Козбаненко В.А. - Правоведение

республиканская форма правления, приоритет прав и свобод человека, равноправие субъектов Российской Федерации, единство гражданства, равенство форм собственности, разде­ ление власти, светский характер государства и др. Субъекты РФ не вправе ограничивать прямое действие норм федераль­ ной Конституции и установленный ею объем прав и свобод человека и гражданина; они в своих конституциях и уставах могут лишь усиливать правовые гарантии реализации тех прав и свобод, которые определены в федеральной Конституции.

Статус отдельных субъектов Российской Федерации мо­ жет уточняться также в федеральных законах и иных право­ вых актах. В качестве примеров можно привести Закон РФ от 15 апреля 1993 г. "О статусе столицы РФ", Федеральный за­ кон от 22 января 1996 г. "Об особой экономической зоне в Кали­ нинградской области", Федеральный закон от 31 мая 1999 г. "Об особой экономической зоне в Магаданской области", По­ становление Правительства РФ от 25 ноября 1998 г. № 1381 "О федеральной целевой программе "Экономическое и социаль­ ное развитие Челябинской области на 1999—2005 гг." и др.

Нормы, регулирующие статус субъектов РФ, содержат­ ся не только в Конституции России и в конституциях (уста­ вах) субъектов Федерации, но и в двусторонних договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между орга­ нами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (подробнее об этом — в § 3 настоящей главы). Договоры эти весьма разнородны, что также закла­ дывает фактическое неравноправие между субъектами РФ. В частности, договор с Республикой Татарстан от 15 февраля 1994 г. (положивший начало договорной практике) фактичес­ ки закрепил особый правовой статус данного субъекта РФ и по существу носит межгосударственный характер. Более того, целый ряд заключенных соглашений ("По вопросам собствен­ ности", "О бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан", "В военной области" и др.) не являются по форме и содержанию соглашениями о разграничении полномочий. Заключением данных договора и

291

соглашений создан прецедент фактического повышения ста­ туса субъекта Российской Федерации, выходящего за рамки Конституции России, предоставления одному субъекту Рос­ сийской Федерации определенных преимуществ и льгот, ста­ вящих его в особо благоприятные условия по сравнению с другими субъектами РФ, волевого перераспределения пред­ метов ведения и полномочий, не соответствующего федераль­ ной Конституции. В 2002 г. большая часть заключенных дого­ воров прекратила действие по соглашению сторон, однако первые договоры, содержащие наибольшее количество не­ соответствий федеральной Конституции, пока не отменены.

Специфические и интересные моменты есть в характе­ ристике конституционно-правового статуса таких субъектов Российской Федерации, как автономные округа. Главная осо­ бенность в том, что все они, за исключением Чукотского, входят в состав края или области (Чукотский автономный ок­ руг в 1992 г. с соблюдением конституционных процедур вы­ шел из состава Магаданской области и в соответствии с Зако­ ном РФ от 17 июня 1992 г. является непосредственно входя­ щим в состав Российской Федерации). Данная ситуация не всегда поддается логическому восприятию. Получается, что один равноправный субъект является частью другого столь же равноправного (такие субъекты Российской Федерации в литературе иногда называют "сложносоставными"). В про­ блеме отношений автономных округов с краями и областя­ ми, в которые они входят, следует видеть не столько про­ блему отношений между ними, сколько проблему соблюде­ ния Конституции РФ.

Здесь и вопрос территории субъектов Российской Феде­ рации (ведь территория — это предел властных полномочий, и если территория автономного округа входит в территорию края (области), то краевые (областные) органы государствен­ ной власти фактически вправе осуществлять свои властные полномочия на территории округа, стало быть, это не про­ сто вопрос о том, где проходит граница края, области); и вопрос формирования органов государственной власти (не

292

вполне очевидна конституционность создания общего органа государственной власти для нескольких субъектов Российс­ кой Федерации, поскольку Конституция России предусмат­ ривает всего два уровня органов государственной власти — федеральный и субъектов Российской Федерации, и для того, чтобы создать какой-то дополнительный уровень, необходи­ мо вносить изменения в Конституцию); и вопросы нормот­ ворчества (правомерно ли, например, обсуждение Тюменс­ кой областной Думой градостроительного устава не только Тюменской области, но и Ханты-Мансийского и Ямало-Не­ нецкого автономных округов?).

Как строить отношения между собой данным субъектам Российской Федерации? Прежде всего, на основе конститу­ ционных норм, положений Конституции России о равнопра­ вии всех ее субъектов. Далее, по инициативе законодатель­ ных и исполнительных органов государственной власти авто­ номного округа может быть принят федеральный закон о со­ ответствующем округе (ч. 3 ст. 66 Конституции РФ). Полез­ ным представляется и скорейшее принятие федерального закона об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами. Именно в данных законах можно было бы решить вопрос разграничения властных пол­ номочий между краем, областью и автономными округами, входящими в их состав.

В данном срезе федеративных отношений может быть достаточно эффективным и договорное регулирование (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ). Возможность построения отношений с автономными округами, в том числе на основе заключае­ мых договоров, предусмотрена в уставах и реализуется в Иркутской, Пермской, Тюменской областях, Красноярском крае и др. Понятно, что указанные договорные отношения должны развиваться на основе конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации и не должны содержать положений, нарушающих права каждой из сторон как субъекта Российской Федерации.

293

Рассмотрение статуса сложносоставных субъектов Рос­ сийской Федерации невозможно без учета правовой позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в Постановлении от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области (которое, однако, не внесло полной ясности в понимание данной, не вполне логичной си­ туации).

Суд исходил из того, что ч. 4 ст. 66 Конституции РФ о вхождении автономного округа в состав края, области носит констатирующий характер (этот вывод основывается на ис­ торическом и системном анализе федеративных отношений в России). Признавая, что принцип равноправия доминирует в статусе субъекта Российской Федерации, Конституционный Суд вместе с тем указал, что этот принцип не исключает вхождения автономного округа в состав края, области, а та­ кое вхождение означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых явля­ ются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распро­ страняются на территорию автономных округов в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, устава­ ми соответствующих субъектов Российской Федерации и до­ говорами между их органами государственной власти (при этом отсутствие договора не может служить препятствием для рас­ пространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ).

Край, область, в состав которых входит автономный ок­ руг, представляют собой государственно-территориальное образование, включающее наряду с административно-терри­ ториальными единицами (муниципальными образованиями) другое государственно-территориальное образование, явля­ ющееся субъектом Российской Федерации и одновременно составной, хотя и особой частью края, области. В то же вре­ мя включение территории автономного округа в состав тер­ ритории края, области не означает, что автономный округ

294

утрачивает свою территорию и она поглощается краем, обла­ стью; речь идет лишь о различном уровне властных полно­ мочий (ведь на одной и той же территории функционируют и федеральная власть, и власть субъекта Российской Федера­ ции, и власть местного самоуправления нескольких уровней).

Вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населе­ ния края, области; а это, в частности, предопределяет право населения автономного округа участвовать в формировании органов государственной власти края, области (и соответству­ ющую обязанность органов государственной власти округа обеспечить реализацию этого права).

Состояние вхождения автономного округа в состав края, области определяет особенности статуса не только округа, но и края, области, в состав которых он входит. Такое вхож­ дение ни в коей мере не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации (в част­ ности, не ущемляет его возможности участвовать в договор­ ном процессе с другими субъектами Российской Федерации, а также с федеральным Центром), не ставит его в зависи­ мое, подчиненное положение от края, области; более того, такое состояние порождает обязанность обеих сторон стро­ ить свои отношения (в том числе и отношения с другими субъектами Российской Федерации и федеральными властя­ ми) с учетом интересов друг друга.

Статус автономного округа (как и других субъектов Рос­ сийской Федерации) может быть изменен на основании ч. 5 ст. 66 Конституции РФ по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего округа, при этом согласия или предварительного разрешения края, области для такого изменения не требуется. Произвольные же изменения стату­ са, в том числе одностороннее перераспределение властных полномочий недопустимы, с чьей бы стороны они ни осуще­ ствлялись — края, области или автономного округа. Важность значения рассмотренного Постановления Конституционного Суда РФ определяется в том числе и тем, что в соответствии

295

со ст. 106 Федерального конституционного закона "О Консти­ туционном Суде Р Ф " данное им толкование является офи­ циальным и общеобязательным, распространяется на отно­ шения всех автономных округов, входящих в состав края, области.

Характеризуя положения о статусе субъектов Российс­ кой Федерации (и их равноправии), необходимо иметь в виду два принципиальных момента. Во-первых, "равноправие" не есть "полноправие", о чем нередко забывают руководители субъектов Российской Федерации. Конституционная возмож­ ность заключения договоров между Российской Федерацией и ее субъектами ни в коем случае не уравнивает субъектов этих договоров. Не может быть договора между Российской Федерацией и ее субъектом как равноправным с ней государ­ ством. Не может часть целого быть равна этому целому, а тем более превалировать над ним. Субъекты Российской Фе­ дерации равноправны не с Россией, а между собой и во вза­ имоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Второе важное положение заключается в том, что в Конституции РФ речь идет именно о равноправии, но не о равенстве субъектов Российской Федерации, о равенстве в правах, но не о равенстве фактическом. Как не могут быть равны фактически граждане государства (хотя все они рав­ ноправны, равны юридически), так не могут (да и не долж­ ны) быть равны фактически и составные части государства (даже на одном видовом их уровне). Субъекты Российской Федерации не равны хотя бы уже по размеру территории, численности населения, национальному составу, эконо­ мическому потенциалу и т. д. Нелогично, к примеру, сравни­ вать экономический потенциал Свердловской и Костромской областей, состояние банковско-финансовой инфраструкту­ ры в Москве и в Чукотском автономном округе, запасы по­ лезных ископаемых в Ханты-Мансийском автономном окру­ ге и в Ивановской области и т. п.

Но ведь совершенно очевидно, что в едином федера­ тивном государстве все субъекты Российской Федерации дол-

296

жны иметь равные права, равные возможности в реализа­ ции политических, социально-экономических и иных прав своих народов и каждой личности. И равенство это должно проявляться главным образом во взаимоотношениях с орга­ нами государственной власти Российской Федерации, в пре­ доставлении субъектам одинакового объема прав и полно­ мочий по предметам их ведения и совместного ведения Рос­ сийской Федерации и субъектов Российской Федерации.

§3. Разграничение предметов ведения

иполномочий между органами государственной власти Российской

Федерации и органами государственной власти ее субъектов

Одним из аспектов современного конституционно-право­ вого статуса субъектов Российской Федерации является их право на создание собственных органов государственной вла­ сти с соответствующим набором полномочий. Практика реа­ лизации этих полномочий породила еще один круг достаточ­ но серьезных проблем во внутрифедеративных отношениях

вРоссии.

Косновным признакам федеративного устройства отно­ сится мера разделения власти между центром и составными частями государства — субъектами федерации. Именно этот вопрос оказался ключевым в становлении российского феде­ рализма. На практике далеко не просто определить, где кон­ чается компетенция одного государственного органа и начи­ наются полномочия другого, какие вопросы должны регули­ роваться на федеральном уровне, а с какими справятся сами субъекты Российской Федерации.

Когда идет речь о разграничении властных полномочий между федеральным центром и составными частями государ­ ства, как правило, употребляются термины "разграничение предметов ведения" и "разграничение полномочий (компетен-

297

ции)" (иногда эти понятия употребляются вместе). Между тем понятия эти различны, практика показывает, что их отож­ дествление приводит к отрицательным последствиям в за­ конотворчестве и практической деятельности органов госу­ дарственной власти.

Под предметами ведения (Российской Федерации, ее субъектов, совместного ведения, муниципальных образова­ ний) понимаются сферы общественных отношений, по кото­ рым соответствующие органы государственной власти (орга­ ны местного самоуправления) осуществляют правовое регу­ лирование, а под полномочиями — права и обязанности со­ ответствующего органа публичной власти, которыми он на­ делен для реализации задач и функций по предметам соответствующего ведения. Компетенция же — это совокуп­ ность всех властных полномочий органа государственной вла­ сти (органа местного самоуправления) по соответствующему предмету ведения. Конституционные полномочия (как и ком­ петенция) — это свойство, присущее только государствен­ ному органу, органу местного самоуправления или должнос­ тному лицу.

Разграничение властных полномочий между федераль­ ным центром и субъектами федерации в России осуществля­ ется на основе новой редакции от 4 июля 2003 г. Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ор­ ганов государственной власти субъектов Российской Федера­ ции".

Разграничение предметов ведения и властных полномо­ чий возможно двумя основными способами — нормативным (конституционным, уставным, законодательным) и договор­ ным. Договорный способ разграничения не противопоставля­ ется конституционному, он не является "неконституционным", должен применяться также только в рамках действующей Конституции страны.

Различие между данными способами лишь в том, что при нормативном способе властные полномочия закрепляют-

298

ся за соответствующим субъектом непосредственно в норма­ тивном акте (Конституции РФ, конституции (уставе) субъек­ та РФ, федеральном или региональном законе), а при дого­ ворном — в договоре (соглашении). Применение какого-либо из указанных способов не исключает и их сочетания.

Говоря о форме разграничения предметов ведения меж­ ду федерацией и ее субъектами, необходимо иметь в виду, что принципиальным показателем федеративного устройства является установление такого разграничения на уровне фе­ деральной конституции, как это имеет место в большинстве федеративных государств, в том числе и в России. В некото­ рых странах, однако, конституция допускает по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федера­ цией и ее субъектами в текущем законодательстве (США, ФРГ, бывшая Чехословакия). Понятно, что стабильность в решении вопроса о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами может быть обеспечена лишь в случае, когда этот вопрос исчерпывающим образом решается в самой конституции. Конкретные же способы разграничения могут быть различны.

Мировая практика знает три основных способа консти­ туционного разграничения предметов ведения между феде­ рацией и ее субъектами:

1)закрепление в федеральных конституциях перечня предметов исключительного ведения федерации (соответствен­ но вопросы, не вошедшие в этот перечень, относятся к веде­ нию субъектов федерации). Примером здесь могут служить конституции Мексики, Венесуэлы, Танзании;

2)установление вопросов исключительного ведения как федерации, так и ее субъектов (Швейцария, Канада, Бель­ гия и др.). Исчерпывающе разделение предметов ведения провести очень сложно, и почти всегда возникает необходи­ мость в разрешении споров по вопросам, которые не удалось предусмотреть;

3)определение трех сфер полномочий: предметов ис­ ключительного ведения федерации, субъектов федерации и

299

совместного ведения (сфера т. н. совпадающей, конкурирую­ щей компетенции). Среди конституций мира наиболее по­ дробный перечень всех трех сфер содержится в Конституции Индии 1950 г.: здесь названы 97 вопросов, относящихся к пред­ метам ведения федерации, 47 — к предметам совместного ведения и 66 — к предметам ведения штатов.

Однако и такое разделение не охватывает всех воз­ можных проблем, поэтому в ряде государств (ФРГ, Пакис­ тан, Бразилия, Нигерия и др.) данный способ реализуется установлением в федеральной конституции закрытого пе­ речня вопросов по предметам исключительного ведения федерации и совместного ведения федерации и ее субъек­ тов; предметы же ведения субъектов федерации конкретно не определены, и к третьей сфере относится все то, что не вошло в первые две. Такой подход (двучленной классифика­ ции с использованием так называемого принципа остаточ­ ной компетенции) представляется более предпочтительным, поскольку он учитывает невозможность дать исчерпываю­ щий перечень всех вопросов правового регулирования. При любой тщательности составления таких перечней (в Индии, как отмечено, он в общей сложности включает более 200 воп­ росов) что-то может быть упущено, может появиться новая сфера общественных отношений и правового регулирования, а жесткий перечень делает очень трудными поиски выхода из такой ситуации. Отсутствие же жесткой классификации дает возможность отнести все неназванные в конституции вопросы к ведению субъектов федерации, что одновремен­ но способствует расширению их прав и укреплению самосто­ ятельности в рамках федеральной конституции, невозник­ новению конституционных пробелов.

Именно последний подход закреплен и в Конституции РФ. При этом Конституция закрепляет и иерархию норма­ тивных актов Российской Федерации и субъектов РФ: по предметам совместного ведения верховенство имеет феде­ ральный закон, а по предметам ведения субъектов РФ при-

300