Литература

Амелина В.В. Государственная служба в Российской империи: (Первая половина XIX в.). Учебное пособие. - Новосибирск, 1995

Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. Учебное пособие. - Новосибирск - Москва, 1997

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М., 1983

Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России XIX в. - М., 1978

Игнатов В.Г. История государственного управления России. - М., 2002

Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. - М., 1999

История государства и права России: Учебник /Под ред. Ю.П. Титова. - М., 2003

История государственного управления в России: Учебник. / Отв. ред. В.Г. Игнатов. - Ростов-на-Дону, 1999

История государственного управления в России /Под ред. А.Н. Марковой. - М., 1997

История государственного управления и государственной службы в вопросах и ответах: Учебное пособие. Часть первая /Сост. А.И. Егоров. _ Дзержинск: Филиал НОУ ВПО «Санкт-Петербургский институт

внешнеэкономических связей, экономики и права», 2004

Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. - М., 1996

Создание советского государства

1. Слом буржуазного и создание нового государственного аппарата

2. Конституция РСФСР 1918 г.

3. Изменения в государственном аппарате в годы гражданской войны и иностранной военной интервенции

4. Государственная организация «Белого движения в годы гражданской войны

Новый этап в развитии государственного управления в России связан в Октябрьской революцией. Победа пролетарской революции в России привела к установлению диктатуры пролетариата. К. Маркс и Ф. Энгельс считали парламентскую республику лучшей формой диктатуры

пролетариата при переходе к социализму. В.И. Ленин на основе изучения опыта Парижской коммуны, революций 1905-1907 гг. и Февральской революции 1917 г. в России сделал вывод, что для России лучшей формой диктатуры пролетариата будет не парламентская республика, а республика Советов рабочих, батрацких и крестьянских депутатов. В России диктатура пролетариата и была установлена в форме республики Советов..

Революция в России победила под руководством партии большевиков, которая стала правящей партией в стране. Она определяла стратегические направления развития государства и права.

Марксистская концепция исходила из того положения, что все предшествующие революции лишь усовершенствовали прежний государственный аппарат, а задача пролетарской революции его уничтожить. Должна быть сломана бюрократическо-военная государственная машина, карательный аппарат, а учетно-регистрационный аппарат мог быть использован. Процесс слома буржуазного государственного аппарата и создание нового государственного аппарата были взаимосвязаны.

Уже в первом акте обращения Петроградского ВРК «К гражданам России» говорилось о низложении Временного правительства и о переходе государственной власти в руки Петроградского ВРК, т.е. начался процесс слома старого аппарата и создания нового. Петроградский ВРК был высшим органом власти в стране с 10 ч. Утра 25 октября и до принятия II Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов воззвания «Рабочим, солдатам и крестьянам» в 5ч. Утра 26 октября, где говорилось, что «...съезд берет власть в свои руки...». Фактически же ВРК был им значительно дольше, постепенно утрачивая эти полномочия с открытием II Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов, с образованием ВЦИК и СНК, с созданием ВЦИК и аппарата наркоматов.

ВРК обладал реальной силой, опираясь на отряды Красной гвардии, верный большевикам армейские части, матросов флота, на районные и Петроградский Советы рабочих и солдатских депутатов и местные военно-революционные комитеты. Ему пришлось осуществлять властные полномочия не потому, что какой-то орган возложил их на него, а в силу исторической необходимости. Пролетарская революция еще не создала нового центрального государственного аппарата, а потребности управления страной требовали их осуществления, и на первых порах это пришлось делать ВРК.

Наиболее важные и принципиальные вопросы решались на пленарных заседаниях ВРК. ВРК назначал комиссаров в воинские части и отдельные учреждения, предприятия Петрограда и в провинцию. Работой комиссаров руководило созданное 27 октября 1917 г. бюро комиссаров. ВРК принял специальную инструкцию комиссарам ВРК об их полномочиях. Они должны были следить за правильным функционированием вверенной им воинской части, предприятия, учреждения, чтобы те неуклонно проводили в жизнь постановления СНК и ВРК. Комиссары должны были пресекать все контрреволюционные попытки. Они наделялись полномочиями по слому старого государственного аппарата и созданию нового, по увольнению неугодного персонала, правом ареста «...нарушителей революционного порядка и явных контрреволюционеров». Они должны были действовать с тесном контакте с общими собраниями солдат, рабочих, их комитетами, с Советами рабочих и солдатских депутатов. Комиссары в своей деятельности были подотчетны ВРК. Они обязывались представлять не менее двух раз в неделю письменные доклады (донесения) в бюро комиссаров ВРК.

Для осуществления своей обширной компетенции после победы революции ВРК создавал различные отделы и комиссии, которые возникали по мере необходимости. Так, 29 октября был создан продовольственный отдел, в ведении которого находилось снабжение Петрограда и фронта продовольствием. Затем был создан отдел печати, боровшийся с контрреволюционной прессой. Действовала следственная комиссия, проводившая не только расследование преступлений против революции, но и оперативную работу по задержанию противников революции и заключению их в тюрьму. В первые дни ноября агитаторы ВРК выехали в разные концы страны, например, в Нижегородскую губернию - 6 человек. Они провели большую работу на местах по установлению Советской власти, по ее укреплению, по разъяснению политики большевистской партии и нового государства.

21 ноября 1917 г. по предложению Ф.Э. Дзержинского постановлением ВРК создается комиссия по борьбе с контрреволюцией в составе пяти человек. Впервые в советском государственном аппарате появляется специальный орган по борьбе с контрреволюцией. ВРК создавал и свои вооруженные силы. Так, в ноябре 1917 г. им было создано 10 летучих отрядов по 50 человек для охраны продовольственных грузов. В ВРК существовали еще штаб ВРК, полевой штаб ВРК, бюро комиссаров авиации и воздухоплавания при ВРК, особая разведка при ВРК, врачебно-санитарный отдел.

Пока не был сформирован и не приступил к работе аппарат ВЦИК и СНК, ВРК вынужден был выполнять их обязанности. Это был, по существу, единственный налаженный аппарат (вместе с большевистскими Советами), через который взявшие власть в свои руки большевики осуществляли все аспекты государственной деятельности. По своей компетенции это был всеобъемлющий чрезвычайный орган советского государства.

Большую роль в становлении советского государства в целом и государственного аппарата в частности сыграл II Всероссийский съезд рабочих и солдатских депутатов.. В это время в стране существовало две системы Советов: Советы рабочих и солдатских депутатов и Советы крестьянских депутатов. Съезд постановил, что власть на местах переходит к Советам рабочих и крестьянских депутатов. Таким образом, съезд оформил диктатуру пролетариата в форме Республики Советов. Был обещан своевременный созыв Учредительного собрания. Съезд принял два важных декрета: «О мире» и «О земле». Съезд избрал Всероссийский Центральный комитет - высший орган власти в период между съездами, в составе 101 человека, среди которых были 62 большевика, 29 левых эсеров, 6 объединенных социал-демократов интернационалистов, 3 украинских социалиста и 1 эсер-максималист. Первым председателем ВЦИК был избран большевик Л.Б. Каменев, а 8 ноября его на этом посту заменил Я.М. Свердлов.

II Всероссийский съезд Советов постановил образовать для управления страной, впредь до Учредительного собрания. Временное рабочее и крестьянское правительство, именуемое Советом Народных Комиссаров (СНК). Левые эсеры отказались войти в СНК. Правительство возглавил В.И. Ленин. Его состав был только большевистским.

С декабря 1917 г. для решения мелких вопросов с целью разгрузить СНК созывались совещания заместителей наркомов, которое впоследствии именовалось Малым Совнаркомом.

Политические партии, не принимавшие участия в работе Второго съезда Советов, негативно отнеслись к начавшимся преобразованиям.

Служащие госаппарата и банков под воздействием их агитации начали забастовку. Правые партии ушли в подполье, отдельные политические группы обратились к террору.

23 октября 1917 г. по телеграфу вводился в действие нормативный акт Народного комиссариата внутренних дел (НКВД) «О рабочей милиции», который предписывал всем Советам рабочих и солдатских депутатов учреждать рабочую милицию. Она должна была «всецело исключительно» находится в ведении Совета рабочих и солдатских депутатов. Военные и гражданские власти обязаны были содействовать рабочей милиции в снабжении ее оружием и «техническими силами».

Милиция была одним из первых органов диктатуры пролетариата, созданных после победы революции. Она осуществляла многогранную деятельность по охране общественного порядка, борьбе с уголовной преступностью в стране, в защите революции, в пресечении деятельности против новой власти, в проведении в жизнь законов Советской власти.

Особенности слома прежней судебной системы и создание нового суда состояли в том, что население в ряде мест страны, не дожидаясь директив сверху, само приступило к ликвидации старых судов и созданию новых. Эти суды носили разные названия: народный суд, революционный суд, суд общественной совести и т.д. Обобщая опыт судебного строительства, решая задачу укрепления советского судебного аппарата, его унификации, укрепления правопорядка, СНК принимает декрет «О суде», названный впоследствии декретом о суде № 1. Этим декретом упразднялись прежние суды: окружные, судебные палаты, правительствующий сенат, военные, морские, коммерческие. Приостанавливалась деятельность мировых судей. Ликвидировалась адвокатура, прокурорский надзор, институт судебных следователей.

Создавалась новая судебная система: местные суды, которые действовали в составе постоянного судьи и двух очередных заседателей. Им были подсудны гражданские дела с ценой иска до 3000 руб. и уголовные - с наказанием не свыше 2 лет лишения свободы. Для защиты революции, борьбы с контрреволюцией учреждались рабочие и крестьянские революционные трибуналы в составе одного председателя и 6 очередных заседателей. Новые суды создавались и действовали на следующих принципах: во-первых, выборность судов, во-вторых, участие населения в отправлении правосудия в качестве заседателей. Местные судьи должны были избираться на основании прямых демократических выборов населением, а до их назначения - местными Советами. Эти же Советы составляли списки очередных заседателей и определяли очередь их явки на сессию. Революционные трибуналы должны были избираться губернскими или городскими Советами. В местные судьи могли быть избраны прежние мировые судьи. Как же предполагалось организовать предварительное следствие и защиту и обвинение на суде по данному декрету? Он возложил временно предварительное следствие на местных судей, нарушив тем самым демократический принцип - отделение следствия от суда. Для производства следствия по делам, подсудным революционным трибуналам, Советы создавали следственные комиссии. В качестве обвинителей и защитников по уголовным делам, причем на стадии предварительного следствия, а по гражданским делам - поверенными, допускались «все неопороченные граждане обоего пола». Местные суды могли решать дела именем Российской Республики и руководствовались в своих решениях и приговорах законами свергнутых правительств в случаях, если они не отменены революцией и не противоречат революционной совести и революционному правосознанию. Отмененными признавались все законы, противоречащие декретам ЦИК и СНК, а также программам минимум партии РСДРП и партии Социалистов Революционеров. Революционные трибуналы в своих приговорах на прежнее законодательство не ссылались.

Советское государство, местные советские и партийные органы были обеспокоены прежде всего созданием революционных трибуналов. За короткий срок были изданы нормативные акты, регулировавшие организацию трибуналов, процессуальный порядок их деятельности, подсудность, а также организацию и деятельность следственных комиссий. Первым актом о трибуналах было «Руководство для устройства революционных трибуналов», подготовленное Народным комиссариатом юстиции (НКЮ) и опубликованное 28 ноября 1917 г.

19 декабря 1917 г. появилась Инструкция НКЮ революционным трибуналам, подписанная тогдашним наркомом юстиции левым эсером И.З. Штейнбергом. В обоих этих актах в качестве меры наказания , применяемых трибуналами, смертная казнь отсутствовала. С декабря 1917 г. и до весны 1918 г. действовали революционные трибуналы печати в составе трех судей без заседателей.

Следует отметить весьма характерную закономерность в строительстве судебных органов в первые месяцы Советской власти. Процесс строительства революционных трибуналов опережал процесс создания местных судов. За период с ноября 1917 г. по май 1918 г. вся территория РСФСР покрылась сетью трибуналов. Там, где была Советская власть, они были созданы почти во всех областных и губернских городах, почти во всех уездах и даже в ряде волостей и поселков РСФСР.

Вторая закономерность определялась первой. В результате того, что трибуналы были созданы на большей территории республики раньше местных судов, им пришлось рассматривать дела не только свой подсудности, но и все уголовные и подчас даже гражданские дела. В результате все трибуналы нарушали нормы декрета «О суде» № 1 о подсудности трибуналов и местных судов.

Закономерностью процесса создания новых судебных органов на местах являлось широкое местное правотворчество. Оно объяснялось необычной творческой активностью населения, вовлеченного в общественную деятельность революцией, не имевшего опыта государственной деятельности, а также несвоевременным поступлением нормативных актов из центра, в ряде случаев их неполнотой, отсутствием четкого размежевания компетенции центральных и местных органов РСФСР и т.д.

Первое время борьбу против контрреволюции вели: Петроградский ВРК, местные ВРК, местные Советы, созданная при Советах рабочая милиция, судебные органы, отряды Красной гвардии, поддерживавшие Советскую власть части старой армии, следственные комиссии и т.д. Специального же органа по борьбе с контрреволюцией в системе диктатуры пролетариата вначале не было. Сложность и острота классовой борьбы, массовый саботаж чиновников, деятельность иностранных разведок и т.д. ставили вопрос о создании специального органа государственной безопасности. 21 ноября 1917 г. постановлением Петроградского ВРК создается Комиссия по борьбе с контрреволюцией. Однако 5 декабря 1917 г. Петроградский ВРК и все его органы перестали существовать. 7 декабря 1917 г. СНК создал Всероссийскую чрезвычайную комиссию по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК). Учреждалась она при СНК. В этом постановлении СНК не говорилось о структуре ВЧК, подробно не раскрывались ее задачи и концепции. Само название органа свидетельствовало об основной его задаче - борьбе с контрреволюцией. В момент образования ВЧК на нее смотрели как на временный орган. Это, в частности, отразилось в названии комиссии - чрезвычайная, хотя в момент создания ВЧК не наделялась чрезвычайными полномочиями. ВЦИК и СНК в дальнейшем издали значительное количество нормативных органов, определявших задачи, структуру, компетенцию ВЧК, ее место в системе органов государственного аппарата, взаимоотношения с ними..

Во главе ВЧК стоял ее председатель. На эту должность был назначен Ф.Э. Дзержинский. ВЧК действовала как коллегиальный орган. При председателе ВЧК состояла коллегия. Вначале в ВЧК были созданы три отдела: информационный, организационный и борьбы с контрреволюцией и саботажем. Большую опасность в то время представляла спекуляция, борьбой с которой также пришлось заняться ВЧК. 11 декабря 1917 г. было решено создать четвертый отдел - по борьбе со спекуляцией.

Затем был создан отдел по борьбе с преступлениями по должности, ибо это стало одним из главных участков работы ВЧК. В связи с созданием местных ЧК был создан иногородний отдел на базе прежнего организационного отдела, осуществлявший руководство местными ЧК. Было создано еще два новых отдела: тюремный и хозяйственный. В конце июля 1918 г. СНК возложил на ВЧК борьбу с контрреволюцией, спекуляцией на железнодорожном транспорте. Поэтому был создан железнодорожный отдел ВЧК и соответствующие отделы губернских ЧК, а также ЧК на больших железнодорожных станциях. В момент создания ВЧК являлась чисто большевистской по своему партийному составу. 8 января 1918 г. СНК назначил четырех левых эсеров членами ВЧК, а один из них - П.А. Александрович - назначался заместителем председателя ВЧК. После заключения Брестского мира левые эсеры ушли почти из всех наркоматов, но в ВЧК остались. 6 июля 1918 г. левые эсеры частично использовали аппарат ВЧК в организации вооруженного выступления против большевиков. После ликвидации этого выступления левые эсеры были отстранены от работы в органах ВЧК и она вновь стала только большевистской по партийному составу.

Для осуществления своих полномочий ВЧК имела свои вооруженные силы. Со второй половины декабря 1917 г. стали создаваться местные ЧК, создаваемые местными Советами. К концу мая 1918 г. было создано 40 губернских и 365 уездных ЧК.

С самого начала своей деятельности ВЧК наделялась правом ареста контрреволюционеров. Постановлением от 21 декабря 1917 г. СНК возложил на ВЧК борьбу с общеуголовным преступлением - спекуляцией, и она начинает приобретать черты чрезвычайного органа. Важное значение для правового статуса ВЧК имело постановление СНК от 31 января 1918 г., установившего, что ВЧК занимается розыском, пресечением и предупреждением преступлений, передавая материалы для предварительного следствия в следственную комиссию трибунала. Таким образом, четко разграничивалась компетенция органов ВЧК и следственных комиссий трибуналов. Создавались нормальные взаимоотношения между этими органами. Результаты расследований передавались в трибунал для вынесения приговора. Это нормальное положение было нарушено наступлением немецких войск, когда в принятом в связи с этим 21 февраля 1918 г. постановлении СНК «Социалистическое Отечество в опасности» говорилось, что неприятельские агенты, «спекулянты, громилы, хулиганы, контрреволюционные агитаторы, германские шпионы», лица, сопротивляющиеся мобилизации в батальоны для рытья окопов, подлежат расстрелу. Исследователи истории ВЧК считают, что это постановление наделило ВЧК правом внесудебного решения дел с применением высшей меры наказания - расстрела. ВЧК становится чрезвычайным органом. Представляется, что наделением ВЧК этим правом даже в тех сложных условиях не было необходимым. Это затем привело к злоупотреблениям в данных органах, так как нарушалась общепринятая система борьбы с преступностью, исчезли такие стадии, как предварительное расследование и судебное разбирательство. Нарушались такие демократические принципы, как отделение суда от администрации, следствия от суда. Органы ВЧК вели не только оперативную работу, но и проводили следствие, т.е. приговор, заменяя таким образом, следственные и судебные органы.

Учредительное собрание.

Вопрос об Учредительном собрании был сформулирован в программах ряда политических партий еще в 1905 г. В августе-сентябре 1917 г. Временным правительством был принят ряд актов, на основании которых к концу сентября было разработано и принято Положение о выборах в Учредительное собрание.

Выборы в Учредительное собрание проходили в ноябре 1917 г. Большинство мест получили представители партий левого центра (меньшевики и эсеры). Бюро большевистской фракции в Учредительном собрании заняло позицию, не совпадающую с позицией ЦК партии большевиков в вопросе об отношении к Учредительному собранию. В декабре 1917 г. бюро фракции было переизбрано и позиция партии в отношении Учредительного собрания была изменена: отдавалось предпочтение Республике Советов перед парламентской республикой, указывалось на изменения, происшедшие в социальной и политической ситуации за период с момента выборов до момента созыва Учредительного собрания. В партийном обращении указывалось также на недопустимость конфронтации Советов и Учредительного собрания.

ВЦИК 3 января 1918 г. принял декрет «О признании контрреволюционным действием всех попыток присвоить себе функции государственной власти», возложив на СНК право подавлять такие попытки любыми средствами.

5 января 1918 г. открылось Учредительное собрание. Председатель ВЦИК зачитал от имени ВЦИК и ЦК партии большевиков «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа», в которой формулировались главные политические, социальные и экономические цели партии: диктатура пролетариата, национализация земли и т.п. Большинство Учредительного собрания отказалась обсуждать документ, и большевистская фракция покинула заседание. На повестку дня были поставлены вопросы о верности союзникам и продолжении войны, о подготовке аграрной реформы земельными комитетами, об организации государственной власти. Были подвергнуты осуждению действия революционных партий по захвату власти. В конце дня красногвардейский караул закрыл заседание.

На другой день ВЦИК издал Декрет о роспуске Учредительного собрания, а правительственные войска разогнали в Петрограде демонстрацию, организованную в его поддержку.