Государственное управление в России в XVIII в.

1. Становление абсолютной монархии в России в первой четверти XVIII в. Реформы органов власти и управления.

2. Государственное управление в период дворцовых переворотов.

3. Система государственного управления в эпоху «просвещенного абсолютизма»

4. Преобразования в центральном и местном управлении на рубеже XVIII-XIX вв.

Абсолютная монархия - это форма правления, для которой характерно максимальное сосредоточение светской и духовной власти в руках одного лица. Абсолютизму свойственно:

1) наличие сильного, разветвленного профессионального бюрократического аппарата, характеризующегося следующими чертами: полная зависимость чиновников от монарха; существование строгой иерархии учреждений и должностных лиц, руководствующихся в своей деятельности уставами и регламентами; унификация структуры и штатов учреждений и обязанностей должностных лиц; углубление разделения труда в управленческом аппарате;

2) ликвидация всех сословно-представительных органов и учреждений;

3) существенное сужение полномочий органов местного самоуправления в пользу назначаемых правительством чиновников;

4) наличие постоянной армии;

5) победа светской власти в борьбе с духовной за преобладающее влияние в стране.

Эти признаки были присущи и российскому абсолютизму. Однако его отличали следующие особенности:

а) абсолютная монархия в Европе складывалась в условиях развития капиталистических отношений и отмены старых феодальных институтов (особенно крепостного права), а абсолютизм в России совпал с развитием феодальных порядков, в частности крепостничества;

б) социальной базой западноевропейского абсолютизма был союз дворянства с городами, а российский абсолютизм опирался в основном на дворянство;

в) абсолютизм в Европе допускал определенную автономность общества и личности, а установление абсолютной монархии в России сопровождалось широкой экспансией государства, его вторжением во все сферы общественной, корпоративной и частной жизни. Усиление роли государства проявилось и в детальной, обстоятельной регламентации прав и обязанностей отдельных сословий и социальных групп.

Абсолютная монархия в России была оформлена в первой четверти XVIII в. в ходе преобразований Петра I (1682-1725 гг.).

С конца XVII в. шел процесс отмирания Боярской думы: она сократилась в своем составе, так как пожалование думными чинами более не проводилось; в Думу проникли лица незнатного происхождения, но пользовавшиеся доверием царя. Первостепенное значение приобрела возникшая в 1699 г. Ближняя канцелярия - учреждение, координирующее работу центральных органов управления и осуществлявшие административно-финансовый контроль в государстве. Чиновники, входившие в нее, объединялись в Совет, называвшийся Конзилией министров (8-14 человек). К 1711 г. Боярская дума окончательно исчезла.

22 февраля 1711 г., отправляясь в поход против турок, Петр I учредил Правительствующий Сенат. Он был сформирован как временный орган государственного управления, функционирующий на время отсутствия царя в стране. Его статус не был детализирован. Позже Сенат стал постоянно действующим органом с весьма широкими правами: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, торговля, кредитные полномочия; к нему перешли функции Разрядного приказа.

По указу Петра I в 1711 г. устанавливался единогласный порядок принятия решений в Сенате. В 1714 г. этот порядок изменился - вместо единогласия стало достаточно большинства голосов.

Структура Сената включала присутствие (общее собрание сенаторов, на котором принимались решения) и канцелярию (ее возглавлял обер-секретарь, и она состояла из нескольких столов, в том числе секретного, губернского и пр.. В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата, рассматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции.

В 1722 г. Сенат получил право издавать собственные указы. Круг его полномочий возрос: анализ материалов, предоставляемых царю, важнейшие дела, поступавшие с мест (о войне, бунтах), назначение выборы высших государственных чинов, принятие апелляций на решение коллегий.

В целом Сенат превратился в высший орган управления вставший над всем государственным аппаратом.

В 1722 г. для усиления контроля со стороны императора при Сенате была учреждена должность генерал-прокурора. Генерал-прокурору подчинялась канцелярия сената; он одновременно руководил заседаниями Сената и осуществлял контроль за его деятельностью. Устанавливалось, что генерал-прокурор должен следить за всеми делами, которые подлежат рассмотрению в Сенате, чтобы они исполнялись без потери времени, ревностно и порядочно. Генерал-прокурор вел свой журнал, куда заносил записи о причинах задержки отправления указов и регламентов. Также генерал-прокурор должен был следить за законностью в деятельности Сената. В случае совершения Сенатом незаконного действия генерал-прокурор указывал на это Сенату и предлагал пути исправления ситуации. Если сенаторы не предпринимали адекватных шагов, генерал-прокурор был обязан немедленно оповестить об этом государя. Петр I предписывал генерал-прокурору «в доношениях явных, которыя он будет подавать Нам, осторожно и предусмотрительно поступать, дабы напрасно кому бесчестья не учинить». Генерал-прокурор контролировал прокуроров в коллегиях. В случае обнаружения преступления с их стороны генерал-прокурор обязывался возбудить против них дело в Сенате и следить за тем, чтобы оно было обсуждено и решено.

Генерал-прокурор был назван Петром I «оком государевым» и «стряпчим в делах государственных». Первым генерал-прокурором Сената стал П. Ягужинский, человек весьма деятельный и властный.

Другим контролирующим должностным лицом стал обер-фискал Сената. Он осуществлял негласный надзор за деятельностью аппарата власти. Институт фискалов был учрежден указом Петра I «О должности фискалов» 17 марта 1714 г. В нем определялись функции фискалов, которые не вмешивались в ход решения того или иного вопроса, но доносили о замеченных злоупотреблениях обер-фискалу.

К концу XVII в. в России действовали 44 приказа, функции которых часто переплетались. Будучи недовольным приказной деятельностью, Петр I пытался реформировать эту систему, создавая новые приказы и соединяя несколько старых в один. В 1689 г. появился особый Преображенский приказ, в котором сосредоточивались розыск и суд по важнейшим политическим и воинским делам. По существу это был карательный орган, занимавшийся политическим сыском. Его суду подлежали все противники существующего строя, к которым относились как заговорщики, так и лица, произнесшие непристойные речи о царе, его семье и реформах.

В 1699 г. была учреждена Бурмистерская палата, или Ратуша, с помощью которой планировалось улучшить дело поступления в казну прямых налогов. К 1708 г. Ратуша превратилась в центральное казначейство, заменив приказ Большой казны.

При Петре I появились отраслевые приказы: Адмиралтейский (1696 г.), Провиантский (1700 г.). В 1699 г. из 44 приказов образовалось 25, однако нерегламентированность деятельности приказов и отсутствие нормативной базы затрудняли контроль за ними со стороны высших органов.

Коллегии - это новые центральные органы государственного управления, пришедшие на смену приказной системе. В 1717-1720 гг. большинство приказов были ликвидированы, и на их месте появились коллегии. 12 декабря 1718 г. был принят реестр коллегий. Военная коллегия была призвана заниматься делами сухопутной армии. Адмиралтейская - делами военно-морского флота. Коллегия Иностранных дел осуществляла внешние сношения с другими государствами. Три коллегии ведали финансами, причем обязанности между ними распределялись следующим образом. Камер-коллегия руководила сбором налогов. Штатс-колегия распоряжалась государственными расходами, а Ревизион-коллегия осуществляла контроль за доходами и расходами. Управление легкой промышленностью было передано Мануфактур-коллегии, горным делом - Берг-коллегии, внешней торговлей - Коммерц-колегии. Судными и розыскными делами ведала Юстиц-коллегия. В 1721 г. появилась Вотчинная коллегия, функционально заменившая Поместный приказ.

Деятельность коллегий осуществлялась в соответствии с «Генеральным регламентом» (1720 г.). Помимо него, каждая из коллегий имела свой особый регламент, с перечислением обязанностей по той или иной отрасли управления.

На правах коллегий действовали Главный магистрат и Синод. Функции первого согласно «Регламенту или Уставу Главного магистрата» от 16 января 1721 г. состояли в том, чтобы: 1) в всех городах учредить магистраты; 2) снабдить их детальными уставами; 3) контролировать соблюдение правосудия в городах; 4) создать полицейские органы в городах; 5) заботиться о развитии торговли и мануфактурного производства. Главный магистрат координировал работу всех городских магистратов и являлся для них апелляционной судебной инстанцией. Члены всех городских магистратов выбирались из богатых купцов на пожизненной основе и за отличную работу могли стать дворянами. Синод занимался управлением церковью.

Коллегии располагали административными правами в отведенной им области управления, а также судебными функциями, за исключением политических преступлений. Финансовые тяжбы между купцами разбирали Главный магистрат и городские магистраты. Права промышленников защищали Берг- и Мануфактур-колегии, - они разбирали отношения предпринимателей и работных людей. Военная коллегия рассматривала преступления, совершенные военнослужащими сухопутной армии и др.

Коллегиальная система отличалась от приказной более строгим распределением обязанностей между центральными ведомствами.

Отраслевой принцип управления, свойственный коллегиям, не был выдержан до конца: например, судебные и финансовые функции возлагались на разные коллегии. Вне сферы их контроля оставались целые отрасли: просвещение, медицина, почта. Коллегии не вмешивались в сферу дворцового управления: здесь действовали Приказ Большого Дворца и Канцелярия дворцовых дел.

Каждая коллегия состояла из присутствия и канцелярии. В свою очередь присутствие включало президента, вице-президента, советников, асессоров и 2 секретарей, которые являлись начальниками канцелярии. Всего в присутствии было не более 13 человек, и дела решались большинством голосов.

В начале XVIII века местное управление по-прежнему находилось в руках воевод (их было всего около 250), сосредоточивших всю административную, судебную и военную власть на местах, подчиняясь центру. Постепенно в эту систему стали вноситься изменения. В 1699 г. из ведомства воевод было изъято посадское население и передано в ведение Ратуши. В городах создавались подчиненные Ратуше выборные бурмистерские избы. В 1702 г. был веден институт воеводских товарищей, которые являлись выборными от местного дворянства. В 1705 г. этот порядок стал повсеместным, что предполагало усилить контроль за воеводами.

В 1708-1709 гг. правительство провело первую областную реформу, введя новое территориальное деление государства. Страна была разделена на 8 губерний: Московскую (включала 39 городов), Интегманландскую (29 городов), Киевскую (56 городов), Смоленскую (17 городов), Архангелогородскую (20 городов), Казанскую (71 город), Азовскую (25 городов), Сибирскую (30 городов). Губернии резко различались по территории и количеству населения. Так, Московская губерния охватывала весь густо заселенный центр, на территории которого проживала почти половина населения страны. Позже Петром было создано еще 3 губернии, число которых достигло 11.

Во главе губерний стояли назначенные царем губернаторы или генерал-губернаторы (они были в Ингерманландской и Азовской губерниях), объединявшие в своих руках административную, судебную и военную власть. Им подчинялись 4 помощника по отраслям управления: обер-комендант возглавлял военное ведомство; обер-комиссар и обер-провиантмейстер отвечали за денежные и хлебные сборы; ландрихтер управлял судебными делами. При губернаторе действовала губернская канцелярия.

Проведение областной реформы значительно увеличило штат чиновников, расходы на содержание которых существенно выросли.

В 1719 г. была проведена вторая областная реформа. 11 губерний были разделены на 50 провинций. Во главе провинции стоял воевода с провинциальной канцелярией. Администрация провинции подчинялась непосредственно коллегиям Три коллегии (Камер-, Штатс-контор и Вотчинная) на местах располагали собственным аппаратом.

Провинция в свою очередь делилась на уезды (дистрикты), во главе которых находился земский комиссар из местных дворян или отставных офицеров. При нем действовала уездная канцелярия. В уездах были расквартированы полки, наблюдавшие за сбором податей и пресекавшие проявления недовольства со стороны населения.

Усилившаяся монархическая власть стремилась поставить под свой контроль церковь. В конце XVII в. стали ограничиваться некоторые финансово-налоговые льготы церкви, - на них были распространены различные подати, например, ямские. С 1705 г. на служителей церкви, не имевших приходов, стали налагаться особые денежные сборы. Сами приходы начали облагаться сборами на военные нужды.

В 1700 оду умер патриарх Адриан, и Петр запретил избирать ему преемника. Он ввел должность местоблюстителя патриаршего престола, поставив туда верного человека - рязанского митрополита С. Яворского. В 1718 г. возник высший орган церковного управления, с 1721 г. именуемый Святейшим правительствующим Синодом. Синод являлся Духовной коллегией и состоял из назначенных царем представителей духовенства, однако контроль за его деятельностью осуществляло светское лицо - обер-прокурор (должность учреждена в 1722 г.).

Синод заменил патриаршество, которое было ликвидировано в 1721 г. Симфония двух властей подвергалась деформации, сместившись в сторону принципа главенства светского государя над всеми религиозными организациями на подвластной ему территории. Распоряжения Синода издавались с пометкой «по указу его императорского величества» и визировались обер-прокурором. Акты Синода приобретали силу закона только после их утверждения Петром I.

Синод действовал на основании Духовного регламента, составленного сторонником петровских преобразований Феофаном Прокоповичем в 1721 г. Регламент состоял из трех частей. В первой давалось определение коллегиального управления и его преимуществ по сравнению с единоличным правлением патриарха, якобы являвшим собой угрозу установления двоевластия в стране (царь-патриарх). Во второй части описывалась компетенция Синода и говорилось об обязанностях церковных иерархов. В ведении Синода находились дела о церковных службах, истолкование догм, борьба с ересями, назначение и смещение церковных должностных лиц. Синод имел функции церковного суда. Кроме того, под его юрисдикцию попадали представители духовенства и мирян по ряду гражданских (бракоразвод) и уголовных (вероотступничество) дел. В третьей части определялся состав Синода и обязанности его членов. Синоду был подчинен Монастырский приказ, управлявший церковным имуществом. С 1724 г. этот приказ назывался Камер-конторой, с 1726 г. - Коллегией экономии.

Ликвидацию патриаршества, учреждение Синода и назначение обер-прокурора Синода означали ликвидацию самостоятельной политической роли церкви. Она превратилась в составную часть чиновничье-бюрократического аппарата абсолютизма.

В итоге преобразований Петра в России была оформлена абсолютная монархия. В октябре 1721 он получил от Сената и Синода титул «Отец Отечества, Император Всероссийский».

Неограниченная власть монарха нашла законодательное выражение в 20-м артикуле «Воинского артикула», изданного 26 апреля 1715 г. Этот артикул подчеркивал, что «его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответа дать не должен. Но силу и власть имеет свои государства и земли яко христианский государь, по своей воли и благомнения управлять». Аналогичные определения содержались в Морском уставе (1720 г.) и Духовном регламенте (1721 г.).

Воля монарха стала единым юридическим источником закона. Законодательные акты издавались либо самим монархом, либо от его имени Сенатом. Монарх выступал источником всей исполнительной власти и главой всех государственных учреждений. Любое учреждение империи должно было исполнять указы и постановления монарха.

Монарх являлся верховным судьей и источником всей судебной власти. Он мог решать всякие дела независимо от решений судебных органов. Его решения отменяли любые другие. Ему принадлежало право помилования и отмены смертных приговоров. Монарх мог решать дела, не урегулированные законодательством и судебной практикой.

Монарх являлся главнокомандующим армии, ведал назначением офицеров, устанавливал план и порядок ведения боевых действий. Он превратился в юридического главу церкви и получил над ней неограниченную власть, ведал вопросами организации церковной жизни, назначением иерархов церкви.

После смерти сыновей Петра I Алексея (от первого брака с Евдокией Лопухиной) и Петра (от второго брака с Екатериной Алексеевной) не осталось прямы наследников престола по мужской линии. В 1722 г. Петр I издал указ о престолонаследии, согласно которому преемник избирался по выбору действующего монарха. Произошел разрыв с принципом божией благодати, нисходящей на монарха, е заменила воля действующего монарха. Это открыло путь на российский престол лицам, названным А.С. Пушкиным «ничтожными наследниками северного исполина». В условиях абсолютной монархии, где личность императора имела огромное значение, такой шаг отрицательно сказался на стабильности государственного управления и послужил одной из предпосылок дворцовых переворотов в России.

Для эпохи дворцовых переворотов (1725-1762 г.) была характерна ожесточенная борьба придворных группировок за власть. Элитных групп было две: старая родовитая аристократия (Голицын, Долгорукие, Апраксин, Головкин) и новое дворянство (Меньшиков, Ягужинский, Толстой и другие «птенцы гнезда Петрова»), выдвинувшиеся по службе. С начала 30-х гг. усилилась также немецкая группа (Бирон, Остерман, Миних).

Каждая группировка имела своего претендента на престол и в случае победы получала высшие государственные должности.

Решающей силой дворцовых переворотов выступала гвардия. Она как сажала на трон очередного претендента, так и свергала его. Для этого оказалось достаточным выступление одного гвардейского полка, а иногда даже нескольких гвардейских рот.

Для эпохи дворцовых переворотов был характерен расцвет фаворитизма. Во многом это объясняется тем, что у власти в России оказывались женщины и малолетние государи. Большинство монархов были малообразованными, слабыми правителями, не обладавшими большими склонностями (или хотя бы желанием) к управлению государством. По сути фаворитизм стал одним из средств поддержания неограниченной власти монархов эпохи дворцовых переворотов.

Для эпохи дворцовых переворотов была характерна нестабильность высших управленческих органов. После смерти Петра I высшим органом государственной власти оставался Сенат. Но уже 8 февраля 1726 г. Екатерины I учредила Верховный тайный совет, ставший главным правительственным органом при императрице. Он ведал всеми важными внутренними и внешними делами государства. В его функции входило назначение высших чиновников (в том числе сенаторов), финансовое управление, контроль над деятельностью коллегий. Созданная Петром I Тайная канцелярия в 1726 г. была ликвидирована и осуществлявшиеся ею контрольно-розыскные и надзорные функции перешли к Верховному тайному совету.

4 августа 1726 г. был издан указа, разрешавший подписывать все законы мим императрице, или Верховному тайному совету. По сути последний стал подменять Екатерину I.

При Петре II Верховный тайный совет сосредоточил в своих руках всю власть. Поначалу в Совете распоряжался Меньшиков, однако в сентябре 1727 г. он был арестован и низложен. В Верховом тайном совете усилилась роль аристократии, прежде всего Голицына Долгоруких. В ноябре 1729 г. состоялось обручение Петра II с Екатериной Долгорукой, но 19 января 1730 г. император умер, не оставив завещания.

Вопрос о преемнике престола решал Верховный тайный совет, который отверг все кандидатуры по завещанию Екатерины I (по которому, если у Петра II не будет наследников, то трон переходит к Анне - старшей дочери Петра I с ее потомками; у Анны родился сын в 1728 г., хотя она сама в том же году умерла). Выбор пал на Анну Иоанновну, вдовствующую герцогиню курляндскую, не имевшую большой поддержки в России. Голицын и Долгорукий составили кондиции - условия приглашения Анны на российский престол. Они сводились к следующему: 1) императрица обещала не выходить замуж и не назначать себе преемника; 2) она должна была содержать Верховный тайный совет в 8 персонах; 3) без согласия Верховного тайного совета императрица не имела права объявлять войну и заключать мир, жаловать вотчины и вводить новые налоги, не производить никого в чины выше полковника; 4) гвардия и остальная армия находились под контролем Верховного тайного совета, а не императрицы; Так с помощью кондиций Верховный тайный совет ограничивал самодержавную власть.

Анна подписала кондиции, и 15 февраля 1730 г. прибыла в Москву, где собрались сановники, духовенство, шляхетство (масса дворян вне служебных должностей). Последнее потребовало увеличить число членов Верховного тайного совета и назначать их впредь по выбору всего дворянства. Но верховники не намеревались делиться властью, желая заменить самодержавие аристократическим правлением. Поддержки у шляхетства такая позиция не нашла. Делегация от шляхетства обратилась к Анне с просьбой принять самодержавие. Она отстранила верховников от командования гвардией и передала ее под начало своего родственника П. Салтыкова. Анна разорвала кондиции и вступила на трон как самодержица.

4 марта 1730 г. Верховный тайный совет был упразднен. Осенью 1731 г. императрица учредила Кабинет министров, выполнявший совещательные функции. Так как Анна не проявила способностей к управлению, всю работу по управлению государством взяли на себя члены Кабинета: Остерман, канцлер Головкин, князь Черкасский. Вначале Кабинет выполнял только управленческую функцию, а с сентября 1735 г. был наделен законодательными полномочиями: три подписи кабинет-министров заменяли подпись императрицы.

Пришедшая к власти Елизавета Петровна указом от 12 декабря 1741 г. ликвидировала Кабинет министров и учредила в 1741 г. Кабинет ее Величества - личную канцелярию императрицы, которой предписывалось оформлять указы за ее личной подписью, объявлять повеления и руководить финансовой частью дворцового хозяйства. Во главе Кабинета стал И. Черкасский, принимавший доклады и донесения Сената и коллегий, челобитные на высочайшее имя.

Основные государственные дела шли через Кабинет ее Величества. Указы издавались только за личной подписью императрицы. Ее подпись нельзя было заменять подписью других государственных деятелей. Но для принятия государственных решений Елизавета нуждалась в консультациях государственных деятелей. Поэтому она восстановила бывшие еще при Петре I чрезвычайные совещания высших сановников для обсуждения наиболее сложных проблем, особенно в сфере внешней политики. Такие совещания именовались конференциями. На них представлялись письменные мнения по обсуждаемому вопросу, которые затем рассматривались и утверждались императрицей. В 1756 г. была учреждена Конференция при высочайшем дворе (как чрезвычайный высший орган управления). Первоначально она обсуждала вопросы внешней политики, а позже занималась и внутренними вопросами.

В 1762 г. император Петр III (1761-1762 гг.) учредил Императорский совет, состоявший из 8 человек. В 1769 г. он был заменен Советом при высочайшем дворе, ведавшем внутренней политикой и включавшим всех руководителей центральных органов управления.

Положение Сената не было устойчивым. Оно то падало, то повышалось, но ненадолго. С образованием Верховного тайного совета Сенат был ему подчинен. Он потерял титул правительствующего и стал называться высоким. Из ведения Сената были изъяты все дела, которые интересовали Верховный тайный совет. Он превратился в центральный орган с обычными исполнительными функциями. Верховный тайный совет посылал Сенату указы и требовал отчетов. Должность генерал-прокурора была упразднена.

В 30-е гг. права Сената на краткий период были восстановлены. В его структуре появилось 5 департаментов, была восстановлена должность генерал-прокурора. Но затем над Сенатом появился Кабинет министров, и его значение снова упало. Из его ведения ушло руководство деятельностью многих коллегий. Он исполнял распоряжения высших государственных учреждений, как апелляционная инстанция рассматривал судебные дела, решения губернаторов и воевод.

С 40-х гг. положение Сената вновь укрепилось, и он стал высшим государственным органом. В его состав со временем вошло несколько новых учреждений по финансовой, кредитной, торговой системе. Указы Сената часто по существу являлись законодательными актами.

Это положение сохранялось до учреждения Конференции при высочайшем дворе. Затем Сенат уже не ведал внешнеполитическими делами и некоторыми общими вопросами внутренней политики. За ним сохранялось руководство государственным аппаратом управления.

При преемниках Петра I интенсивно развивались специальные политические репрессивные органы. С 1718 г. центральным органом политического сыска была Тайная канцелярия; после ее ликвидации в 1726 г. контрольно-розыскные и надзорные функции перешли к Верховному тайному совету, а с 1731 г. - к специальной Канцелярии тайных розыскных дел, контролируемой Сенатом. В 1762 г. она была упразднена, и учреждалась Тайная экспедиция Сената, находившаяся под контролем императора.

Политические расправы над противниками режима шли по нарастающей. Если в годы правления Анны Иоанновны было заведено 2 тыс. политических дел, то при Елизавете Петровне - 5 тысяч. Репрессии коснулись всех недовольных, независимо от их социального положения. Всякое инакомыслие преследовалось. На допросах применялись пытки.

Система местных управленческих учреждений в период дворцовых переворотов значительно изменилась, что объяснялось необходимостью укрепления государства. В 1727 г. была перестроена петровская дорогостоящая система местной власти. По манифесту Екатерины I от 9 января 1727 г. штаты местных органов сокращались. В качестве образцов были взяты коллегии, где штат служащих уменьшился более чем вдвое (до 6 человек). Половина чиновников работала, а вторая половина находилась в отпуске без жалованья.

Основной административной единицей в период дворцовых переворотов была губерния, возглавлявшаяся губернатором с губернской канцелярией. Полномочия губернатора возросли. Он даже получил право утверждать смертные приговоры. Сохранялись провинции, где правили воеводы со своей канцелярией. Аналогичная система действовала в уезде. Губернаторы и воеводы имели следующие обязанности: исполнение законов и распоряжений верховной власти, Сената, коллегий, охрана порядка на свей территории, борьба с разбоем, содержание тюрем, сбор податей, включая прямые и косвенные налоги, судебные функции. С высшими и центральными учреждениями империи имел право сноситься только губернатор.

После ликвидации Главного и городского магистратов управление в городах перешло к воеводам. В 1743 г. Елизавета восстановила магистраты. Они были подчинены губернатором и воеводам.

24 января 1722 г. Петром I была утверждена «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных», ставшая законом о порядке прохождения государственной службы и превратившая ее в объект специальной отрасли государственного управления. Служба была разделена на военную и гражданскую, а последняя - на статскую и придворную. Численность должностей в «Табели рангах» равнялась 262, в том числе военные чины составляли 126, государственные статские чины -94, придворные чины 42 должности.

Принятие данного документа привело к тому, что:

- бюрократическое начало в формировании государственного аппарата победило аристократическое (связанное с принципом местничества). Выслуга лет, профессиональные качества и личная преданность стали основами продвижения по службе;

- любой высший чин мог быть присвоен только после прохождения низших. Получив чин 14-го ранга, лицо становилось личным дворянином, с достижением чинов 8-го ранга лицу присваивалось звание потомственного дворянина, что давало право передачи дворянства по наследству;

- уравнивалась гражданская служба с военной: чины и звания присваивались в обеих сферах, а продвижение по службе были аналогичными;

- был открыт доступ к высшим должностям в государственных органах представителям мелкого и среднего дворянства;

- произошло объединение дворянства через функцию государственной службы в политически и юридически консолидированную группу.

Первую группу чиновников гражданской службы составляли табельные чиновники 14 классов, вторую - государственные служащие, которые не были включены в список должностей «Табели о рангах». К ним относились низшие чиновники, чья деятельность была начальной ступенью в государственной службе. Поступавшие на гражданскую службу принимались на должность канцелярского служителя одного из трех разрядов.

Производство в первый классный чин происходило в зависимости от срока службы:

а) канцелярских служащих первого разряда через год;

б) канцелярских служителей второго разряда - через два года;

в) канцелярских служителей третьего разряда - через четыре года.

Произведение в классный чин происходило по воле императора и объявлялось в Высочайшем указе. Сроки представления были установлены к 1 февраля, 1 мая, 1 октября по определенной форме.

Для производства в классный чин было необходимо иметь образование не ниже уездного училища и принадлежать к привилегированному сословию. Лица, не имевшие аттестатов о познаниях в объеме курса уездного училища, подвергались для производства в первый классный чин испытанию в объеме уездного училища (Закон Божий, русский язык, арифметика, геометрия, география, всеобщая и русская история). Не выдержавшие испытание допускались к нему вновь только по истечению одного года.

В период дворцовых переворотов продолжалось формирование служилой бюрократии, которая в основном выходила из дворян. 29 июля 1731 г. императрица Анна Иоанновна подписала указ об основании Сухопутного Шляхетского корпуса. Необходимость его создания определялась потребностью в кадрах офицерства и государственных служащих. Указ предписывал учредить корпус кадетов, состоявший из 200 человек шляхетских детей от 13 до 17 лет. Они проходили обучение разным наукам, в том числе арифметике, геометрии, инженерному делу военным наукам, иностранным языкам. По окончании Шляхетского корпуса дворянин поступал на военную или гражданскую службу.

Система организации гражданской службы, ориентированная исключительно на дворянство, оказалась недостаточной для подготовки кадров служащих государственных канцелярий. Поэтому правительство было вынуждено пойти на расширение социальной базы комплектования государственных служащих. Был разрешен прием в канцелярские служители детей духовенства, а затем и купечества. Чтобы стать канцелярскими служителями, юнкеры в течение 5 лет проходили обучение в Сенате, Синоде и коллегиях.

В середине века большинство канцелярских служителей (секретарей) являлось разночинцами, а число потомственных дворян среди них сократилось. Для исправления положения в 1750-1754 гг. было приостановлено назначение в секретари лиц недворянского происхождения, а также ужесточен контроль за обучением юнкеров.

18 февраля 1762 г. император Петр III издал Манифест о даровании вольности и свободы всему российскому дворянству, разработанный генерал-прокурором А. Глебовым. В документе содержалась ссылка на установление Петра I о привлечении к обязательной военной и гражданской службе дворянства. Это установление признавалось хотя и с принуждением сопряженным, но весьма полезным. Однако подчеркивалось, что необходимость в принуждении к службе отпала.

По высочайшей воле императора дворянство получало впредь на вечные времена» вольность и свободу, т.е. было освобождено от обязательной военной и гражданской службы. Все находящиеся на службе дворяне могли продолжать ее столько времени, сколько пожелают. По своему усмотрению они получали право выходить в отставку, подав соответствующее прошение на имя начальника. Дворяне, имевшие чины первых восьми классов, уходили в отставку по резолюции императора. Единственное ограничение состояло в том. что дворяне, находившиеся а военной службе, не могли просить об увольнении как во время военной кампании, так и за три месяца до ее начала.

Дворянам было дозволено беспрепятственно выезжать за границу и поступать на службу к иностранным государям. Правда они обязывались, после обнародования соответствующего акта верховной власти, вернуться в Россию. Неподчинившимся дворянам угрожал секвестр имения.

По возвращению в Отечество дворяне могли поступить на службу к российскому императору, причем «находящихся в службах коронованных глав теми же чинами, на которые патенты объявят; а служащие у прочих владетелей с понижением чинов».

В целях поддержания достойного уровня образования мелкопоместные и среднепоместные дворяне (имевшие не более 1000 душ крестьян) обязывались определять своих детей на учебу в Шляхетский корпус. По его окончанию всякий дворянин мог поступить на службу в определенном чине.

28 июня 1762 г. Петр III был свергнут с престола в результате очередного дворцового переворота. К власти пришла Екатерина II 91762-1796). Она была крупным и умным государственным деятелем, хитрым и ловким политиком, тонким дипломатом. Екатерина понимала невозможность сохранения и укрепления самодержавно-крепостнического строя с помощью старых форм правления. Императрица учитывала, что в изменившихся условиях непригодна и традиционная аргументация, обосновывающая незыблемость самодержавия, крепостничества и сословных привилегий дворянства.

Екатерина II отказалась от апологетики крепостничества и стремилась предстать в глазах общественности ученицей и последовательницей передовых концепций французских просветителей. Но при этом она выхолащивала их антифеодальную направленность и использовала для целей, диаметрально противоположных целям просветителей.

В обобщенном виде свои идеи Екатерина выразила в «Большом Наказе» - сочинении, адресованном Комиссии по составлению проекта нового Уложения. Наказ обосновывал политические принципы абсолютистского государства: крепкую власть монарха, развитую бюрократическую систему, сословное деление общества. Самодержавное правление оправдывалось геополитическим фактором (обширностью территории России), экономностью самодержавия и вредностью для России других форм правления. Екатерина писала: «Никакая другая, как только соединенная в особе государя, власть не может действовать в пространстве столько великого государства. Всякое другое правление не только было бы вредно для России, но и вконец разорительно». При этом Екатерина противопоставляла самодержавие деспотизму. Монарх должен сохранять всю полноту власти и править страной в соответствии с законами.

Цель действий верховной власти - обеспечение свободы, благосостояния и безопасности каждого подданного. При этом под свободой понималось право делать то, что разрешено законом. Наказ Екатерины декларировал общую для всех граждан свободу и равную обязанность перед лицом государственной власти. Но далее обосновывалось неравное положение сословий перед властью и законом. Общество делилось на правящих и повинующихся, что связывалось с естественными законами рождения, происхождения и способностей.

В управлении страной Екатерина условно выделяла две сферы. В одной из них должна была действовать непосредственно верховная власть, а в другой - подчиненная последней система государственных учреждений. Она осуждала практику, когда монархи желают управлять всем и лично решают все дела. По мнению Екатерины, монарх должен осуществлять главное надзирание за действиями средних властей (или правительств). Им поручается правление именем монарха. В данном случае Екатерина считала, что повседневными вопросами государственной жизни должен заниматься собственно бюрократический аппарат, действующий строго в рамках законности.

Императрица уделяла внимание вопросам организации работы государственного аппарата. Его отдельные звенья она называла «малыми протоками», через которые изливается воля государя. Особая роль отводилась Сенату, который был призван стать хранилищем законов. Ему императрица намеревалась позволить обращать внимание монарха на то, что такой-то указ вреден и его нельзя исполнять. Этим императрица планировала создать механизм, способный в определенной мере удержать монарха от принятия незаконных решений. Однако дальше слов Екатерина не пошла. Она не создала систему контроля за действиями верховной власти.

К 60-м гг. XVIII в. в Сенате сосредоточилась высшая элита, среди которой проявились олигархические тенденции. В них Екатерина видела угрозу для своих самодержавных амбиций. Это мнение подтвердилось после того, как граф Н. Панин передал Екатерине проект о создании постоянного государственного совета по типу аристократического шведского, который действовал бы на основе законов и стеснял всевластие монарха. Это императрице было невыгодно, поэтому идею создания совета она отвергла.

15 декабря 1763 г. был издан манифест «Об учреждении в Сенате, юстиц, вотчинной и ревизион коллегиях департаментов, о разделении по оным дел». Состояние сенатского управление было признано не соответствующим потребностям государственного управления. Он получал статус высшего исполнительного органа управления и суда, но лишался законодательных полномочий, что укрепляло самодержавную власть.

Сенат был разделен на 6 департаментов во главе с обер-прокурорами. Департаменты стали высшими судебными инстанциями, которые действовали достаточно автономно в рамках предписанных им дел. Решения должны были приниматься единогласно. При расхождении мнений дело рассматривалось в первом департаменте под председательством генерал-прокурора при участии сенаторов из других департаментов. При наличии разных мнений и здесь дело выносилось на общее собрание сенаторов. Если согласие не достигалось, то генерал-прокурор докладывал дело императрице, которая принимала окончательное решение.

Были созданы отраслевые экспедиции Сената, в руки которых перешли функции ряда коллегий: камер-, берг-, штатс-контор, ревизион- и других коллегий. Особую роль стали играть Тайная экспедиция Сената, осуществлявшая политический сыск по всей империи. Через нее императрица усилила полицейскую регламентацию государственного аппарата и всей жизни России.

В то же время была возвышена роль генерал-прокурора Сената. На эту должность был назначен А. Вяземский, известный своей честностью и неподкупностью. Он был ответственен лично перед Екатериной II, докладывал ей ежедневно о работе Сената, сосредоточил в своих руках дела юстиции, финансов, казначейства, контроля и надзора, самостоятельно решал часть дел, подчинил себе губернских прокуроров, принимал доклады генерал-губернаторов.

В XVIII веке постепенно нарастали кризисные явления в коллегиальной системе управления. Коллегии то объединялись, то делились, расширялись и суживались их функции, усложнялась структура, создавались дополнительные конторы, канцелярии, экспедиции, что загромождало государственное управление, снижало эффективность его механизма.

Внутри коллежской системы возникали и накапливались принципы, не свойственные ее природе. Ими были прежде всего единоначалие и исполнительность. Усилению этих начал способствовали действия императрицы. Вышеуказанным манифестом от 15 декабря 1763 г. были учреждены департаменты в юстиц-, вотчинной и ревизионколлегиях. Департаменты возглавили полномочные начальники-директора. На принципе единоначалия стали действовать и президенты коллегий. Воля руководителей коллегий должна была беспрекословно исполняться подчиненными чиновниками.

Постепенно роль коллегий снижалась, а многие дела передавались органам местного управления. В дальнейшем при Екатерине II деятельность большинства коллегий была прекращена. Оставались лишь три «государственные» коллегии: иностранных, военных, морских дел.

В 1773-1775 гг. Россию потрясла самая крупномасштабная за всю ее историю крестьянская война под руководством Е. Пугачева. С большим трудом правительству удалось ее подавить. Она показала самодержавию, что существующая структура органов власти и управления на местах не способна ни предотвратить, ни быстро ликвидировать очаги народных волнений. Были выявлены следующие недостатки местного управления:

обширность территорий административных округов, неэффективность работы местной администрации, отсутствие четкого распределения полномочий между ее структурами, беззаконие в действиях чиновников, слабое осуществление карательных и фискальных функций.

Для устранения этих недостатков Екатерина приступила к новому этапу административных преобразований. 7 ноября 1775 г. она издала «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи».

Накануне реформы территория России делилась на 23 губернии, 66 провинций и 180 уездов. Екатерина решила разукрупнить губернии: создавалось 50 губерний с примерно равным количеством населения в каждой (30-400 тысяч душ). Деление производилось по строго административному принципу, без учета географических, национальных и экономических признаков. Основной целью деления являлось приспособление административного аппарата к полицейским и фискальным делам.

Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и сменяемый императрицей. Он считался главой и хозяином вверенной ему губернии, исполнителем императорской воли, законов, обеспечивающим соблюдение и выполнение указов, изобличителем взяточников, казнокрадов и пр. Полномочия губернатора выросли, - ему были подчинены все воинские части, расквартированные на территории данной губернии.

Губернские учреждения впервые были основаны на разделении административных, финансовых и судебных функций. В принципе такое разделение было характерно для буржуазного строя, но в данном случае подобная форма структуры органов управления использовалась для укрепления феодальных порядков.

Главным учреждением в губернии являлось Губернское правление, в которое входили губернатор, губернский прокурор и два сотника. Ему принадлежала вся полнота исполнительной власти, контроль за деятельностью всех учреждений и должностных лиц губернии, практическое осуществление указов и распоряжений императрицы и правительства, обеспечение спокойствия в губернии. Недовольные деятельностью губернского правления могли обращаться в Сенат с жалобами.

Всеми финансовыми вопросами, прежде всего сбором податей и различный платежей, а также их расходованием ведала Казенная палата (ее официальное название - Палата для домостроительных дел и управления казанных доходов), возглавлявшаяся вице-губернатором. В эту палату входили также директор экономии, советник , 2 асессора, губернский казначей.

Приказ общественного призрения стал ведать школами, больницами, богадельнями, приютами, смирительными домами и тюрьмами. Но в отличие от других губернских учреждений он не получил ни твердых штатов, ни необходимых средств и должен был существовать за счет штрафов и добровольных пожертвований.

В губерниях действовало губернское дворянское собрание, выбиравшее из своей среды губернского предводителя дворянства.

Несколько губерний (2-3 и более) объединялись в наместничество (всего их было 19), которые возглавлялись генерал-губернаторами (наместниками). Они несли ответственность лично перед императрицей и являлись главой администрации, полиции, войск, расположенных на вверенной им территории, осуществляли общий надзор за чиновничеством, подчинили себе губернаторов. Генерал-губернаторы имели в качестве исполнительных органов наместническое правление и несколько советников. Но наместничества были открыты не везде.

Деление губерний на провинции отменялось, а сами провинции упразднялись как ненужное промежуточное звено. Теперь губерния делилась непосредственно на уезды, число которых было увеличено.

Во главе уездной администрации стоял земский капитан-исправник, избиравшийся дворянством уезда на 3 года. Его функции соответствовали функциям губернатора. При капитан-исправнике действовал коллегиальный орган управления - нижний земский суд (в него входили сам капитан-исправник и 2 заседателя), который руководил работой земской полиции, наблюдал за проведением в жизнь законов и решений губернских правлений. Учреждались должности уездных казначеев, уездного стряпчего, землемера; появился уездный суд в составе выборного судьи и 2-х заседателей.

В целом данная реформа придала единообразие системе местного управления, разделила административные, финансовые и судебные функции, которые ранее были объединены в ведении губернаторов и воевод, узаконила коллегиальность при персональной ответственности главы администрации. Перестроенное местное управление позволило оперативно реагировать на проявления социальных конфликтов, расширить распорядительные и исполнительные права учреждений, их должностных лиц, обеспечить своевременный сбор податей, вертикально-иерархическое подчинение капитан-исправнику, губернатору, монарху, сконцентрировать в их руках все полномочия по контролю.

Городское управление в XVIII веке не отличалось стабильностью. Создавались, упразднялись, восстанавливались магистраты, ратуши. Управление городами передавалось губернатору, воеводам, сопровождалось произволом со стороны царской администрации.

При Екатерине II город был выделен в отдельную административную единицу, обладающую организованной территорией с особыми административными системами управления и видами занятия населения. Исполнительная власть в городе поручалась городничему, коменданту или обер-полицмейстеру (в столичных городах). Городничий назначался правительством, как правило, из отставных офицеров-дворян и приносил клятву верности монарху. Глава 19 «Учреждений для управления губерний Всероссийской империи» была посвящена описанию статуса и полномочий городничего. Он наблюдал за порядком в городе, чтобы «сохранены были благочиние, добронравие и порядок», следил за исполнением имперских законов и актов губернского правления, фиксировал нарушение законности, указывал на это правонарушителю, а в случае неподчинения последнего давал «о том знать судебному месту для суждения виновного»; использовал вооруженную силу для подавления беспорядков в городе; задерживал виновных до суда; боролся с болезнями и эпидемиями; контролировал поддержание инфраструктуры города в надлежащем состоянии; заботился о хорошем состоянии приютов и богаделен и пр.

В городе сохранились бывшие прежде магистраты. Оно помогали городничему осуществлять контроль за соблюдением эталона мер и весов в городе.

8 апреля 1782 г. был издан «Устав благочиния», в соответствии с которым в городах стали создаваться управы благочиния - органы полицейского управления. Их возглавляли городничие, коменданты или обер-полицмейстеры (в зависимости от статуса города). Кроме них в управы благочиния входили приставы гражданских и уголовных дел, а также выборные от горожан (ратманы-советники). Город был разделен на части в 200-700 домов, а части - на кварталы по 50-100 домов. В каждую часть назначался частный пристав, а в квартал - квартальный надзиратель. Тем самым в городе создавалась разветвленная система полицейского сыска и надзора. «Устав благочиния» перечислял правонарушения, относившиеся к ведению полиции. Это действия: а) связанные с непослушанием законам или решениям полицейских властей; б) направленные против православной церкви и богослужений; в) нарушающие общественный порядок г) нарушающие нормы благочиния (пьянство, азартные игры, брань, непотребное поведение, самовольная застройка); ) нарушающие порядок управления или суда (взяточничество); е) преступления против личности и имущества.

21 апреля 1785 г. была издана «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» Она закрепляла единый сословный статус всего населения города, а именно мещанство. Принадлежность к мещанскому сословию основывалось, по мысли законодателя, на трудолюбии и добронравии, являлась наследственной и связывалась с пользой, которую мещане приносят государству.

Мещане наделялись личными и имущественными правами. К числу личных прав относились: право на охрану чести и жизни, право на перемещение по территории страны и выезд за границу. Имущественные права включали право собственности а принадлежащее имущество, право владения промышленными предприятиями, промыслами, право на ведение торговли.

Все городское население делилось на 6 категорий: а) настоящие городские обыватели; б) гильдейские купцы; в) цеховые ремесленники; г) иногородние и иностранные гости; д) именитые граждане и е) прочее посадское население.

В городе создавались органы самоуправления: распорядительные и исполнительные. Они собирались раз в 3 года и выбирали городского голову. Общие городские думы создавали исполнительные органы -шестигласные думы, называвшиеся так потому, что в их состав входило по оному представителю. От каждой из категорий городского населения. В компетенцию шестигласной думы входили разрешение внутрисословных споров, наблюдение за городским строительством, санитарное состояние города. Это были второстепенные вопросы, но и их думы могли решать только с согласия и под контролем администрации.

На всем протяжении своего правления Екатерина II проводила продворянскую политику. Благодаря этой политике дворянство превратилось в сильное, политически организованное и богатое сословие, имевшее в своих руках систему государственных учреждений, получившее сословное самоуправление в виде дворянских обществ на уровне губерний и уездов.

Положение дворянства в российском управлении было укреплено вследствие издания 21 апреля 1785 г. «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства».

Дворянское звание объявлялось неотъемлемым, потомственным и наследственным и распространялось на всех членов семьи дворянина. Интересы дворянства официально были отождествлены с государственными. Государство обеспечивало защиту личных, имущественных и судебных прав дворян.

Дворянство создавало сословные органы самоуправления, которыми выступали дворянские собрания. В их состав входили все дворяне, имевшие имения в уезде или губернии и не моложе 25 лет от роду. Осужденные судом дворяне исключались из собрания.

Собрание собиралось раз в 3 года с разрешения губернатора. Оно рассматривало общедворянские проблемы, делало представления местным и центральным властям по вопросам общественной пользы, избирало кандидатов в губернские предводители, которые затем утверждались губернатором или представителем императора в губернии. Губернский предводитель дворянства был призван проводить, защищать местные дворянские интересы, влияя на органы местного управления.

Губернское собрание избирало также дворянских заседателей и верхний земский суд, до трети чиновников. В свою очередь уездное собрание избирало предводителя непосредственно, глав уездной администрации и полиции, уездного судью, судебных заседателей, половину чиновников местного аппарата. Тем самым господствующее сословие наделялось правом выбора должностных лиц государственных органов, что обеспечивало решающее влияние дворянства на их деятельность.

В период правления Екатерины II интенсивно продолжилась бюрократизация государственного управления, что ярко проявилось в чинопочитании и чинопроизводстве. Чувство личного достоинства уступило месту достоинству положения и иерархии чинов. Чин стал главной жизненной силой и стимулом.

Петровская «Табель о рангах» установила порядок, при котором повышение в чине зависело от наличия должности. Этот принцип был отменен. В апреле 1764 г. Екатерина II указала повысить в очередной чин всех высших государственных служащих, состоявших в каком-либо чине не менее 7 лет. В сентябре 1767 г. это правило было распространено на всех чиновников. Вошло в правило повышение чиновников по службе по выслуге лет, независимо от личных качеств, достижений и наличия свободной должностей. Было введено правило, по которому придворные звания камер-юнкера и камергера автоматически гарантировали чины статского советника (5-й класс) и действительного статского советника (4-й класс). Тем самым за аристократией закреплялись ключевые позиции в государственном управлении, что развращало элиту и лишало сильных стимулов к старанию.

В период правления Екатерины II наблюдалось дальнейшее разрастание бюрократического аппарата, содержание которого с каждым годом обходилось все дороже. Достаточных средств в казне не было, что приводило к задержкам выплаты жалованья. Временами даже столичное чиновничество получало жалованье нерегулярно. Хуже было положение местного, губернского и особенно уездного чиновничества.

Екатерина II увеличила средства на содержание бюрократии до 25 % бюджета, принимала меры по своевременной выплате жалованья. Однако последнее оставалось на низком уровне, что заставляло чиновников искать дополнительные источники дохода. Отсюда проистекали два порока бюрократического аппарата - взяточничество и коррупция, ставшие неотъемлемой частью государственного управления. Меры по их преодолению через сенатские ревизии, отрешение чиновников от должности не изменяли сложившегося положения.

После смерти Екатерины II к власти пришел Павел I 91796-1801), бывший сторонником усиления личного влияния монарха на работу государственного аппарата. Павел довел свое представление о личности самодержца как правителя, стоящего вне общества и над обществом, до представления об абсолютном превосходстве ума, чувств, могущества императора. Для понимания позиции Павла характерна его фраза «Знайте, что в России нет важных лиц, кроме тех, с кем я говорю, и пока я с ними говорю!»

Павел I прервал традицию рассмотрения крупных вопросов внутренней и внешней политики, идей и проектов преобразований в кругу доверенных и влиятельных лиц. Все проблемы, в том числе в сфере государственного управления, решались единолично императором. Здесь он выступал противником точки зрения Екатерины II, гласившей, что монарх должен осуществлять только общее руководство работой бюрократического государственного аппарата. В течение всего царствования Павел I стремился вникать во все детали управления, осуществляя жесткий и мелочный надзор за деятельностью различных звеньев государственного механизма.

Стремясь возвысить авторитет верховной власти, обеспечить независимость ее носителей от придворно-бюрократической элиты, Павел подписал 5 апреля 1797 г. новый закон о престолонаследии. Соответствующий акт Петра I был отмене, а престол отныне должен был передаваться по праву первородства по мужской линии. Теперь перед самодержавием открывались более широкие перспективы в плане культивирования монархических идеалов в общественном сознании, поскольку их влияние в многом вытекало из традиционного взгляда на царя, как на «отца» своих подданных. Такому представлению отвечала в первую очередь фигура монарха, получившего власть в силу закона, никому не обязанного своим возвышением, кроме Бога.

Павел I рассчитывал укрепить аппарат государства путем централизации управления. Курс на централизацию нашел свое отражение в восстановлении почти полностью разрушенной Екатериной II системы коллегий. Так, были воссозданы мануфактур-, коммерц-, камерколлегии. «Новые» коллегии, однако, существенно отличались от прежних. Ими руководили главные директора, получившие весьма широкие полномочия и напоминавшие по своим функциям министров - полновластных исполнителей императорских повелений в той или иной отрасли управления. При Павле I и формально были учреждены первые министерские должности. Так, Комерц-колегию с 1800 г. возглавил министр коммерции.

Значение Сената при Павле I значительно уменьшилось. В его деятельности выдвинулись контролирующие функции. В 1799 г. Павел издал указ, возложивший на Сенат задачу искоренения злоупотреблений чиновников на местах. Россия была поделена на 7 округов, и в каждый округ были назначены по 2 сенатора, проводившие ревизии местного управления. Осени 1800 г. эти ревизии были закончены и вскрыли массу недостатков. Сенат заслушал рапорты ревизоров, но реальных шагов по искоренению недостатков проведено не было.

Центральной фигурой в бюрократической иерархи империи оставался генерал-прокурор Сената, причем с 1796 по 1801 гг. на этом посту побывало 4 человека.

Курс на централизацию преобладал и в местном управлении. Основными органами местной администрации выступали независимые от Сената и коллегий губернаторы и губернские правления. На местах упразднялись некоторые судебные инстанции, а городские органы самоуправления были слиты с органами полиции. В 1798 г. стали учреждаться городские правления - ратгаузы, имевшие одновременно админстративно-полицейские, финансово-хозяйственные и частично судебные функции в городе. Им подчинялись городские магистраты и ратуши. В состав ратгауза входили: во-первых, назначаемые правительством чиновники (президент и директор экономии), во-вторых, выборные от городского общества (бюргермейстеры и ратсгеры).

Вскоре правительство сделало шаг по пути военизации городского управления. С 1799 г. во всех губерниях и уездных городах стали открываться военно-полицейские органы - ордонанс-гаузы. Каждый из них возглавлялся городничим, комендантом или полицмейстером и имел военный суд и тюрьму.

Император решил отказаться от курса Екатерины II опереться на «просвещенное» дворянство, фактически отменил статью 15 «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства», освобождавшего дворян от телесных наказаний, лишил дворянство свободы от податей и повинностей, его собрания были ограничены, свобода от обязательной службы ущемлена. Павел стремился уничтожить излишнее влияние дворянства на управление, а опереться на бюрократию, для чего увеличил число чиновников в центральном и местном управлении.

Политика Павла I обнаружила неустойчивость самодержавно-абсолютистского государственного управления, чередование в нем «просвещенных» и деспотических начал, разрыв центрального и местного звеньев, нарастание крайней бюрократической централизации, вмешательства монарха во все сферы, уровни, детали управления, жесткой регламентации в организации и деятельности управленческих структур.