§4. Нормотворчий процес в уряді україни

Відповідно до Конституції України (ст. 117) «Кабінет Міністрів України видає постанови і розпорядження, які є обов'язкові до виконання». Окрім того, Уряд як суб'єкт законодавчої ініціативи готує проекти законів для подальшого подання — через Президента чи самостійно — до Верховної Ради. Процес підготовки і ухвалення актів Кабінету Міністрів не є формалізованим у законодавчому порядку і залишається доволі утаємниченим, відомим у деталях лише вузькому колу урядової еліти. Тим не менше, цей процес у загальних рисах можна проілюструвати схемою, яка наведена в кінці даного параграфа.

Зрозуміло, наведена схема не відображає усіх тонкощів процесу урядового нормотворення і не має універсального характеру. Так, наприклад, робоча група, що готує проект відповідного документа, може зробити висновок щодо недоцільності правового регулювання даного питання. Хоча такі випадки трапляються надзвичайно рідко, оскільки подібні доручення не підлягають обговоренню підлеглими чиновниками. Винятки трапляються лише у разі наявності резолюції Прем'єр-міністра з формулюваннями на кшталт «вивчити питання», «внести пропозиції» тощо. Доручення на кшталт «підготувати до...» підлягають безумовному виконанню.

Окремі проекти урядових постанов і розпоряджень не проходять усіх ланок наведеного на схемі ланцюга. Відомі на­віть випадки, коли віце-прем'єру не подавали на візування проект, що стосується сфери його діяльності. Ще частіше трапляються ситуації, коли процес підготовки документа за­микається на рівні урядового апарату, без участі відповідних міністерств.

Інколи така скорочена процедура виглядає логічно ви­правданою, оскільки чимало питань потребують нормативного регулювання в оперативному порядку. Водночас відсутність будь-якого законодавчого регулювання засад нормотворчості виконавчої влади у поєднанні з • нерозвиненістю ефективних форм партійної системи створює

90

сприятливі умови для діяльності впливових кланових груп, зацікавлених у максимальному звуженні кола суб'єктів нормотворчості в Уряді, аби «відтік інформації» не завадив ухваленню рішень в інтересах передусім лобістської групи. Нещодавно засоби масової інформації України повідомляли про скандали навколо урядових декретів і постанов про довірчі товариства, які надали можливість різноманітним трастам працювати з «живими» коштами громадян (результати такої «праці» відомі), про надання різноманітних пільг конкретним комерційним структурам, що займаються постачанням в Україну нафти і газу тощо. Інші приклади — у лютому 1997 р., у той час, коли УряД однією рукою намагався відмінити необгрунтовані пільги (усі пільги на початок 1997 р. сягали 15 млрд. (!) гривень), другою рукою Кабінет Міністрів затвердив перелік підприємств двох найбільш впливових чорнобильських організацій, надавши їм численні податкові послаблення. При цьому самі «рядові» чорнобильці опинилися перед перспективою відміни пільг. На щастя, Уряд відмінив цю постанову. За нашою «ментальною» традицією — погомоніли — затихли і всі залишилися на своїх місцях. Але ніколи і ніде «кровопускання» саме по собі хворобу не виліковувало.

У законопроекті «Про Кабінет Міністрів» робиться спроба частково встановити певні «правила гри» щодо урядової нормотворчості,але пропоновані механізми мають явно недостатній характер. Відсутня, наприклад, норма про обов'язковість візування проекту постанови Кабінету Міністрів тим міністром, у віданні якого знаходиться державне управління тією сферою, якої стосується постанова. Урядовий апарат реально все ще стоїть над міністром як членом Уряду.

91

Нормотворчий процес в Уряді

Доручення Президента

(на виконання його указу чи розпорядження)

або Верховної Ради (на виконання закону чи постанови),

або власна ініціатива Уряду, або ініціатива зацікавлених кіл

Доручення Прем'єр-міністра (віце-прем' єрів)

ҐНап-І на

Розгляд питання відповідним міністерством або міжвідомчою

робочою групою і, як результат. — підготовка проекту документу:

_____________закону, постанови, розпорядження тощо_____________

І

Доопрацювання підготовленого проекту документу відповідним відділом апарату Кабінету Міністрів

І

Правова експертиза проекту юридичним відділом апарату Кабінету Міністрів

Г Візування проекту віце-прем'єром 1

х

;равлення проекту І доопрацювання І

Винесення проекту на засідання Кабінету Міністрів

]

І.

1

Відхилення проекту

1

Ухвалення проекту

[ Підписання ухваленого акту Прем'єр-міністром | І_______та міністром Кабінету Міністрів_______І

[ Направлення |

законопроекту до І парламенту І

1

Державна реєстрація постанови Уряду в Міністерстві юстиції

Офіційне оприлюднення

постанови чи розпорядження

Кабінету Міністрів

92