Часть первая

ВВЕДЕНИЕ. Научные основы изучения истории государственного управления в России

1. Предмет и задачи курса истории государственного управления в России

2. Теоретико-методологические основы изучения курса

3. Источники и историография курса

На современном этапе в российском обществ уделяется повышенное внимание проблеме укрепления отечественной государственности. Это объяснятся прежде всего исключительной ролью государства в управлении Россией.

Эффективность функционирования российского государства напрямую зависит от формирования адекватных современному уровню развития общества институтов государственного управления. Это формирование невозможно без учета богатейшего опыта государственного управления, накопленного в России.

Перед современной Россией встала также проблема формирования гражданского общества - человеческой общности, представленной сетью негосударственных структур и совокупностью негосударственных отношений. Попытки создания основ гражданского общества в России предпринимались и в прошлом, что находило выражение в деятельности органов местного самоуправления. Изучение опыта и специфики истории самоуправления в России полезно и для настоящего времени.

Предметом истории государственного управления в России выступают процессы возникновения, развития и преобразования государства и его аппарата, а также профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных учреждений и органов.

Государственное управление страной осуществляется специальным аппаратом, представляющим собой систему тесно связанных между собой основных элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений и органов. В процессе рассмотрения истории государственного управления решаются следующие задачи:

- изучение социально-экономических и политических предпосылок возникновения государства, системы его учреждений и органов (государственного аппарата), их изменений и упразднений, объем полномочий, компетенции, направления деятельности и связей между ними;

- выяснение специфики развития Российского государства и его управления;

- определение закономерности реформ и контрреформ в области государственного строительства;

- изучение истории государственной службы в России;

- рассмотрение истории местного самоуправления в России;

- характеристика государственных деятелей России.

Важнейшими методологическими принципами изучения государственного управления в Росси на разных этапах являются принципы объективности и историзма.

Объективность выступает критерием истинности исторического познания. Этот принцип:

- требует рассматривать историческую реальность такой. Какая она есть в действительности, независимо от установок и пристрастий исследователя;

- требует правильно определить сам предмет изучения, его место среди других предметов исторического процесса;

- требует рассматривать предмет изучения как систему, которой присущи различные элементы, составляющие ее содержание;

- обязывает любое историческое исследование опираться только на точные и бесспорные факты;

- обязывает рассматривать историческое явление во всей его сложности и противоречивости

Принцип историзма предполагает подход к действительности как изменяющийся во времени. Он:

- тесно связан с проблемой общественного развития, выявлением объективных закономерностей прогресса общества;

- устанавливает глубину и основательность явлений, имеющих место в ходе закономерностей прогресса общества;

- определяет содержание исторического процесса в данный момент и в конкретном историческом пространстве;

- заставляет рассматривать процесс познания как нечто целое, включающее в себя прошлое и настоящее;

- позволяет установить силы, стоящие по главе исторического процесса.

Принцип историзма настаивает на изучении явления с точки зрения того, где, когда, вследствие каких причин это явление возникло, каким оно было вначале, как затем развивалось в связи с изменениями общей внешней обстановки и внутреннего содержания, как менялась его роль, какие оценки ему давались на том или ином этапе, каким оно стало сейчас, что можно сказать о его перспективах на будущее.

Государственное управление - это целенаправленные действия государственных учреждений и органов по планированию, организации, мотивации, контролю, принятию и реализации актив (управленческих решений). Государственное управление есть сложное, многоплановое явление, которое рассматривается со следующих позиций:

- как вид деятельности по руководству людьми и организациями;

- как область человеческого знания, помогающего осуществлять эту деятельность;

- как комплекс форм и методов, посредством которых осуществляется согласованная деятельность членов общества;

- как волевые отношения, предусматривающие определенные целенаправленные действия, организационно- распорядительные и другие воздействия на людей и их коллективы.

Государственное управление базируется на выработанных в обществе и законодательно закрепленных общесистемных императивных установках.

При изучении истории государственного управления в России используются исторические источники:

а) актовые материалы (законодательные, социально-экономические, политические памятники);

б) канцелярские материалы (писцовое и текущее делопроизводство);

в) повествовательные материалы (летописи, хронографы, исторические повести и сказания);

г) литературно-публицистические памятники (труды по истории Российского государства и деятельности органов его управления);

д) статистические материалы (отчеты, описания);

е) материалы личного характера) мемуары, дневники);

ж) периодическая печать и др.

Научное освещение истории российской государственности началось в XVIII веке, когда знания о прошлом, содержавшиеся ранее в форме разрозненных сведений, стали систематизироваться и обобщаться. Историческая наука в этот период постепенно освобождалась от господствующей ранее идеи провиденционализма (веры в божественную предначертанность событий) и разрабатывала более реалистичное толкование явлений прошлого и настоящего.

Первый научный труд по истории России был создан В.Н. Татищевым (1686-175 гг.) - крупным политическим деятелем, представителем дворянского направления в историографии. Его главным трудом являлась «История Российская с самых древнейших времен» в 5 томах. Теоретической базой взглядов Татищева являлась концепция естественного права и договорного происхождения государства. Договор рассматривался Татищевым как основа всякого государства, в том числе и монархического. Он ссылался на исторические примеры избрания царей в русской истории и считая, что по естественному праву это избрание должно быть согласием всех подданных. Татищев впервые сформулировал государственную схему отечественной истории. Им были выделены следующие этапы: а) «совершенное единовластительство» (862-1132 гг.); б) аристократия удельного периода» (1132-1462 гг.); в) «восстановление монархии при Иоанне Великом III (1462-1505 гг.) и ее укрепление при Петре I в начале XVIII столетия».

В XVIII в Российской Академии Наук активно разрабатывались проблемы происхождения русского государства. Возникла норманнская теория (Байер, Миллер и Шлецер), стремившаяся доказать, что государственность у восточных славян возникла искусственным путем в результате деятельности варягов. В противовес ей М.В. Ломоносов (1711-1765 гг.) выдвинул антинорманнскую теорию, опровергавшую суждения немецких ученых.

Князь М.М. Щербатов (1733-1760 гг.) написал «Историю России с древнейших времен» в 7 томах. Он полагал, что главными движущими силами российской истории являлись единодержавие и дворянство. Особое внимание Щербатов уделил переломным периодам в отечественной истории, связанных с деятельностью Ивана IV и Петра I.

В первой половине XIX в. Вышел капитальный труд Н.М. Карамзина (1766-1826 гг.) «История государства Российского» в 12 томах. Карамзин отстаивал точку зрения, что самодержавие - это лучшая форма правления для России. Предпочтение монархии Карамзин мотивировал прежде всего географическими факторами: обширностью территории России, большой численностью населения, историческим величием.

Самодержец, по мнению историка, был призван соединить в себе все власти, стать единственным законодателем и источником власти. В то же время Карамзин подвергал аргументированной критике тиранию, усмотрев таковую во время правления Ивана Грозного и Бориса Годунова. При тирании, подчеркивал историк, нарушаются естественные, положительные и нравственные законы.

Карамзин рассматривал государство как определяющую силу истории страны, отождествлял историю России с историей самодержавия. Такой подход был положен в основу периодизации истории Российского государства. В ней было выделено 6 этапов: 1) «введение монархической власти» (862-1015 гг.); 2) «угасание самодержавия» (1015-238 гг.); 3) «гибель Русского государства и постепенное возрождение России (1238-1462 гг.); 4) «утверждение самодержавия» (1463-1533 гг.); 5) восстановление «единовластия царского» и превращение самодержавия в тиранию (1533-1598 гг.); 6) «смутное время» (1598-1613 гг.).

Карамзин давал практические советы по поводу улучшения государственного управления. Он прелагал пойти не путем создания новых учреждений, а подготовкой грамотных, обученных кадров для государственной службы.

Во второй трети XIX в. оформилось официальное направление в отечественной историографии. Его видным представителем был профессор Московского университета М.Н. Погодин (1800-1875 гг.). В качестве идейной основы Погодин использовал теорию «официальной народности», призванную обосновать незыблемость самодержавия в России. Погодин был уверен, что Российское государство было создано не завоеванием, а добровольным призванием. С тех пор монархи пользовались любовью народа, являлись защитниками их интересов.

В 50-е гг. XIX в сложилась государственная (юридическая) школа в русской историографии. Первыми представителями этой школы являлись С.М. Соловьев, К.Д. Кавелин и Б.Н Чичерин. Общим для них было обоснование сильной государственной власти.

Выдающийся русский историк С.М. Соловьев (1820-1879 гг.) - автор капитального труда «История России с древнейших времен» в 29 томах. Он указывал, что в историческом процессе действует принцип закономерности, который проявляется в таких факторах, как природа страны, природа племени и внешние события. Центральная проблема исторического процесса - отношение народа и государства. Последнее, по мнению Соловьева «есть необходимая форма для народа, который немыслим без государства». Между государством и народом существуют тесные «связи формы с содержанием».

Соловьев полагал, что цепь исторических событий привела к водворению в России государственного порядка. Стремясь показать все явления во взаимосвязи с другими, не дробить русскую историю на множество эпох, он выделил 4 крупных этапа. На первом этапе (от Рюрика до Андрея Боголюбского) господствовало родовое начало. На втором (от правления Андрея Боголюбского до начала XVII в.) борьба родового и государственного строя привела к торжеству последнего. Третий этап (от первых Романовых до середины XVIII в.) характеризовался вступлением России в систему европейских государств. Четвертый этап (с середины XVIII в. До реформ 1860-х гг.) - время прямого продолжения петровских преобразований.

К.Д. Кавелин (1818-1885 гг.) талантливо поддержал взгляды Соловьева в ряде исторических статей. Он указал на закономерную последовательность смены начал в русской истории - родового, семейного и государственного, - выведя следующую формулу: «Род и общее владение; семья и вотчина или отдельная собственность; лицо и государство».

Б.Н. Чичерин (1824-1904 гг.) видел в государстве союз народа, связанного законом в одно юридическое лицо и управляемого верховной властью для общего блага. Государство обеспечивает безопасность и осуществление нравственного порядка, определяет и защищает права и свободы. Основной вывод Чичерина состоял в том, что государство России представляет собой движущую силу истории, высшее достижение общественного прогресса. Российское государство всемогуще, что Чичерин объяснял объективными причинами, а именно огромными территориями России, ее географическим положением.

Второе поколение ученых государственников возглавили профессор права А.Д. Градовский (1841-1889 гг.) и его ученик Н.М. Коркунов (1853-1904 гг.). Идеалом для них было правовое государство для России, условием строительства которого выступали уступки со стороны самодержавия в пользу буржуазии.

Большое внимание изучению русской государственности уделил В.О. Ключевский (1841-1911 гг.). Его главным трудом стал «Курс русской истории» в 5 томах. Ключевский выделил три силы социального развития: человеческую личность, людское общество, природу страны. Он считал, что в развитии России ведущую роль играет государство (политический фактор), придавал большое значение процессу колонизации русским народом Восточно-Европейской равнины (природный фактор), торговле (экономический фактор).

Ключевский считал двигателем исторического процесса «умственный труд» и «нравственный подвиг». Он не принимал идеи революционного переустройства общества и был сторонником «органического развития», предполагавшем мирное сотрудничество различных социальных слоев.

В советский период отечественной истории господствовала марксистская интерпретация государства. Она исходит из определения государства как орудия политической власти в руках экономически господствующего класса. Государство используется классом-собственником средств производства в своих интересах. Оно помогает ему поддерживать господство над неимущим классом путем систематического применения насилия.

Такой подход переносился на историю государства и управления России. Считалось, что в разные исторические промежутки государство стояло на страже интересов конкретного класса (феодалов, буржуазии). Так, при оценке Российского государства конца XIX - начала ХХ вв. указывалось на дворянско-помещичью классовую основу и деспотическую сущность самодержавия. Отсюда вытекал тезис о необходимости слома старой государственной машины и ее уничтожения. К осуществлению этой миссии призывался пролетариат - единственный до конца революционный класс тогдашнего общества.

Осуществив социальную революцию и придя к власти, пролетариат устанавливает свою диктатуру, позволяющую подавить сопротивление остатков бывших эксплуататорских классов. В новом обществе господствует классовый мир ввиду отсутствия антагонистических противоречий между пролетариатом и крестьянством. Усилиями этих классов строится социалистическое государство, призванное выражать интересы всех слоев общества.

Что касается современных взглядов на роль государства в истории России, то можно сказать следующее. Российский опыт не выработал устойчивых традиций гражданского общества. Государство всегда играло выдающуюся роль в отечественной истории. Оно сосредоточивало в своих руках всю полноту власти и несло ответственность за функционирование всего общественного механизма и выживание страны. Государство мобилизовало население на проведение хозяйственных работ, защиту границ, колонизацию новых земель. В этих условиях наличие сильного государства являлось насущной необходимостью. Поэтому огромные ресурсы российского общества были брошены на поддержание и укрепление государства.

Приоритет интересов государства нашел свое выражение и в духовной жизни. Согласно русской традиции, государству и его правителям приписывались высокие моральные добродетели, в том числе добро, справедливость, истина. Обосновывалась правомерность неограниченной власти государства над народом; доказывалось, что само население заинтересовано в сохранении и приумножении силы государства. Все, что вело к ограничению всевластия государства и его правителей, объявлялось злом, не имеющим права на существование.

Такая традиция привела к гипертрофированной роли государства в России. Оно проникло во все сферы общественной жизни, выступило единственной силой, определявшей цели, пути и средства развития страны. Для реализации поставленной цели государство прибегало к политике насаждения реформ «сверху», причем главной составной частью преобразований были административные реформы, то есть модернизация аппарата управления. Постоянные видоизменения государственных учреждений расширяли слой бюрократии, которая превращалась в единственного разработчика, руководителя и зачастую исполнителя реформ.

В то же время государство всячески тормозило развитие общественной инициативы, считая ее помехой на своем пути. Робкие попытки населения взять на себя часть ответственности за решение местных вопросов не находили со стороны государства должной поддержки. Более того государство часто демонстрировало пренебрежительное отношение к интересам народа в угоду своим собственным.

В отечественной истории преобладающим стал экстенсивный фактор государственного развития. Российское государство оказалось менее расположенным к общественному прогрессу, чем его аналоги на Западе; оно постоянно акцентировало внимание на распространении своего влияния вширь, забывая об интенсивных факторах развития.