SGMU_lek

ся на:

•подведомственные Правительству РФ;

•подведомственные Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, либо в соответствии с законодательством.

Федеральные органы исполнительной власти для осуществления полномочий могут создавать свои территориальные органы

иназначать соответствующих должностных лиц. Они могут также передавать органам исполнительной власти субъектов РФ осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Контрольные вопросы:

1.Каковы основные типы построения правительственной структуры, их положительные и отрицательные стороны?

2.Что представляет собой государственный орган, каковы его характеристики?

3.Опишите основные характеристики системы федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.

4.Каков статус и основные функции Президента РФ?

5.Опишите процедуру формирования, сложения полномочий и функционирования Правительства РФ.

Тема 7: «Региональный уровень государственного управления. Местное самоуправление»

Целевые установки изучения темы:

В данном разделе мы выявим причины и принципы регионализации государственного управления, рассмотрим регион как объект государственного управления. Мы изучим принцип федерализма в организации государственного управления в РФ, сложившуюся систему и структуру управления регионами, цели и функции регионального управления, основные формы и предметы взаимодействия региональных и федеральных органов управления в субъекте федерации. Также мы рассмотрим основные характеристики местного самоуправления: принципы организации, конституционные и законодательные основы, субъекты, модели организации, особенности организации местного самоуправления на отдельных

51

территориях, основные этапы и тенденции развития местного самоуправления в России.

Основные понятия и термины: регион, регионализация, деконцентрация и децентрализация, местное самоуправление, модели МСУ.

Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, характеризующаяся общностью природных, социаль- но-экономических, национально-культурных и иных условий. Региональное деление может не совпадать с административнотерриториальным и национально-территориальным. Регион может находиться в границах субъекта РФ либо объединять территории нескольких субъектов РФ.

Регионализация государственного управления имеет объективные политические (демократия) и экономические (рынок) основы.

Федеративное устройство государства, природные, хозяйственные различия между регионами предопределяют необходимость регионального управления, поиска оптимального варианта разграничения прав и ответственности между федеральным центром и регионами. Неприемлемы ни чрезмерный централизм, ни местничество, игнорирующее общенациональные интересы. Федеральный центр обеспечивает общность экономического и политического пространства единством системы управления, денежной, бюджетной, налоговой политики. На региональном уровне успешнее решаются многие вопросы использования природных ресурсов, охраны окружающей среды, поддержки малого предпринимательства.

Федерализм – это совокупность структур, норм и методов государственного управления, которые устанавливают взаимодействие центра и субъектов и обеспечивают рациональное и эффективное функционирование государства в интересах как федерации в целом, так и ее субъектов.

Передача властных полномочий может проходит по двум принципам – деконцентрации или децентрализации.

Деконцентрация – процесс передачи властных полномочий политического или административного характера на нижние иерархические уровни организации власти с сохранением контроля

52

и по крайней мере части ответственности за их реализацию за вышестоящим иерархическим уровнем; административная форма регионализации государственного управления.

Децентрализация – процесс передачи властных полномочий политического или административного характера на нижние иерархические уровни организации власти вместе с ответственностью за их реализацию; политическая форма регионализации государственного управления и наделения компетенцией местного самоуправления.

В РФ применяются в том или ином виде обе формы, однако преимущество за децентрализацией.

Конституционно-правовые источники современного российского федерализма.

Статья 1 Конституции РФ (КРФ), относящаяся к разделу «Основы конституционного строя» характеризует РФ как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Согласно ст.5 РФ состоит из республик, краев областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации. Статья 65 КРФ закрепляет равноправие всех субъектов Федерации.

Современный российский федерализм базируется на следующих принципах:

1.обеспечение государственной целостности страны (ст.5 ч.3 КРФ),

2.обеспечение единства системы государственной власти,

3.разграничение предметов ведения между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ

4.равноправие субъектов РФ

5.равноправие и самоопределение российских народов, реализуемое только в рамках РФ (т.е. самоопределение не может выражаться в форме образования самостоятельного суверенного государства)

6.гарантия развития местного самоуправления на всей территории страны независимо от субъекта

7.политическое представительство граждан РФ и субъектов Федерации в федеральных органах власти.

Особенности российского федерализма:

53

1.смешанный принцип построения (федерация является территориально-национальной: в ее основу положены и территориальный, и национальный принципы формирования субъектов Федерации)

2.российский федерализм находится в стадии становления

3.Российская Федерация – самая большая федерация в мире, большое количество субъектов создает проблему управляемости.

4.некоторая асимметрия и неопределенность в вопросах равноправия субъектов Федерации.

5.исключительно федеральная судебная система, что нетипично для федеративных государств.

Эволюция современного российского федерализма:

1.1991-1993 г.г. - Развитие процессов децентрализации и стремление ряда субъектов выйти из состава РФ. Форма компромисса между центральными и региональными властями – Федеративные договоры с субъектами Федерации (31 марта 1992г). После их подписания началась активная централизация исполнительной власти, подчинения ее Президенту.

2.12 декабря 1993г. – 1994 г. - Принятие Конституции создало рамочные формы для взаимодействия властей. Законодательное регулирование взаимоотношений властей несовершенно. Уступки федерального центра наиболее влиятельным субъектам стабилизируют ситуацию в стране.

3.15 февраля 1994 г. - Подписание Федеративного договора между РФ и Республикой Татарстан.

4.конец 1994 г. - Массовое подписание Федеративных договоров. Прошли выборы губернаторов, регионы получают значительную независимость, новая волна децентрализации. Получает распространение практика заключения двусторонних договоров и соглашений между федеральным центром и субъектами, что позволило стабилизировать взаимоотношения и снять напряжение, но явилось истоком асимметрии между субъектами.

5.с 1999 г. - Принятие ФЗ №184-ФЗ от 6.10. 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов

54

государственной власти субъектов Российской Федерации», установившего общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между центром и регионами, а также обязавший субъекты привести тексты договоров и НПА в соответствие с КРФ.

6.2000 г. - Изменение порядка формирования Совета Федерации, создание федеральных округов, реорганизация института представителей Президента в регионах.

7.2004 г. - Отмена выборности высшего должностного лица

субъекта Федерации.

Статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ, а также конституцией республики, уставом других видов субъектов, принимаемыми законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ. Статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с конституционным законом. Границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия.

Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Законы и иные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия по предметам ведения и совместного ведения действует федеральный Закон. В случае противоречия по предметам

ведения субъектов РФ действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ не порождает вертикальной соподчиненности, так как осуществляется разграничение между Российской Федерацией и субъектами РФ. За субъектами РФ закрепляется определенный объем полномочий, при разграничении используется принцип делегирования полномочий, субсидиарности. Права принятия решений передаются на тот уровень, который ближе к заинтересованному населению. В свою очередь субъекты РФ делегируют на более высокий уровень те функции, которые не могут выполнять самостоятельно.

Субъекты РФ самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ и общими принципами организации государственной власти, установленными федеральным законом, учреждают сис-

55

тему представительных и исполнительных органов.

Систему органов государственной власти субъектов РФ со-

ставляют (см. ФЗ №184-ФЗ от 6.10.1999):

1.Законодательный (представительный) орган государственной власти.

2.Высший исполнительный орган государственной власти.

3.Иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (в частности, может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ).

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Наименование органа, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Срок (полномочий депутатов одного созыва не может превышать пять лет.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ:

•Принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ним.

•Утверждает бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении; программы социально-экономического развития субъекта РФ.

•Устанавливает налоги и сборы, отнесенные к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания; порядок управления собственностью субъекта РФ; порядок проведения референдума субъекта РФ, выборов в законодательный орган власти и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

•Устанавливает административно-территориальное устройство

иутверждает схему управления субъектом РФ.

•Регулирует иные вопросы, относящиеся к ведению и полномочиям субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (губернатор, мэр и др.) наделяется полномочиями по представлению Президента РФ законодательным органом субъекта РФ. Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего

56

должностного лица субъекта РФ утверждено Указом Президента РФ от 27.12.2004г. № 1603.

Высшее должностное лицо субъекта РФ:

•Представляет субъект РФ в отношениях с органами власти, при внешнеэкономических связях, подписывает договоры и соглашения от имени субъекта РФ.

•Обнародует законы или отклоняет законы, принятые законодательным органом субъекта РФ.

•Формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.

•Вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа государственной власти субъекта РФ; участвовать в его работе с правом совещательного голоса.

•Осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством России и субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (распоряжения), обязательные к исполнению в субъекте РФ. Срок полномочий - не более 5 лет. Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ в определенных случаях прекращаются досрочно:

1.Отрешение от должности Президентом РФ в связи с выражением недоверия ему законодательным органом государственной власти субъекта РФ;

2.Отрешение от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей;

3.Отставка по собственному желанию;

4.Признания судом недееспособным;

5.Утрата гражданства России и др.

Всубъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (Правительство субъекта РФ) обеспечивает исполнение нормативно-правовых актов России и субъекта РФ. Наименование, структура, порядок формирования высшего исполнительного органа устанавливается конституцией (уставом)

57

и законами субъекта РФ.

Высший исполнительный орган субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по комплексному социальноэкономическому развитию субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Он разрабатывает проекты бюджета, программы развития субъекта РФ, обеспечивает исполнение бюджета и программ социально-экономического развития; управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, заключает договоры

сфедеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий; формирует иные органы исполнительной власти субъектов РФ.

Законодательный орган может участвовать в формировании высшего исполнительного органа субъекта РФ, согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа, вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти, в назначении которых принимал участие, что влечет их немедленное освобождение от должности.

Полномочный представитель Президента РФ является должностным лицом, представляющим Президента РФ в федеральном округе, назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ, непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, их взаимодействие

сорганами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями; совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ разрабатывает программы социально-экономического развития территорий; организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ.

Он организует согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти; согласовывает кандидатуры для

58

назначения на должности федеральных государственных служащих и на иные должности, если назначение осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти.

Важным проблемным полем является взаимодействие региональных и федеральных органов власти в структуре управления. Более 60% федеральных законов, регулирующих отношения в различных сферах жизнедеятельности устанавливают обязательность согласования действий федеральных и региональных органов власти. При этом в большинстве из вышеуказанных нормативных актов не определяется, в каких организационных формах должно осуществляться взаимодействие. Современная практика согласования интересов и организации взаимодействия федеральных органов и органов власти субъектов РФ при реализации полномочий по предметам совместного ведения в настоящее время не имеет своего законодательного закрепления.

Решение указанных проблем - в совершенствовании действующего законодательства, особенно в сфере разграничения компетенции и конкретизации полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Ст. 78 Конституции РФ закрепляет право федеральных органов исполнительной власти для осуществления своих полномочий на создание своих территориальных органов, которые входят в систему органов исполнительной власти РФ и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих федеральных органов исполнительной власти. По вопросам, входящим в компетенцию субъектов РФ, они должны взаимодействовать с соответствующими органами исполнительной власти субъетов. Территориальные органы в своей деятельности руководствуются прежде всего актами федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию исполнительных органов субъектов РФ, также и их правовыми актами.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производится федеральными органами исполнительной

59

власти по согласованию с администрацией субъектов. На территории автономных округов данный вопрос должен решаться по взаимному согласию сторон. Финансирование территориальных органов осуществляется, как правило, за счет федерального бюджета. Администрация субъектов Федерации выделяет для них помещения и создает необходимые условия для работы.

Территориальные органы участвуют в соответствии с профилем своей деятельности в выработке мер и способствуют государственному регулированию социально-экономического и административно-политического развития субъектов Федерации.

Самым существенным в административно-правовой характеристике территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти является то, что они, действуя на территории субъектов Федерации, не входят в систему органов исполнительной власти этих субъектов.

Эффективные федеративные отношения могут быть построены при условии проведения центром эффективной региональной политики.

Государственная региональная политика должна являться неотъемлемой составной частью политики государства, направленной на организацию территории страны в соответствии с

выступают структурная неоднородность пространства страны в природно-географическом, ресурсном, экономическом, социальном, этническом и политическом аспектах. Подобная неоднородность вынуждает любое мероприятие принимать с учетом интересов и

-учет в решениях центральных органов управления интересов

иособенностей регионов, которых эти решения касаются;

-повышение самостоятельности регионов в решении собственных проблем, т.е. формирование эффективного самоуправления.

60