Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Эффективное природопользование моделирование, экономика, управление. Монография
.pdf
161
Регулирование в сфере природопользования осуществляется через систему
соответствующих органов государственного управления. Организационная
структура управления природопользованием представляет собой систему госу-
дарственных органов управления, созданных на различных уровнях иерархии
в системе управления народным хозяйством с целью реализации государственных экологических, природоохранных программ и планов. В организационной
структуре управления природопользованием должны быть четко определены
функции, компетенции, права и ответственность каждого органа управления.
Для согласования глобальных и локальных интересов в сфере природопользова-
ния соответствующие органы управления должны обладать реальной возможностью регулировать деятельность различных хозяйственных звеньев в сфере при-
родопользования. Обладая определенными материально-техническими и финан-
совыми средствами, органы государственного управления природопользованием
могут привлекать различные хозяйственные звенья для участия в составлении,
согласовании и выполнении важных природоохранных программ и планов.
Подсистема прогнозирования и планирования в хозяйственном механизме природопользования предназначена для реализации государственной политики в области охраны окружающей среды и рационального использования
природных ресурсов, которая находит конкретное выражение в создании си-
стемы взаимосвязанных прогнозов и программ в области природопользования.
Процесс прогнозирования и планирования природопользования включает в себя определение долгосрочных целей в данной сфере исходя из прогноза состоя-
ния системы «производство — окружающая природная среда — население»,
изучения и оценки конкретных условий и реальных возможностей реализации
поставленных целей на основе полученных данных, перспективных и текущих
планов в области охраны окружающей среды и рационального использования
природных ресурсов. Реализация на практике разработанной системы программ
и планов невозможна без системы экономических стимулов, согласованных
с данными планами.
Подсистема экономических стимулов в хозяйственном механизме природопользования представляет собой систему средств, с помощью которых приводится
в действие весь хозяйственный механизм, побуждается деятельность хозяйственных звеньев в направлении реализации государственной политики в области
охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.
Данная подсистема должна не только экономически стимулировать хозяйственные звенья в рациональном природопользовании, но и обусловливать экономиче-
скую ответственность за нерациональное использование природных ресурсов,
162
загрязнение окружающей среды. Экономическое стимулирование выступает
в различных формах поощрения хозяйственных звеньев, осуществляющих природоохранные мероприятия, эффективно использующих природные ресурсы.
Экономическая ответственность представляет собой экономическую форму реализации обязательств любых хозяйствующих субъектов за нерациональное
использование природных ресурсов, загрязнение окружающей среды. С помощью системы экономических стимулов государство осуществляет косвенное
регулирование деятельности хозяйственных звеньев в сфере природопользования, добиваясь согласования различных интересов с целью реализации долго-
срочных социально-экономических задач в области охраны окружающей среды
и рационального использования природных ресурсов.
Функционирование хозяйственного механизма природопользования проявляется во взаимодействии хозяйственных звеньев в процессе разработки, согласования и выполнения планов рационального природопользования. Взаимодействие хозяйственных звеньев определяется местом хозяйственной единицы
в организационной структуре управления, принятой процедурой составления
и согласования планов природопользования и регулируется системой экономи-
ческих стимулов, связанных с планом.
В целом, хозяйственный механизм природопользования как система
регулирования способствует решению следующих задач:
– долгосрочное прогнозирование состояния окружающей природной
среды и выработка основных приоритетов в области охраны окружающей сре-
ды и рационального использования природных ресурсов;
– разработка системы взаимоувязанных программ и планов в соответствии с выделенными приоритетами;
– разработка системы экономических нормативов и стимулов, побуждающих хозяйственные звенья участвовать в выполнении программ и планов;
– средне- и краткосрочное регулирование деятельности хозяйственных
звеньев в сфере природопользования в зависимости от изменения конкретных
условий хозяйствования.
Природопользование как объект управления имеет свою специфику, учет
которой особенно важен при совершенствовании хозяйственного механизма
природопользования. С одной стороны, мероприятия по охране и рациональному использованию природных ресурсов должны выполняться предприятиями,
имеющими разную ведомственную принадлежность. С другой — действие
хозяйственного механизма природопользования должно охватывать все уровни
управления в экономике: территорию, отрасль, объединение, предприятие,
163
отдельного работника. Таким образом, хозяйственный механизм природопользования должен учитывать разнообразные горизонтальные и вертикальные связи в системе управления, что выдвигает определенные требования к методоло-
гии планирования и стимулирования природопользования.
При решении вопросов о перспективах эксплуатации различных природных ресурсов и их территориальных сочетаний необходимо выделять отдельные объекты природопользования, обладающие уникальными качествами (природными, экологическими, рекреационными) или свойством абсолютной невоспроизводимости и ограниченности. По отношению к данным объектам
природопользования вопрос об их эксплуатации не может быть решен на осно-
ве существующих методик оценки эколого-экономической эффективности их
использования. Целесообразнее отказаться от эксплуатации уникальных объектов природопользования, «зарезервировать» их для будущих поколений, что
должно быть учтено и в хозяйственном механизме природопользования.
Региональная локализация сочетаний природных ресурсов приводит
к необходимости региональной направленности хозяйственного механизма
природопользования. Природопользование в рамках региона включает в себя
комплексное использование, охрану и воспроизводство конкретного террито-
риального сочетания природных ресурсов и условий окружающей среды.
В данном случае встает проблема сочетания интересов функционирования
и развития размещенных в регионе отраслей и сохранения окружающей среды.
С другой стороны, проблемы природопользования, проявляющиеся как региональные, не всегда можно решить на уровне данного региона. Следовательно,
перестройка хозяйственного механизма природопользования должна отражать
региональный аспект проблемы и сочетать интересы страны, отрасли и региона.
Природопользование можно рассматривать как многоэтапный процесс
вовлечения в хозяйственный оборот природных ресурсов. В процессе природо-
пользования можно выделить три основных этапа (для отраслей по первич-
ному использованию природных ресурсов):
1) подготовка ресурса к использованию (например, для минерального сы-
рья — геологоразведка);
2) использование ресурса (добыча, транспортировка, переработка мине-
рального сырья);
3) ликвидация отрицательных последствий для окружающей среды (ре-
культивация нарушенных при добыче минерального сырья земель).
Состав этапов и их последовательность во времени могут быть различными
для различных ресурсов (отраслей), но одинаковым должно быть одно — оценка
164
эффективности данного процесса по конечному результату с учетом последнего
этапа. В данном примере конечным результатом является не только добытое минеральное сырье, но и рекультивированные участки земли. Следовательно, хозяйственный механизм природопользования должен быть направлен не на решение
задач отдельного этапа (добыча ресурса), а на сочетание интересов различных хо-
зяйственных звеньев, т. е. иметь «межотраслевой» и «межведомственный» ха-
рактер. В данном примере в сферу действия его подсистем и экономических рычагов должны попасть геологоразведочные, добывающие, транспортные, перерабатывающие предприятия, управления рекультивации, сельскохозяйственные
предприятия.
Учет регионального и межотраслевого аспектов приводит к появлению
программного разреза в управлении природопользованием. Программа может
быть предназначена для решения проблем природопользования отдельного региона, для оптимизации освоения и использования одного или группы взаимозаменяемых ресурсов, может сочетать в себе различные признаки. Отдельные
подсистемы и экономические рычаги хозяйственного механизма природопользования могут быть «настроены» на обеспечение задач конкретных программ,
стимулирование скорейшего их выполнения. После выполнения программы потребность в «специальном» планировании (на программу), в специальных организационных структурах и нормативах отпадает. Следовательно, хозяйственный механизм природопользования должен быть достаточно гибким, обладать свойством
«настраиваемости» на решение отдельных проблем природопользования.
Обострение проблем загрязнения окружающей среды, ухудшения качества используемых природных ресурсов, истощения их запасов обусловлено
различными факторами. Одной из причин назревания экологического кризиса
является существующий хозяйственный механизм природопользования, кото-
рый в настоящее время не служит согласованию глобальных и локальных инте-
ресов в данной сфере. Сложившийся хозяйственный механизм природопользования имеет ведомственный характер. Причиной ведомственности является существующая на практике форма экономической реализации собственности на
природные ресурсы. Закрепление природных ресурсов за отдельными отраслями привело к тому, что крупные министерства и ведомства выступают реальными собственниками, которые владеют и распоряжаются природными ресурсами как средствами производства. В результате в сфере природопользования
принимаются такие хозяйственные решения, в которых экономические интересы
ведомств подавляют экологические интересы территорий и страны в целом.
В такой ситуации неизбежны преобладание отраслевого принципа над террито-
165
риальным, применение преимущественно административных методов управления для реализации природоохранных программ, создание множества органов
управления для прямого регулирования природоохранной деятельности.
В программах развития отраслей и предприятий предусматриваются при-
родоохранные и ресурсосберегающие мероприятия и на них выделяются соответствующие ресурсы. Но различные хозяйственные звенья не заинтересованы
экономически в выполнении природоохранных мероприятий, так как последние
связаны с дополнительными затратами, которые снижают эффективность основной деятельности. Отсутствие взаимоувязанного планирования развития отраслей в регионе приводит к тому, что часть природоохранных мероприятий
межотраслевого или непроизводственного характера остается за рамками це-
лостной программы природопользования, на них не выделяются финансовые
ресурсы по отраслевым каналам. Кроме того, ведомственные барьеры не позволяют осуществлять ресурсоемкие природоохранные мероприятия межотраслевого характера, даже если на эти мероприятия выделены ресурсы. Например,
компенсационные платежи за отвод сельскохозяйственных земель часто не ис-
пользуются для землевосстановительных работ в регионе.
На каждом уровне иерархии управления созданы свои подразделения по
охране природы и рациональному использованию природных ресурсов. Их
множественность — один из недостатков существующей организационной
структуры управления природопользованием. Управляющие органы излишне
дублируют друг друга, внося при этом элементы ведомственности в управление
природопользованием. Отдельное ведомство, кат, правило, не ставит вопроса
о комплексном использовании природных ресурсов. Ведомственный подход резко снижает эффективность использования капитальных вложений, препятствует
проведению единой политики в осуществлении природоохранных мероприятий,
порождает безответственность за экологические последствия принятых решений.
Например, управление капитальным строительством природоохранных объектов, развитие науки и техники в природоохранной сфере, разработка комплекс-
ных природоохранных программ, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности по охране природы.
6.2. ПЛАНИРОВАНИЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
Для повышения эффективности прогнозирования и перспективного плани-
рования природопользования необходимо повысить научный уровень разработ-
ки проблем охраны природы и рационального использования природных ре-
сурсов по следующим направлениям:
166
– проведение комплексного эколого-экономического анализа сложившихся тенденций и перспектив развития производств в стране в целом и по отдельным регионам;
– разработка комплексной оценки природно-ресурсного потенциала регионов;
– формирование нормативной базы планирования природопользования,
включая экономическую оценку природных ресурсов, нормативы удельных за-
трат на снижение загрязнения окружающей среды.
Цель разработки долгосрочного прогноза состояния природной среды —
обеспечение регулирующих органов надежной информацией о возможных из-
менениях окружающей среды под воздействием роста производства и о целесо-
образных путях оптимизации социально-экономического развития. Для этого
следует разработать как на уровне экономики страны в целом, так и по отдельным регионам методологию оценки влияния динамики природно-ресурсного
потенциала на темпы и пропорции развития экономики с одной стороны, и методологию оценки влияния темпов и пропорций развития экономики на состояние окружающей среды — с другой.
Необходимо уточнить целевые интегральные показатели качества природной среды и параметры предельной нагрузки на нее в различных регионах;
укрупненные балансы важнейших видов природных ресурсов; основные параметры деятельности по ресурсосбережению, охране и воспроизводству природной среды, включая стоимостную оценку результатов; показатели экономической эффективности инвестиций в охрану природы и рациональное использо-
вание природных ресурсов.
Другим важным направлением является обеспечение более тесной увязки
программ рационального природопользования с другими программами, особенно с программами инновационного развития. Последнее имеет большое
значение для разработки и внедрения в необходимых масштабах природосберегающей техники и технологий, а также для оценки эффективных вариантов
технических решений, выполняющих средозащитные задачи. Большую роль
здесь играют комплексность и сопряженность по времени инвестиционных
и строительных программ, обеспечивающих реализацию природоохранных
и природовосстановительных мероприятий. В последнее время, несмотря на
возросшие ассигнования на охрану природы, невозможна их реализация, поскольку отсутствует необходимое материально-техническое обеспечение.
Инструментом комплексного планирования могут служить экономико-
математические методы совместного планирования производства и охраны
167
окружающей среды, в условиях совершенствования хозяйственного механизма
необходимо переориентировать существующую технологию планирования
на задачи оптимизации, перейти к использованию оптимизационных расчетов.
Третьим основным направлением является переход от отраслевого к преимущественно территориальному планированию. Территориальные планы
охраны природы должны носить определяющий характер и ориентировать предприятия на планирование и реализацию природоохранных мероприятий. В этих
условиях основная работа по подготовке планов природоохранной деятельности
должна проходить на уровне «местная администрация — предприятие».
Вместе с тем, следует учитывать, что большая часть природоохранных ме-
роприятий имеет общегосударственное значение, отличается долговременными
последствиями. Поэтому в планировании природопользования необходимо использовать все предусмотренные инструменты планирования: контрольные цифры, экономические нормативы и лимиты. В этом случае центром формируются
условия хозяйственной деятельности предприятий путем регулирования норма-
тивов, налогов, цен и т. д., осуществляется ориентация предприятий не на план,
а на эффективность работы, что создает мощные антизатратные стимулы.
В настоящее время контрольным цифрам отводится прогнозно-
информационная роль оценки общественных потребностей в производимой про-
дукции, т. е. отсутствует их директивный характер. Но регулятор с помощью
установленных для него экономических рычагов может направлять деятельность
предприятий на достижение контрольных цифр. В числе этих рычагов: централизованные капитальные вложения, финансовая помощь предприятиям, стимулиро-
вание природоохранной деятельности, льготные кредиты, налоговые льготы и др.
В решении задач природопользования содержание контрольных цифр
и госзаказа имеет свою специфику. Исходя из структурообразующего значения
продукции добывающей промышленности, а также отраслей первичной переработки сырья госзаказы здесь в настоящее время покрывают значительную часть
производственной программы подведомственных предприятий. Одновременно
в сфере природопользования необходимо планировать и основные конечные результаты собственно средоохранных и средовосстановительных мероприятий.
Объясняется это как инфраструктурным характером такого рода мероприятий,
большая часть эффекта которых присваивается на безвозмездной основе отраслями и регионами, так и значительным лагом между вложениями предприятий в ре-
сурсосбережение и средовосстановление и получением отдачи.
В составе государственных заказов также необходимо включать задания
на строительство и ввод в действие важнейших природоохранных и ресурсо-
168
сберегающих объектов. Это целесообразно делать, прежде всего, в тех отраслях, которые выступают наиболее активными загрязнителями природной среды, а также в регионах с наименее благоприятной экологической ситуацией.
Необходимость указанных мер определяется еще тем, что ранее установленные
в данной области плановые задания рядом министерств и регионов системати-
чески не выполняются.
Наряду с разработкой заданий по осуществлению мероприятий по охране
и рациональному использованию различных видов природных ресурсов необходимо также планирование допустимого воздействия общественного производства на природную среду через систему обобщающих характеристик: лимитов потребления природных ресурсов, лимитов предельно допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ, показателей качества использования
природных ресурсов и первичного сырья. Чтобы указанные показатели выступали инструментом регулирования конечной результативности природоохранной деятельности, они должны быть экономически обоснованы. При установлении этих показателей наряду с учетом требований допустимого воздействия
загрязненной среды на человека и возможной нагрузки на экосистемы необходимо учитывать материальные, трудовые и финансовые возможности предприятий, отраслей и регионов в соблюдении данных показателей. Поскольку ресурсы, необходимые для достижения нормативных показателей воздействия на
природную среду, могут просто отсутствовать, для предприятий целесообразно
установить ступенчатую шкалу лимитов временно согласованных выбросов.
В этом случае деятельность предприятий по природоохране следует оценивать
по степени приближения в каждый данный период к конкретным показателям
установленной шкалы выбросов.
Необходимо также обеспечить аналогичный подход к планированию
нормативов расхода важнейших видов ресурсов. Для того чтобы они стали действенным инструментом противозатратного хозяйственного механизма, необходимо, чтобы расходные нормы и устанавливаемые на их основе задания по
ресурсосбережению были прогрессивными, динамично ужесточающимися
и устанавливались не отраслями (предприятиями) — потребителями ресурсов,
а конструкторами и проектировщиками изделий. Представляется целесообразным
существенное улучшение технико-экономической экспертизы расходных норм,
а также усиление контроля над их обоснованностью и порядком применения.
Кроме того, необходимо применять действенные принципы планирования дея-
тельности предприятий по экономии ресурсов.
169
Основу системы экономических нормативов в природопользовании составляют платежи за использование природных ресурсов, выступающие в трех
основных формах:
1) рентные — за эксплуатацию природных источников;
2) возмещения затрат на воспроизводство соответствующих видов ресурсов;
3) штрафные и санкции за сверхнормативное использование природных
ресурсов и нарушение природоохранного законодательства.
Особую сложность в планировании экономических нормативов в природопользовании представляет определение рентных платежей, единых правил
изъятия рентных доходов. При отсутствии четких, поддающихся количественному измерению отличий в эффективности применяемых ресурсов неизбежна
субъективизация процесса планирования платежей. При проведении расчетов
определение ставок рентных платежей может основываться на анализе результа-
тов производственной деятельности предприятий в предшествующий период,
а также различного рода прогнозных и оптимизационных расчетов. Рентные платежи должны применяться лишь в тех случаях, когда возможна дифференциация
ставок платежей по объективным критериям (качество, местоположение).
6.3. СТИМУЛИРОВАНИЕ В СИСТЕМЕ ХОЗЯЙСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
Как элемент хозяйственного механизма экономическое стимулирование
выполняет три взаимосвязанные функции: поощрительную, запретительную,
компенсационную. Первая функция заключается в обеспечении соизмерения
затрат и результатов труда отдельных производственных звеньев, активизации
производственной деятельности в приоритетных направлениях общественного
развития. Вторая функция направлена на усиление экономической ответственности (через механизм экономических санкций) производственных звеньев за
невыполнение своих обязательств и стоящих перед ними задач, повлекшее со-
ответствующий ущерб. Сущность третьей функции — обеспечение возмещения
производственному звену потерь, обусловленных ухудшением условий произ-
водства по не зависящим от него причинам.
Экономическое стимулирование в природопользовании должно реализовываться через систему экономических нормативов, важнейшие из которых
можно объединить в четыре основные группы: налоговые отчисления, проценты
за кредит, цены, платежи за природные ресурсы (рис. 6.1). Однако нельзя забывать о роли экономических нормативов, не вошедших в выделенные группы
170
(плата за фонды, нормативы отчислений от прибыли и др.), но имеющих место
в системе расчета. Они также оказывают стимулирующее воздействие на разви-
тие рационального хозяйствования в сфере природопользования: косвенное —
в природоэксплуатирующих отраслях и прямое — в отраслях, занимающихся
природовосстановительной и природоохранной деятельностью.
Остановимся на характеристике экономических нормативов, входящих
в выделенные группы, так как они и определяют специфику происходящих изменений в системе экономического стимулирования природоохранной и при-
родовосстановительной деятельности.
В системе стимулирования в природопользовании большую роль должен
играть принцип платности, который предполагает, с одной стороны, наличие
разработанной системы платежей за природные ресурсы, с другой — установление цен на продукцию природоэксплуатирующих и природоохранных отраслей.
Плата за ресурсы повышает экономическую ответственность предприятий за эффективное использование этих ресурсов и позволяет:
– выровнять объективно складывающиеся различия в условиях хозяй-
ствования отдельных предприятий, использующих разнокачественные произ-
водственные ресурсы;
– отразить в ценах продукции общественно необходимые затраты труда
на воспроизводство ресурсов;
– стимулировать рациональное использование природных ресурсов
с учетом требований охраны окружающей среды;
– стимулировать рациональное размещение производительных сил на
территории страны в целях обеспечения баланса потребности в ресурсах с их
наличием в регионе.
В систему платежей за природные ресурсы должны входить, с нашей точ-
ки зрения, единовременные и ежегодные платежи, которые можно выделить
в четыре основные группы: рентные платежи для изъятия и перераспределения
дополнительного дифференцированного дохода от использования лучших по
качеству ресурсов; платежи возмещения затрат на воспроизводство ресурсов
и компенсации ущерба от загрязнения окружающей среды: штрафные платежи
за сверхнормативное потребление и загрязнение природных ресурсов; компенсационные платежи за отвод природных ресурсов в постоянное и временное
пользование (см. рис. 6.1). Основная цель установления территориальной дифференциации нормативов платы за ресурсы и нормативов компенсации ущерба
от загрязнения — обеспечение равнонапряженных требований к эффективному
использованию всех видов ресурсов.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]