжения, приказы. Важнейшее отличие между государственным и муниципальным управлением состоит в том, что органы местного самоуправления

8

не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).

Рис. 2 Уровни государственной и публичной власти

Система государственного управления – упорядоченная совокупность взаимодействующих: (1)институтов государственного управления (часть которых представлена органами исполнительной власти), (2)профессиональных общностей служащих административного аппарата государственной службы, осуществляющих в особых формах и условиях

(3)профессиональную деятельность – государственную службу, содержанием которой являются (4)процессы реализации функций государственного управления, вступающие для этого в

(5)отношения и связи управления, использующие (6)специальные методы, приемы и средства (технологии) управления, имеющие различную природу (политическую, экономическую, правовую, культурную), и объединенные особым способом связи – организационной структурой государственного управления.

Т.о. мы выделили шесть подсистем государственного управления (выделены в определении цифрами)

Контрольные вопросы:

1.Что представляет собой государственное управление?

2.Каковы основные проблемы и задачи науки государственного управления?

3.Каковы особенности государственного управления как вида деятельности, его функции и методы?

4.Что представляет собой система государственного управления и какие основные подсистемы она включает?

Тема 2: «Развитие системы знаний о государственном управлении»

Целевые установки изучения темы:

9

В данном разделе мы проследим развитие теоретических и методических знаний о государственном и местном управлении с момента возникновения данной отрасли знаний в Древнем мире до начала ХХ века. Нами будут установлены особенности интерпретаций теории и практики государственного управления различными школами и выявлены важнейшие достижения каждой из них.

Основные понятия и термины: камерализм, «наука полиции».

За всю историю человечества накопилось огромное количество теоретического и практического материала, касающегося исследования сферы государственного управления. Эволюцию взглядов на институт государства и его роль в жизни общества можно разделить на несколько блоков:

1 блок:

Охватывает длительный период с Древних времен до начала 17 века. Можно выделить 2 этапа этого блока:

1 этап. Основные имена (Древнекитайские философы – МэнЦзы и Конфуций, древнеиндийские философы, древнегреческие мыслители – Аристотель, Платон, Полибий)

Государственная администрация как урегулированный правом институт отсутствует. Субъект-объектные отношения в системе государственного управления выстраиваются на основе обычаев, традиций, ритуалов. Собственно государственно-управленческая деятельность сводится к сбору налогов, поддержанию правопорядка, благоустройству городов, сглаживанию конфликтов между социальными группами и т.д. Активно развивается идея о всеобщей пользе и роли в ней государственно-управленческой деятельности.

С развитием полисной системы на смену неписанным обычаям приходит закон, имеющий светский характер и выраженный в письменной форме, без религиозной окраски. Появляются кодификации правовых обычаев (в Афинах в VII в. до н.э. — « Законы Драконта», в Риме — « Законы XII таблиц»). В

10