Государственное управление в Советской России в период нэПа (1921 г. - конец 20-х годов)

1. Перестройка государственного аппарата

2. Конституция СССР 1924 г.

Новый политический режим утвердился в стране в ходе гражданской войны. При помощи репрессивно-политического аппарата происходило оформление партийной диктатуры.

Концентрация власти внутри партии совпадает с концентрацией власти в государственных органах: одни и те же лица управляли делами партии и государства. Проходил процесс перехода власти от одних центральных органов (съезда, ВЦИК) к другим, более узким (СНК), от местных органов к центральным.

Реорганизация советской системы привела к уточнению функций всех государственных органов. Директивные указания вырабатывались партийными съездами и съездами Советов. Уточнялись (в связи с районированием) компетенции местных Советов, регулировались имущественные и финансовые права центра и мест, продолжалась борьба с бюрократизацией Советов. В 1924-1925 гг. были проведены перевыборы местных Советов.

ВЦИК меняет свой характер представительного органа и сосредоточивается на более конкретных вопросах. В самом начале 20-х гг. его состав был значительно увеличен за счет включения представителей новых автономных и союзных республик. Усилилась роль Президиума ВЦИК, утверждавшего проекты декретов СНК. В январе 1922 г. была разграничены компетенции СНК и СТО. В ведении последнего оставались экономические функции: утверждение хозяйственных планов, отчетов экономических наркоматов, руководство отдельными отраслями промышленности. В 1923 г. СТО РСФСР преобразуется в Экономическое совещание (ЭКОСО) РСФСР, во всех исполкомах Советов создавались экономические совещания для координации работы местных хозяйственных органов.

Малый СНК готовил дела и проекты для обсуждения в СНК и СТО, выступая в роли подготовительной комиссии СНК. По особому постановлению СНК мог рассматривать вопросы иностранной политики, обороны и бюджета. Состав малого СНК назначался СНК.

Наркомат РКИ был реорганизован из Народного комиссариата государственного контроля в 1920 г. В условиях мирного строительства РКИ сосредоточила свою деятельность на отдельных наиболее важных проблемах, отказавшись от политики полного охвата. РКИ обладала правом приостанавливать незаконные действия. В 1923 г. НК РКИ объединился с Центральной контрольной комиссией ЦК РКП (б), к контрольной работе наряду с комиссиями содействия РКИ стали подключаться партийные и комсомольские организации.

В феврале 1921 г. была создана Государственная общеплановая комиссия при СТО - Госплан. Организационной основой для нее стала комиссия ГОЭЛРО, действовавшая с 1920 г. В 1921 г. Госплан составлял отраслевые планы, в 1923 г. был составлен первый план по промышленности в целом.

При переходе к НЭПу центры и главки ВСНХ были преобразованы в органы планирования и контроля. Главки были сведены в главные управления ВСНХ, организованные по функциональному принципу. В 1923 г. все отраслевые главки ликвидируются, вместо них в структуре ВСНХ создаются Главное экономическое управление и Центральное управление государственной промышленностью (внутри которого создавались отраслевые отделы). Главное экономическое управление осуществляло регулирование промышленности в целом. Центральное управление государственной промышленностью осуществляло руководство отраслевыми трестами.

В связи с переходом к мирному строительству создавалась необходимость реорганизации такого чрезвычайного органа, каковым являлась ВЧК. Проходившая в декабре 1921 г. Всероссийская конференция Коммунистической партии указала, что очередной задачей является водворение во всех областях жизни строгих начал революционной законности, усиление гарантий личности и имущества граждан, что компетенция и круг деятельности ВЧК и ее органов должны быть сужены и сама она - реорганизована. Во исполнение постановления IX Всероссийского съезда Советов о реорганизации ВЧК, ВЦИК декретом от 6 февраля 1922 г. упразднил ВЧК и ее местные органы. Вместо ВЧК было образовано Государственное политическое управление (ГПУ) при НКВД под председательством наркома или назначаемого СНК его заместителя. На местах создавались политические отделы: в автономных республиках - при центральных исполнительных комитетах, а в губерниях - при губернских исполкомах. Политические отделы непосредственно подчинялись ГПУ. В составе ГПУ и политических отделов были Особые отделы, которые вели борьбу с преступлениями в армии, и Транспортные отделы, боровшиеся с контрреволюцией на транспорте. Декрет возложил на ГПУ и его органы борьбу с бандитизмом, шпионажем, подавление открытых контрреволюционных выступлений, охрану границ, железнодорожных и водных путей сообщения, борьбу с контрабандой. В распоряжении ГПУ были особые войска, количество которых определял Совет Труда и Обороны. При осуществлении этих задач ГПУ и его органам предоставлялось право производства обысков, выемок и арестов.

Уже на I Всесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 г. ст. 12 «Договора об образовании СССР» предусматривала в целях объединения усилий республик по борьбе с контрреволюцией создание при СНК СССР Государственного политического управления (ОГПУ). Председатель ОГПУ и его заместитель назначались Президиумом ЦИК СССР. При председателе ОГПУ образовывалась коллегия, члены которой утверждались СНК СССР. В непосредственном распоряжении ОГПУ состояли особые войска. ОГПУ руководил работой ГПУ союзных республик через своих уполномоченных при СНК союзных республик. На ОГПУ были возложены такие же задачи, как по декрету ВЦИК от 6 февраля 1922 г. на ГПУ РСФСР. Новым было поручение выполнять указания Президиума ЦИК СССР и СНК СССР по охране революционного порядка. В Конституции СССР 1924 г. ОГПУ была посвящена специальная глава 9.

Происходила перестройка судебных органов. В целях унификации судебной практики, выработки единой карательной политики необходимо было реорганизовать три почти самостоятельные системы революционных трибуналов. Эту задачу призван был решить декрет ВЦИК от 23 июня 1921 г. «Об объединении всех революционных трибуналов республики».

В связи с образованием СССР был создан Верховный Суд СССР. Глава 7 Конституции СССР 1924 г. была посвящена именно ему. К его компетенции относилось разрешение судебных споров между союзными республиками, рассмотрение дел по обвинению высших должностных лиц Союза в преступлениях по должности.

В 1922 г. все места лишения свободы (кроме лагерей ГПУ) были объединены в систему, которой руководило Главное Управление мест заключения НКВД, начала складываться система ГУЛАГа. Политические репрессии имели целью унификации идеологической сферы, уничтожение политической и идейной оппозиции.

По окончании гражданской войны были предприняты новые меры против церкви. В апреле 1929 г. был издан декрет, усиливавший контроль местных органов власти за церковными приходами. Введение шестидневной рабочей недели (пять рабочих дней, один выходной) упраздняло воскресенья и религиозные праздники. Все это происходило на фоне расширяющейся атеистической пропаганды.

В декабре 1922 г. Первый съезд Советов СССР утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР, подписанные четырьмя республиками: РСФСР, Украиной, Белоруссией и ЗСФСР. Каждая республика уже имела свою конституцию. Съезд Советов СССР принял решение о разработке общесоюзной конституции, которая и была утверждена Вторым съездом Советов СССР в январе 1924 г.

По Конституции в исключительное ведение Союза входили внешние сношения и торговля, решение вопросов о войне и мире, организация и руководство вооруженными силами, общее руководство и планирование экономики и бюджета, разработка основ законодательства (общесоюзная юстиция).

Высшим органом власти СССР объявлялся Съезд Советов СССР, избиравшийся от городских Советов и от губернских съездов Советов.

В период между съездами высшим органом власти был Центральный Исполнительный Комитет СССР (ЦИК СССР). ЦИК состоял из Союзного Совета, который избирался съездом из представителей республик пропорционально населению, и Совета Национальностей, составленного из представителей союзных и автономных республик и автономных областей. ЦИК работал в сессионном порядке, число представителей ЦИК СССР соответствовало числу союзных республик.

В промежутках между сессиями ЦИК СССР высшим законодательным и исполнительным органом был Президиум ЦИК СССР, избиравшийся на совместном заседании палат. Президиум ЦИК мог приостановить действие постановлений съездов Советов союзных республик и отменить постановления СНК СССР, Наркоматов СССР, ЦИК и СНК союзных республик.

ЦИК СССР формировал высший исполнительный и распорядительный орган - Совет народных комиссаров СССР (СНК СССР), в который входил председатель СНК, его заместители и десять наркомов. Наркомы руководили отдельными отраслями государственного управления. Пять наркоматов были общесоюзными: иностранных дел, военных и морских дел, путей сообщения, почт и телеграфов. Пять наркоматов были объединенными: ВСНХ, продовольствия, труда, финансов, РКИ. Общесоюзные наркоматы действовали на территории союзных республик через уполномоченных (уполномоченные общесоюзных наркоматов входили с правом совещательного голоса в СНК республики), объединенные - через одноименные наркоматы союзных республик. Ряд наркоматов были республиканскими: юстиции, внутренних дел, земледелия, здравоохранения, просвещения, социального обеспечения.

Каждая республика, входящая в ССР, имела свой Совет народных комиссаров (из несоюзных и объединенных комиссариатов), союзные комиссариаты имели в нем своих уполномоченных. ЦИК союзной республики не мог приостанавливать решений СНК СССР, но мг обжаловать их в ЦИК.

Конституция предусматривала создание Верховного суда при ЦИК СССР, на который возлагались и функции конституционного суда. Право вносить изменения в Конституцию было предоставлено Всесоюзному съезду Советов, право менять «основные начала» Конституции имели ВЦИК и его Президиум, обязанные предоставлять свои поправки на ратификацию Съезду.

По своему содержанию Конституция СССР 1924 г. и республиканские Конституции, в том числе Конституция РСФСР 1925 г., как бы дополняли друг друга. Тогда имела распространение концепция единой Советской Конституции. Известный юрист П.И. Стучка отмечал, что Конституция СССР и Конституция РСФСР дополняют одна другую и, вместе взятые, составляют единое неразрывное целое, единую Советскую Конституцию.

В Конституции РСФСР 1925 г. получил законодательное закрепление такой орган власти, как Президиум ВЦИК. О нем было сказано, что в период между сессиями ВЦИК высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом власти РСФСР является избираемый ВЦИК Президиум ВЦИК. Он, в частности, созывал сессии ВЦИК. По его инициативе могли быть созваны чрезвычайные сессии ВЦИК. Президиум ВЦИК имел право приостанавливать и отменять постановления СНК. Перед нем были ответственны народные комиссары. Президиум ВЦИК имел право отменять распоряжения Народных комиссаров.