Государственное управление Российской империи в конце XIX в. - феврале 1917 г.

1. Система высших и центральных государственных учреждений Российской империи. Место Государственной думы в этой системе.

2. Изменения в государственном аппарате в годы Первой мировой войны.

3. Крах монархической системы государственного управления в феврале 1917 г.

В конце XIX - начале ХХ вв. Россия оставалась оплотом абсолютизма. В то время как общей тенденцией в Европе было развитие государственной власти в сторону парламентаризма и выборных структур, в Российской империи власть государя не ограничивалась никакими выборными органами. Самодержавная монархия имела религиозно-православное освещение: монарх считался помазанником Божьим.

Абсолютные прерогативы императора сдерживались лишь двумя условиями, обозначенными в Своде законов Российской империи: неукоснительное соблюдение закона о престолонаследии и исповедание православной веры.

Для большинства подданных самодержавная власть представлялась привычной и стабильной формой правления. Но недовольство существующими порядками постепенно охватывало все более широкие слои населения. Набирали силу крестьянское и рабочее движения. Борьбу за ниспровержение существующего строя вели революционные группы

эсеров, социал-демократов. В пользу превращения империи в правовое государство, создание общероссийского народного представительства с законодательными функциями выступали либералы, стремившиеся добиться своих целей мирными, ненасильственными средствами.

Российская государственность, ее система органов управления нуждалась в модернизации, приспособлении к новым реалиям жизни. Во весь рост вставала проблема децентрализации управления, повышения эффективности деятельности управленческих структур.

Проблема усложнялась ввиду чрезвычайно пестрой картины российского общества, которое, образно говоря, существовало в разных временных этапах. Это затрудняло поиск оптимальной формы обновления российской государственности, ибо каждая из «эпох», которые одновременно переживались страной, предъявляла в данном отношении свои во многом противоположные требования к принципам построения власти. Реорганизовать управленческие структуры таким образом, чтобы они могли, с одной стороны, поддерживать порядок в деревне, сохраняющей старые патриархальные отношения, а с другой - удовлетворять требованиям европеизированного городского общества было весьма непросто.

После смерти Александра III на престол взошел его сын Николай II (1894-1917). Он был прекрасно образован и воспитан, являлся глубоко религиозным человеком, отличным семьянином, в то же время больших государственных талантов не обнаружил. Николай был убежден в полезности для России самодержавной формы правления и был полон решимости сохранить все прерогативы монарха. В своей коронационной речи Николай вообще не обозначил актуальные проблемы модернизации России, а определил лишь главную цель: укрепление основ самодержавия. Более того, он назвал « бессмысленными мечтания об участии представителей земств в делах внутреннего управления».

Николай стремился не просто царствовать, но и править. Государственными делами он занимался с неохотой, но добросовестно. Он никогда не имел личного секретаря, сам просматривал массу документов.

Нельзя сказать, что император не ценил хороших министров и предпочитал им политических ничтожеств. Однако он с большим подозрением относился к инициативным деятелям, полагая, что они посягают на абсолютные прерогативы царя. Поэтому всех самостоятельных и независимых деятелей ждала одна судьба: рано или поздно министр превращался в глазах Николая с соперника и попадал в опалу.

Для Николая было весьма характерно назначать на государственные посты своих родственников - великих князей Романовых. Этим титулом именовались только из Романовых, чей отец или дед когда-нибудь занимал царский трон. Содержание великий князей считалось государственной обязанностью, они получали и казны постоянное жалованье и миллионные пособия при достижении совершеннолетия, вступлении в брак. Великие князья занимали различные ответственные должности, однако далеко не всегда им соответствовали. Так, старейший член императорской фамилии великий князь Михаил Николаевич, которому царь приходился внучатым племянником, занимал пост председателя Государственного совета. Преклонный возраст и болезнь приковали его к постели на вилле в Канне, и Государственный совет остался на несколько лет без руководителя. Дядя императора великий князь Алексей Александрович находился на высшем военно-морском посту, крепко стоял за старину и не выносил никаких нововведений. Во многом по его вине русский флот проиграл сражения во время войны с Японией. Множество нареканий вызывал московский генерал-губернатор и командующий войсками округа великой князь Сергей Александрович. Современники единодушно отмечали его некомпетентность и самодурство, а также преступную халатность при подготовке коронационных торжеств на Ходынском поле, повлекших за собой многочисленные жертвы. Двоюродный дядя царя Николай Николаевич в годы Первой мировой войны был назначен главнокомандующим, но таланта военачальника не проявил.

Нередко действия великий князей противоречили интересам государства, ввиду чего их влияние на царя вызывало всеобщее недовольство.

Немалое влияние на государственное управление оказывал императорский двор. Более полутора тысяч человек имели придворные чины, начиная с обер-гофмейстера и обер-шталмейстера и кончая камер-юнкерами. Но реальная власть была сосредоточена в руках ближайшей свиты царя, в которой процветал протекционизм и взаимная выручка, прощались любые проступки. Придворный мир тесно соприкасался с бюрократической элитой.

В январе 1905 г. Николай II воссоздал Совет министров, который представлял собой особое совещание, состоявшее из министров и председателей департаментов Государственного совета, и занимающееся координацией мероприятий разных ведомств по вопросам внутренней политики. Он действовал на организационных принципах 1861 г., за исключением того, что из числа наиболее доверенных высших чиновников император стал назначать председателя Совета министров. Первым председателем являлся выдающийся российский реформатор С. Витте.

Последний подготовил проект указа «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений;, в октябре 1905 г. подписанного Николаем II и ставшего законом. В соответствии с законом Совет министров был реорганизован. Он превращался в постоянное высшее правительственное учреждение для направления и объединения деятельности ведомств в сфере законодательства и государственного управления. Все законодательные и административные распоряжения главных начальников ведомств до того, как они передавались императору, должны были рассматриваться в Совете министров. Относительную самостоятельность получали только военный и морской министры, а также министр двора. Они могли вносить на рассмотрение Совета министров только те вопросы, которые сами считали необходимыми. Как правило, они обращались непосредственно к императору, минуя Совет министров.

Также важнейшими функциями Совета министров были исполнение государственного бюджета, руководство составлением смет бюджета. Открытие кредитов министерствам.

В состав Совета министров входили министры и главноуправляющие на правах министров, государственный контролер, обер-прокурор Синода, председатель Государственного совета. Делопроизводство Совета министров велось в постоянной канцелярии во главе с управляющим делами. Совет министров являлся постоянно действующим органом собирался регулярно 2-3 раза в неделю.

Согласно ст. 87 Основных законов Российской империи Совет министров получил право с случае прекращения заседаний Государственной думы и Государственного совета обсуждать законопроекты, которые сразу же поступали на подпись царю. Часть их утверждалась Николаем II в качестве актов верховного управления, а часть принимала форму чрезвычайных указов.

После упразднения в апреле 1906 г. Комитета министров более 40 вопросов, которыми он ранее занимался, перешли в руки Совета министров (а остальные вопросы - к ведению Государственного совета), Это, в том числе меры по усилению полиции, проблемы экономического развития. После ликвидации Комитета заседания Совета министров стали ежедневными.

Реформа Совета министров усилила влияние высшей бюрократии на ход государственных дел. Однако император, следуя традициям своих предшественников, часто действовал вопреки рекомендациям правительства или даже помимо Совета министров, который в этой вязи не всегда оказывался в состоянии брать на себя ответственность за меры, предпринимавшиеся самодержавной властью.

В конце XIX в. в России действовали следующие министерства: иностранных дел, внутренних дел, военное, морское, юстиции, финансов, путей сообщения, государственных имуществ, народного просвещения, императорского двора. В 1905 г. Министерство государственных имуществ было упразднено, однако возникли Министерство торговли и промышленности, а также Главное управление землеустройства и земледелия.

Становым хребтом всей министерской системы оставалось Министерство внутренних дел, которому подчинялась вся местная администрация. На практике даже генерал-губернаторы, считавшиеся наместниками и представителями императора на местах, в основном зависели от чиновников Министерства внутренних дел. В функции МВД входило также осуществление контроля за органами земского и городского самоуправления.

Ввиду нарастания революционных событий 1905 г. самодержавие было вынуждено сделать шаги по усовершенствованию государственного устройства. 6 августа 1905 г. император утвердил следующие документы: «Учреждение Государственной думы» (устав и устройство) и «Положение о выборах в Государственную думу». Этими актами провозглашалось создание законосовещательного органа. Выборы в Думу проводились на куриальной основе. Образовывались 3 курии: землевладельческая, городская и крестьянская; для каждой курии устанавливались свои нормы представительства. Однако пролетариат, крестьянство, мелкобуржуазная интеллигенция бойкотировали Думу, и попытка правительства созвать ее была сорвана.

Начавшаяся в октябре 1905 г. Всероссийская политическая стачка вырвала и самодержавия новые уступки. 17 октября Николай II подписал манифест «Об усовершенствовании государственного порядка». Населению России были дарованы «незыблемые основы гражданской свободы совести, слова, собраний и союзов». Было обещано привлечь к участию в выборах в Государственную думу те классы населения, которые совсем были лишены избирательных прав. Подчеркивалось, что ни один закон не вступит в силу без одобрения Государственной думой.

В ноябре 1905 г. в Совете министров обсуждался проект избирательного закона. Большинство высказалось за сохранение куриальной системы. В Царском селе было собрано специальное совещание, по итогам деятельности которого 11 декабря 1905 г. в разгар вооруженного восстания в Москве, был издан указ «Об изменении положения о выборах в Государственную думу и изданных в дополнение к нему узаконений». Круг избирателей значительно расширился. Избирательные права получило практически все мужское население старше 25 лет, кроме солдат, студентов, поденных рабочих и части кочевников.

Выборы на были прямыми и по-прежнему проходили по куриям. Депутаты выбирались избирательными собраниями, состоявшими из выборщиков от каждой губернии и ряда крупных городов. Выборщики избирались четырьмя куриями: землевладельческой, городской, крестьянской и рабочей.

Землевладельцы с полным земельным цензом (150 десятин) непосредственно участвовали в уездных съездах землевладельцев, голосовавших за выборщиков от губернии. Мелкие землевладельцы выбирали уполномоченных на уездный съезд.

Городское население малых городов голосовало за выборщиков а губернские избирательные собрания; крупные города имели собственные избирательные собрания, наравне с губернскими.

Выборы по крестьянской курии были трехступенчатыми. Сначала выбирали представителей на волостной сход; затем на уездный съезд - уполномоченных от волостей; на уездном съезде избирались выборщики в губернские избирательные собрания.

Рабочие выборы также были трехступенчатыми. Право голосовать получили рабочие с предприятий, насчитывающих от 50 до 1000 человек; они избирали одного уполномоченного. Крупные предприятия избирали по одному уполномоченному на каждую тысячу рабочих. Уполномоченные всей губернии собирались на губернское собрание, на котором избирали выборщиков.

20 февраля 1906 г. вышел акт об учреждении Государственной думы. Срок ее деятельности устанавливался в 5 лет, но специальным указом император мог досрочно распустить Думу и назначить выборы и сроки созыва новой Думы. Продолжительность ежегодных сессий и сроки перерыва в работе Думы определялись царскими указами.

Согласно акту 20 февраля 1906 г. к компетенции Государственной думы относились следующие вопросы: предварительная разработка и обсуждение законодательных предложений; предметы, требующие изменения, дополнения, приостановления действия и отмены законов; утверждение государственного бюджета; утверждение отчетов государственного контролера по исполнению государственной росписи; обсуждение вопросов о строительстве железных дорог и учреждении акционерных обществ; дела, рассматриваемые по повелению императора. Кроме того ведению Государственной думы подлежали сметы и раскладки земских повинностей в местностях в которых не были введены земские учреждения, а также дела о повышении налогов, налагаемых земскими и городскими структурами на местное население.

Государственной думе предоставлялось право обращения к министрам и главноуправляющему с запросами по поводу незаконности их установлений или действий.

Самодержавная власть постаралась сразу же ограничить компетенцию Государственной думы. В соответствии с актом об учреждении Государственной думы она не имела права возбуждать дела об отказе или изменении действующих Основных государственных законов (иначе, как считал С. Витте, она могла бы превратиться в Учредительное собрание).

8 марта 1906 г. были изданы бюджетные правила, ограничивающие деятельность Думы в области утверждения бюджета отказ Думы утвердить бюджет определенного ведомства не приостанавливал проведение его в жизнь.

23 апреля 1906 г. было утверждено новое издание «Основных государственных законов Российской империи», в соответствии с которым в Государственной думе (как и в Государственном совете) не подлежали обсуждению вопросы об исключении или сокращении платежей по государственным долгам, о кредитах Министерства двора, о государственных займах.

Структура Государственной думы состояла из общего собрания, отделов, комиссий и канцелярии.

На общем собрании депутатов обсуждались вопросы, относившиеся к компетенции Думы. Для принятия решений требовалось присутствие не менее одной трети всего числа депутатов. Общее собрание ежегодно выбирало из своей среды председателя и двух его товарищей, по истечении года они могли быть переизбраны. На председателя Думы возлагались обязанности по ведению прений в общем собрании, наблюдение за порядком, руководство сношениями Думы с правительственными учреждениями, назначение пристава Думы для поддержания в ней порядка и доклад о действиях Думы царю. Для разрешения общих вопросов при председателе создавалось совещание или президиум.

В целях предварительной разработки подлежащих ее рассмотрению дел Дума наделялась правом создавать отделы и комиссии, а также определять их количество. Комиссии могли быть как постоянными, так и временными. Они занимались организационным устройством Думы (распорядительная комиссия; комиссия по личному составу); финансовой деятельностью (финансовая, бюджетная комиссии), вопросами укрепления армии и флота (комиссия по государственной обороне). Работа комиссий велась в закрытом режиме.

На заседаниях Думы могли присутствовать и выступать министры. Группа депутатов численностью не менее 30 человек имела право обратиться с запросом к председателю Совета министров и отдельным министрам.

Манифестом 20 февраля 1906 г. Государственный совет был превращен в законодательный орган, получивший те же права, что и Государственная дума. Все законопроекты, принятые Думой, должны были затем поступать в Государственный совет и при их принятии представляться на подпись императора. Законодательные предположения, инициатором которых выступал Государственный совет, сначала рассматривались им, далее поступали в Государственную думу, и наконец - на утверждение императора.

Одно и то же лицо не могло быть одновременно членом Государственной думы и Государственного совета. Во главе Государственного совета стояли председатель и вице-председатель, назначаемые ежегодно императором. Первым председателем обновленного Государственного совета был граф Д. Сольский, затем его сменил Э. Фриш.

Новая структура Государственного совета состояла из общего собрания, двух департаментов, двух присутствий и канцелярии, в процессе его деятельности учреждались комиссии и особые совещания. Половину Государственного совета составляли выборные члены, половину - члены по высочайшему назначению. В избираемую часть входили представители от духовенства, Академии Наук и университетов, земских собраний, дворянских обществ, торговли и промышленности (всего 98 человек). Такое же число назначалось императором. Назначение считалось пожизненным, но фактически это правило было отменено тем, что список участвовавших в заседаниях утверждался императором. Это позволяло отстранить от участия в обсуждении вопроса неугодное лицо.

В Государственном совете образовалось несколько групп, наиболее значительными из которых являлись группа центра (104 человека) и правая группа (около 50 человек).

Правящие круги рассматривали Государственный совет как определенный противовес Думе, призванный парализовать нежелательное для императора и высшей бюрократии думские инициативы. В то же время Государственный совет не всегда поддерживал акции правительства. Так, в марте 1911 г. он отклонил законопроект, подготовленный Советом министров и предусматривавший введение земств в ряде западных губерний.

Реформы 1905-1906 гг. вызвали трансформацию формы правления в России, превращение абсолютной монархии в конституционную. Если в прежних Основных законах император характеризовался как монарх самодержавный и неограниченный, то в новых, утверждалось, как уже было сказано, 23 апреля 1906 г., его власть определялась лишь как самодержавная.

Законодательную власть император осуществлял в единении с Государственным советом и Государственной думой, выступавшими по сути палатами российского парламента. Согласно статье 86 Основных законов Российской империи никакой новый закон не мог последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и воспринять силу без утверждения императора. Правда, ст. 87 давала возможность утверждения законов в виде чрезвычайных указов через Совет министров в период между сессиями Государственной думы и Государственного совета, а также в случае прекращения их деятельности. Эти указы не могли вносить изменения в Основные государственные законы, положения статусе Государственного совета и Государственной думы, а также в постановления о выборах в Совет или Думу. Подчеркивалось, что действие такого указа «прекращается, если подлежащим Министром или Главноуправляющим отдельной частью не буде внесен в Государственную думу в течение двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект или его не примут Государственная дума или Государственный совет».

Однако пережитки неограниченного самодержавия сохранились во многих областях. Император обладал правом абсолютного вето и без его санкции никакой закон не вступал в силу. Ему же принадлежала во всей полноте власть управления. Император объявлялся верховным руководителем «всех внешних сношений Российского Государства с иностранными державами», определял основы внешней политики. Ему предоставлялось право объявлять войну и заключать мир, равно как и вообще заключать международные соглашения. Императору принадлежало «верховное начальствование над всеми сухопутными и морскими вооруженными силами Российского Государства». Распоряжениями монарха те или иные местности могли объявляться на военном или исключительном положении. Правительство зависело только от императора. Председатель Совета Министров, министры и Главноуправляющие назначались и смещались со своих постов по решению императора.

Таким образом, в системе государственного управления России сочетались черты парламентаризма и «классического» самодержавия при очевидном преобладании последних.

Выборы в I Гоcударственную думу проходили в марте-апреле 1906 г., причем многие левые партии (в том числе большевики и эсеры) бойкотировали выборы. По итогам выборов самые крупные фракции в Думе образовали кадеты и трудовики. Председателем Думы был избран кадет С. Муромцев (профессор, бывший проректор Московского университета, юрист по образованию).

I Государственная дума действовала 72 дня - с 27 апреля по 8 июня 1906 г. Главный вопрос, который она рассматривала, - аграрный. Депутаты выдвинули два основных проекта. Кадетский вариант (названный «проектом 42-х»), внесенный в Думу 8 мая, указывал на необходимость увеличения крестьянских наделов. Для этого предлагалось образование «государственного земельного фонда», откуда крестьяне могли бы получать землю на условиях аренды. В состав этого фонда включались бы казенные, удельные, монастырские и частновладельческие земли, причем помещикам гарантировалось вознаграждение за отчуждаемую землю. Проект трудовиков («записка 104-х»), внесенный в Государственную думу 23 мая, предусматривал создание «общенародного земельного фонда». При этом ставилась цель - обеспечить крестьянство землей путем отвода ему в пользование участков в пределах трудовой нормы (т.е. столько, сколько крестьянин мог обработать своим трудом. Не используя наемных рабочих). Трудовики признавали возможным безвозмездное отчуждение помещичьих земель.

Правительство И. Горемыкина отрицательно отнеслось к обоим проектам, указав, что в итоге их воплощения в жизнь крестьяне получат небольшую прирезку земли, зато будут разрушены культурные помещичьи хозяйства. Это пагубно отразится на экономике. Правительство выразило уверенность, что разрешение аграрного вопроса на основе обязательного отчуждения помещичьих земель недопустимо.

По остальным вопросам (в том числе об отмене смертной казни) правительство также проигнорировало мнение Государственной думы, которая постепенно превращалась в революционную трибуну. 9 июля Николай II издал «Манифест о роспуске Государственной думы и о времени созыва таковой в новом составе». В этом документе царь обвинял депутатов Думы в незаконных действиях, смутивших покой российского крестьянства. Это привело к «открытому грабежу, хищению чужого имущества, неповиновению закону и земельным властям».

В знак протеста 230 депутатов Думы подписали Выборгское воззвание к населению, призывая к гражданскому неповиновению (отказу от уплаты налогов и от службы в армии). Однако поддержки у народа это воззвание не нашло. Правительство предприняло карательные меры, которые впрочем не являлись слишком суровыми. 167 членов бывшей Думы были отданы под суд, приговоривший их к трем месяцам тюрьмы.

В условиях спада революции 1905-1907 гг. была созвана II Государственная дума. Она действовала 103 дня, с 20 февраля по 2 июня 1907 г. Председателем Думы стал член ЦК партии кадетов Ф. Головин (он же председатель бюро земских и городских съездов, участник крупных железнодорожных концессий).

У Думы наметились попытки сотрудничества с правительством и его новым премьер-министром П. Столыпиным. Последний выступил перед депутатами и сообщил о мерах, проведенных в период между первой и второй Думами: Законе об учреждении военно-полевых судов от19 августа 1906 г.; Указе об уравнении крестьян в правах с другими сословиями от 5 октября 1906 г.; Указе от 9 ноября 106 г., даровавшем крестьянам право закреплять за собой наделы земли, превращая их в личную собственность.

В декларации Совета министров, оглашенной 6 марта 1907 г. Столыпин заявил, что правительство внесет на рассмотрение депутатов ряд законопроектов, обеспечивающих свободу совести, неприкосновенность личности (арест, обыски и цензура должны были осуществляться только при наличии судебного решения); предполагалось ввести в действие новый Уголовный кодекс и либеральный полицейский устав. Но Дума критически встретила программу Столыпина.

Ситуация в Думе стала накаляться. Споры разгорелись по двум вопросам: аграрная проблема и принятие чрезвычайных мер против революционеров. Левые партии заявили о необходимости национализации или муниципализации земли. На заседании соединенной аграрной комиссии трудовиков, народных социалистов, эсеров и социал-демократов было постановлено в виде вызова правительству внести в Думу формулу о принудительном отчуждении частновладельческих земель и немедленной отмены столыпинских аграрных законов. Кадетская фракция заблокировала голосование по этому вопросу, но думская аграрная комиссия 24 мая высказалась в пользу обязательного отчуждения помещичьих земель с целью расширения крестьянского землевладения. Это шло вразрез с правительственной политикой.

Второй вопрос также вызвал разногласия между правительством и Думой. Стодыпин потребовал осуждения революционного терроризма. Депутаты же отказались это сделать. Более того 17 мая Дума проголосовала против «незаконных действий» полиции. Было указано на существующий государственный террор, что проявлялось, например, в практике военно-полевых судов. 1 июня Столыпин потребовал отстранения от участия в заседаниях Думы 55 депутатов социал-демократической фракции и немедленного лишения 15 из них депутатской неприкосновенности. Мотивировалось это утверждением, что данные депутаты готовят ниспровержение существующего государственного строя. Дума отказала требованию Столыпина, и в ответ на это 3 июня Николай II издал Манифест о ее роспуске. Она была обвинена в антигосударственной позиции. Манифест определил срок созыва III Государственной думы - 1 ноября 1907 г.

Таким образом, I и II Государственные думы выступили с оппозиционных позиций, что противоречило интересам самодержавия. Поэтому они были распущены досрочно.

3 июня 1907 г. было опубликовано новое «Положение о выборах в Государственную думу», представлявшее новый избирательный закон. Это фактически явилось государственным переворотом, ибо согласно ст. 86 Основных государственных законов этот закон должен был рассматриваться самой Думой. Новый избирательный закон резко изменил соотношение выборщиков между куриями в пользу помещиков и крупной буржуазии, причем землевладельческая курия увеличивала число выборщиков почти на 33 %.

Городская курия была разделена на два разряда. В первых входили представители крупной и средней промышленной и торговой буржуазии, помещики, богатые чиновники, которые избирали более половины всех городских выборщиков. Второй разряд составляли представители мелкой буржуазии (мелкие владельцы городской недвижимости, ремесленники, мелкие чиновники), которые избирали менее половины выборщиков. Один выборщик от первого разряда приходился на 1 тыс. населения, а от второго -а на 15тыс. Число городов с прямыми выборами уменьшалось с 26 до 5 (к числу этих городов относились Санкт-Петербург, Москва, Киев, Одесса и Рига).

Если по старому избирательному закону крестьянские выборщики в губернских избирательных собраниях Европейской России выбирали одного обязательного крестьянского депутата из своей среды сами, без участия других выборщиков, то по новому закону обязательный крестьянин-депутат избирался всем составом губернских выборщиков. Выборщики-помещики, имевшие по новому закону преобладание, получили возможность отобрать самых благонадежных людей из крестьянской курии. В этом состоит одна из причин занятия многими крестьянами в III и IV Государственных думах правых позиций.

Рабочим наиболее промышленно развитых губерний (Петербургской, Московской, Костромской, Владимирской, Харьковской и Екатеринославской) было дано право выбирать своих депутатов в Думу.

В остальных губерниях рабочие участвовали в выборах во второй городской курии при условии, что они имели имущественный ценз или снимали отдельную квартиру.

Под предлогом недостаточного развития гражданственности полностью были лишены представительства в Думе 10 областей и губерний азиатской части России. Сильно сократилось представительство Польши (ей оставили 24 мандата из бывших 36), Кавказа (10 мандатов против 29 имевшихся ранее).

1 ноября 1907 г. начала свою работу III Государственная дума. Ее выборы проходили по новому избирательному закону, что предопределило иную расстановку сил, чем в I и II Думах. Большинство мандатов получили консерваторы. Крайне правые и левые партии имели незначительное число мест. Это позволило правительству активно сотрудничать с Думой. Последняя работала 5 лет., рассмотрела 2570 законопроектов, из них утвердила 2200. Большинство этих законопроектов было выдвинуто по инициативе министерств и главных управлений; члены Государственной думы выдвинули лишь 205.

Самым существенным в работе Думы оставался аграрный вопрос. Сначала он обсуждался в аграрной комиссии, затем на общем собрании. Указ 9 ноября 1906 г. (разрешивший крестьянам свободный выход из общины) вызвал критику слева и справа и прошел с трудом. Только 14 июня 1910 г. был издан одобренный Государственной думой и Государственным советом и утвержденный императором закон «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении»,а в дополнение к нему 19 мая 1911 г. - «Положение о землеустройстве», регулировавшее работу землеустроительных комиссий.

В июне 1912 г. были изданы законы о социальном страховании рабочих: при потере трудоспособности от несчастных случаев пенсии полностью оплачивали владельцы предприятий. Дума приняла законы о введении земств в южных и западных губерниях. Тогда же Государственная дума и Государственный совет одобрили законопроект «О преобразовании суда на местах», согласно которому судебная власть от земских начальников вновь передавалась в руки мировых судей избираемых уездными земскими собраниями.

Ежегодно Государственная дума утверждала бюджеты государства. С ее согласия доля военных расходов в нем выросла за 5 лет на 51 %.

Осенью 1912 г. проходили выборы в Государственную думу четвертого созыва, а заседания Думы начались 15 ноября 1912 г. Господствующее положение в ней заняли октябристы и черносотенцы. Фракциями либерального лагеря являлись прогрессисты, кадеты и национальная буржуазия окраин. Социал-демократы имели 14 депутатов, из них 6 большевиков.

С началом Первой мировой войны большинство Думы солидаризировалось с правительством. О в условиях углублявшегося паралича власти и поражений русских войск Государственная дума все более вставала в оппозицию к правительству. На совещании членов Государственной думы 11 и 12 августа 1915 г. было положено начало созданию Прогрессивного блока, основу которого составили кадеты, прогрессисты, левые октябристы. Фактическим руководителем блока стал лидер кадетов П. Милюков, а также было избрано бюро в составе 25 человек.

Прогрессивный блок разработал программу, которая сводилась к требованию создания объединенного правительства общественного доверия и проведения комплекса реформ, предусматривавших изменение способов управления страной, частичную политическую амнистию, обновление состава местных органов управления, пересмотр земского законодательства, уравнение в правах крестьян и др.

Поскольку императорская власть не вняла голосу Прогрессивного блока, в Думе зрели антиправительственные настроения. Накануне Февральской революции Дума выдвинула требование отставки правительства Н. Голицына. 25 февраля 1917 г. Николай II издал указ о приостановлении заседаний Государственной думы. Но 27 февраля депутаты создали Временный комитет, на основе которого было сформировано Временное правительство.

1 августа 1914 г. Россия вступила в Первую мировую войну. Государственный аппарат был вынужден приспосабливаться к новым условиям функционирования. Еще осенью 1906 г. началась разработка «Положения о полевом управлении в военное время», которое после начала войны было утверждено Николаем II. Положение определяло устройство Ставки верховного главнокомандующего и полевого аппарата на фронтах. Во главе всех армий России стоял ответственный перед императором верховный главнокомандующий. При нем находился аппарат Ставки, основной структурной частью которого выступал штаб во главе с начальником. В штаб входило несколько управлений: генерал-квартирмейстера, дежурного генерала, начальника военных сообщений и военно-морское управление. Впоследствии в аппарате Ставки появились новые подразделения, в том числе Дипломатическая канцелярия по гражданскому управлению.

В условиях войны увеличилось значение Совета министров, который получил чрезвычайные полномочия. Большинство вопросов управления решалось им самостоятельно от имени императора.

Среди членов правительства имелись сторонники соглашения с либеральной оппозицией. Они считали возможным принятие требования Прогрессивного блока о создании кабинета общественного доверия, ибо это, по их мнению, не подрывало основы режима.

В августе 1915 г. произошло беспрецедентное выступление министров, вызванное намерением Николая II принять на себя верховное командование. В обстановке военных неудач это грозило полностью дискредитировать самодержавие в глазах населения. Поэтому 8

министров направили письмо императору, умоляя его отказаться от своего замысла. Как известно, Николай не отступил от принятого решения.

Расширение военных действий потребовало создания чрезвычайных органов управления. 17 августа 1915 г. был издан закон, по которому создавался ряд Особых совещаний - высших правительственных учреждений под председательством отдельных министров и подотчетных Николаю II. Состав этих органов определялся Государственной думой и утверждался императором.

К их числу относились Особые совещания по обороне, топливу, продовольствию, перевозкам и др. Важную роль играло Особое совещание

по обороне, функции которого состояли в высшем надзоре за деятельностью всех правительственных и частных предприятий, изготовлявших предметы боевого и материального снабжения армии и флота, содействии созданию новых предприятий и расширению старых, распределении правительственных военных заказов и надзоре за их исполнением.

Аппарат Особого совещания по обороне включал несколько комитетов и комиссий, которые опирались в свой деятельности на управленческие структуры монополий (трестов и синдикатов). На местах создавались местные органы Особого совещания по обороне. Ими являлись заводские совещания, координировавшие деятельность нескольких губерний. Председателем каждого заводского совещания был особый уполномоченный, назначенный Особым совещанием.

В июне 1916 г. был создан межведомственный орган - Особое совещание министров для объединения всех мероприятий по снабжению армии и флота и организации тыла. Он функционировал до конца 1916 г.

Война вызвала к жизни и новые министерства. В сентябре 1915 г. было создано Министерство земледелия, главная задача которого состояла в снабжении армии продовольствием. В структуре министерства появилась канцелярия Главноуполномоченного по закупке хлеба и отдел заготовки продовольствия и фуража для армии.

Деятельность правительственного аппарата по снабжению русской армии не была эффективной. Это подтолкнуло буржуазию на создание военно-промышленных комитетов, цель которых заключалась в мобилизации промышленности на нужды войны. В функции ВПК входили посредничество между казной и частными предприятиями, распределение военных заказов, поддержание сырьевого рынка и снабжение предприятий сырьем, регулирование внешней торговли, рынка труда и транспорта.

В августе 1915 г. был принят закон, в соответствии с которым действовал Центральный и местные ВПК. В состав Центрального ВПК входили 10 представителей от Света торговли и промышленности, по 3 от каждого областного ВПК, от Всероссийских земского и городских союзов, по 2 - от городской военной палаты и 5 - от Комитета военно-технической помощи. Центральный ВПК возглавлял председатель, а в его структуре выделялись отделы (механический, металлургический, рабочий и пр.).Число местных ВПК к концу 1916 г. превышало 2000.

В время войны были созданы общероссийские организации - Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы. Первый, созданный в конце июля 1914 г., объединил земские учреждения 41 губернии. Его высшим органом являлся съезд уполномоченных земств. Между съездами делами союза ведал Главный комитет, состоявший из 10 членов во главе с Главноуполномоченным. Роль местных органов союза играли губернские земские управы.

Всероссийский городской союз был организован на совещании городских голов в августе 1914 г. Он состоял из съезда уполномоченных от органов местного самоуправления, Главного комитета из 10 членов, областных, городских и фронтовых комитетов.

Сначала эти союзы занимались только военно-санитарным делом. Но в ходе войны их полномочия расширились: снабжение и снаряжение армии, размещение беженцев.

В июле 1915 г. в центре и на местах были учреждены объединенные органы - Главный комитет по снабжению армии (Земгор), его местные комитеты, а также уполномоченные на фронтах.

Деятельность этих органов не могла дать позитивных результатов немедленно. Лишь к 1917 г. русская армия была лучше обеспечена вооружением и боеприпасами, чем в первые годы войны. Однако в тяжелом положении находились транспорт, особенно железнодорожный, а также топливная промышленность. Кризис транспорта отразился на снабжении армии и городов. В ряже последних ощущались нехватка самых необходимых продуктов питания.

Поражения на фронтах расшатали весь старый правительственный механизм. В системе управления страной начались серьезные сбои. Росли ведомственная разобщенность и трения. Они усиливались ввиду нарушения прежних сфер компетенции государственных органов и создания Особых совещаний как межведомственных органов. Проявились несогласованность действий военного и гражданского управления, обострились политические разногласия в правящих кругах.

Разразился правительственный кризис, выразившийся, в частности, в «министерской чехарде» - частой смене министров. За 1915-1916 гг. сменились 4 председателя Совета министров, 4 военных министра, 6 министров внутренних дел, 4 министра юстиции. Многие министры оказались неспособными к управлению делами. Военный министр В. Сухомлинов был отдан под суд по обвинению в неподготовленности русской армии к войне.

В январе 1917 г. из состава Государственного совета были выведены 16 «неблагонадежных» членов, а их заменили лица крайне правых убеждений. Тогда же председатель IV Государственной думы М. Родзянко заявил Николаю II: «Вокруг Вас, Государь, не осталось ни одного надежного и честного человека; все лучшие удалены или ушли. Остались только те, кто пользуется дурной славой».

Министерская чехарда сопровождалась губернской - только за 1916 г. были заменены 43 высших представителя власти в губерниях.

Самодержавие потеряло способность управлять страной и вести войну. Государственный аппарат оказался в состоянии глубочайшего кризиса и не смог предотвратить стремительное сокращение социальной опоры монархии. Своими неумелыми действиями (и бездействием) этот аппарат способствовал краху монархии в феврале 1917 г.

Во второй половине февраля 1917 г. в Петрограде произошли события, приведшие к краху монархии и ликвидации императорской власти. В те дни резко ухудшилось снабжение столицы продовольствием, особенно хлебом. Возникли длинные очереди у булочных, что вызвало недовольство у населения. 18 февраля началась забастовка на Путиловском заводе, который был закрыт и объявлен локаут. Пострадавших поддержали рабочие других предприятий города. 23 февраля бастовала треть столичного пролетариата, а 25 февраля забастовка стала всеобщей. По основным проспектам и улицам города непрерывно устраивались шествия и демонстрации. Преобладали лозунги

«Долой царизм!», «Долой войну!». На сторону демонстрантов стали переходить посылаемые для их разгона отряды казаков. Командующий Петроградским военным округом генерал С. Хабалов получил от Николая II (находившегося в Ставке Верховного Главнокомандования в Могилеве) приказ прекратить в столице беспорядки. 26 февраля Хабалов произвел аресты деятелей революционных политических партий; по демонстрантам был открыт огонь. Однако 27 февраля на сторону восставших перешло подавляющее большинство солдат петроградского гарнизона, что и предопределило успех революции. Остатки гарнизона вместе с Хабаловым сдались. Стратегически важные пункты города оказались в руках восставших.

Весь правительственный аппарат оказался парализованным. Министры собрались на последнее заседание 27 февраля и послали Николаю II телеграмму с просьбой о коллективной отставке. Не получив ответа, они просто разошлись. В конце дня министры и другие высшие царские сановники были арестованы и отправлены в Петропавловскую крепость.

27 февраля 1917 г. члены Государственной думы собрались на неофициальное заседание. На нем был создан «Временный комитет Государственной думы для водворения порядка в Петрограде и для сношений с лицами и учреждениями». Комитет состоял из 12 членов; председателем был избран М. Родзянко.

Временный комитет обратился к жителям Петрограда с призывом щадить государственные и общественные учреждения. Он взял в свои руки управление созданной при Петроградском Совете рабочих депутатов военной комиссией, которая подчинила себе все войска гарнизона. 28 февраля Временный комитет направил особых комиссаров в Сенат, министерства и иные государственные органы. На пост командующего Петроградского военного округа был назначен Л. Корнилов.

Всем командующим фронтами и флотами Временный комитет послал телеграммы о переходе к нему правительственной власти. Для переговоров с Николаем II об отречении Комитет направил А. Гучкова и В. Шульгина. Император не желал уступать революции, и лишь 2 марта согласился на отречение в пользу своего брата Михаила, ибо оказался покинутым генералами. Начальник штаба Верховного Главнокомандующего генерал М. Алексеев, все командующие фронтами и флотами поддержали отречение. В свою очередь, 3 марта Михаил подписал «Акт об отказе от восприятия верховной власти». В нем он отказывался от престола и просил всех граждан Российской державы подчиниться Временному правительству. С императорской властью было покончено.