Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Трансформация информационной открытости органов местного самоуправления. Учебное пособие
.pdf
В Китайской Народной Республике сначала в регионах Гуанчжоу и в Шанхае, являющихся эпицентрами китайской модернизации, были приняты местные законы о свободе информации в качестве мер по борьбе с коррупцией. В Гонконге с 1996 г. действует
соответствующий кодекс практики, а в 2007 г. принято Положение
об открытой государственной информации, действие которого распространяется уже на все уровни власти Китая.
Таким образом, законодательные стратегии в сфере закрепления права граждан на доступ к официальной информации и обязанности официальных органов власти предоставлять информацию по запросам стали в мире глобальной тенденцией. Согласно
данным Дэвида Банисара и общественной организации «Privacy
International», по состоянию на 2006 г. около 70 стран мира уже приняли и 50 разрабатывали соответствующие законы. Эта тема раскрыта в статье О. В. Афанасьевой «Доступ к информации. Мировой
тренд в реформировании государства»3.
В 2004 г. представители трех международных институтов по защите прав человека в совместной декларации призвали все государства принять законы о свободе информации. К ним относятся:
– специальный докладчик ООН о свободе убеждений и самовыражения;
– представитель ОБСЕ по свободе СМИ;
– специальный докладчик Организации американских государств (ОАГ) по свободе самовыражения.
Представители этих международных институтов по защите
прав человека предлагали пересмотреть или отменить законодательство, запрещающее доступ к информации, а также дали рекомендации по приведению национальных законодательств в соответствии с международными стандартами в сфере информационной открытости и прозрачности.
Стимулом к утверждению института открытого доступа к информации стала общая экологическая озабоченность населения
в разных странах. После трагедии в Бхопале (в декабре 1984 г. по-
3
См.: Афанасьева О. В. Доступ к информации. Мировой тренд в реформи-
ровании государства // Вопр. гос. и муницип. управления. 2012. № 3. С. 159–172.
21
гибли 2 400 человек в результате инцидента в индийском филиале
американской компании) Конгресс США принял в 1986 г. Акт
о планировании опасности и праве сообщества знать (Emergency
Planningand Community Right-to-Know Act). Данный акт учредил
Реестр ядовитых утечек (Toxics Release Inventory, TRI) и обязал государственные и частные организации предоставлять отчетность
обо всех промышленных утечках опасных веществ. Информация
TRI доступна в Интернете: через базу данных www.epa.gov/tri, которую ведет федеральное Агентство защиты окружающей среды
(Federal Environmental Protection Agency, EPA), а также через сеть
неправительственных организаций и их веб-сайты (www.scorecard.org
и www.rtknet.org).
Далее в 1992 г. конференция ООН в Рио-де-Жанейро (саммит
Земли) приняла Декларацию по окружающей среде и развитию
(Декларацию Рио), согласно которой государства должны содействовать осведомленности и участию гражданских сообществ в вопросах посредством обеспечения широкого доступа к информации.
В 1998 г. страны – члены Экономической комиссии ООН
для стран Европы (ЮНЭКЕ) и Европейский союз приняли к Декларации Рио дополнения в виде Конвенции «О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (Орхусская конвенция). Статья 4 Орхусской конвенции требует
от государств-участников принять и ввести в действие законы, позволяющие гражданам запрашивать информацию (включая документы) об окружающей среде, находящуюся в распоряжении органов государственного и муниципального управления.
С начала 2000-х гг. тема доступа к информации получила особую актуальность в связи с проблемой коррупции. Конвенция ООН
по борьбе с коррупцией (утверждена Генеральной Ассамблеей
в октябре 2003 г., принята в декабре 2005 г. после ее ратификации
30 странами) рекомендует государствам принимать меры, направленные на улучшение доступа общественности к информации.
Так, ст. 10 конвенции «Публичная ответственность» предлагает
каждому государству – участнику конвенции принять меры, усиливаю-
22
щие прозрачность в его публичной администрации. Далее в ст. 13
«Участие общества» предлагает содействовать участию в предупреждении коррупции и борьбе с ней отдельных лиц, групп, общественных организаций, укреплять такое участие посредством
усиления прозрачности, вовлечения населения в процессы принятия решений и обеспечения для населения эффективного доступа
к информации. Российская Федерация 17 февраля 2006 г. ратифицировала Конвенцию ООН по борьбе с коррупцией не в полном
объеме.
В 2002 г. была принята Рекомендация Совета Европы № Rec
(2002) 2 по доступу к официальным источникам. Рекомендация
основывается на принципе, гласящем, что каждый человек должен
иметь доступ к официальным источникам государственных органов управления. Рекомендация формулирует конкретные требования к национальным законодательствам о доступе к информации,
представляющей общественный интерес. В доступе к конкретному документу может быть отказано, если разглашение содержащейся в нем информации может нанести ущерб законным интересам государства (обороне, безопасности, международным отношениям, охране правопорядка, экономической политике) и третьих
лиц (неприкосновенности личной жизни, экономическим интересам, равенству сторон в ходе судебного разбирательства). В то же
время в запрашиваемом документе должен отсутствовать преобладающий интерес общества в обнародовании информации, рассматриваемый как принцип преобладания общественного интереса. Поэтому выполнение данного условия требует проверки и учета
общественного интереса в обнародовании информации при принятии государственными органами решения о раскрытии информации. Государственным органам управления предлагается рассмотреть вопрос о сроках ограничения на доступ к информации.
Следует заметить, что принцип преобладания общественного
интереса далеко не всегда отражен в национальных законах о доступе к информации о деятельности правительств. Как показывает практика, в отсутствии законодательного закрепления принципа
преобладания общественного интереса в обнародовании инфор-
23
мации имеются разные механизмы государственного управления
и широкие возможности выведения органными власти многих категорий информации из сферы действия закона, а также из поля
зрения общественности.
Комитет министров Совета Европы 27 ноября 2008 г. принял
проект Конвенции о доступе к официальным документам, работа
над которым продолжалась несколько лет в Регламентном комитете
по правам человека (Steering Committee for Human Rights). Конвенция Совета Европы о доступе к официальным документам открыта к подписанию с 18 июня 2009 г. и вступила в силу после того, как
10 государств – членов Совета Европы приняли решение и депонировали грамоту о ратификации Конвенции у Генерального секретаря Совета Европы.
Конвенция о доступе к официальным документам распространяла апробированные в Рекомендации № Rec (2002) 2 принципы
и правила на национальном, региональном и местном уровнях, а также на правительственные, административные, законодательные
и судебные органы, физических или юридических лиц при отправлении ими государственных функций, то есть сделала эти правила
обязательными для государств-участников. В Пояснительном докладе разработчики конвенции из разных национальных правовых
систем выделили основные обязательные положения, отражающие
то, что уже есть в ряде национальных законов, и в то же время то,
что может быть принято государствами, таких законов пока не имеющими. Эти основные положения составили программу действий
для осуществления международного мониторинга в целях закрепления и расширения права доступа к официальным документам.
В то же время на основе Всеобщей декларации прав человека
и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод была осуществлена попытка обосновать право на доступ
к официальным источникам органов государственной власти и обязать их обеспечивать такой доступ. Так, п. 1 ст. 10 Европейской
конвенции о правах человека гласит, что каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу при-
24
держиваться своего мнения и свободу получать и распространять
информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны
публичных властей и независимо от государственных границ.
Европейский суд по правам человека отказывался признавать
право на доступ к официальной информации в рамках Всеобщей
декларации прав человека и Европейской конвенции о защите
прав человека и основных свобод, считая, что такое право в них
не зафиксировано. Национальные суды в этом отношении выступали тоже консервативно.
Следует помнить, что специфика информации о деятельности
органов государственных органов и органов местного самоуправления заключается в том, что государственные органы и органы
местного самоуправления являются владельцами самого большого
объема социально значимой информации, как правило, включающей в себя другие категории информации, вызывающей повышенный общественный интерес.
Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться
в двух формах (предоставление и распространение), а также шестью
способами:
1. Обнародование (опубликование) информации.
2. Размещение информации в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
3. Размещение информации в общественно доступных местах.
4. Ознакомление пользователей с документами.
5. Присутствие граждан и представителей организаций на заседаниях коллегиальных органов.
6. Предоставление информации по запросу.
Таким образом, международные правовые аспекты информационной открытости органов публичного управления включают
в себя законодательство стран в этой сфере, а также формы и способы распространения информации о деятельности органов исполнительной власти.
25
Контрольные вопросы
1. Что следует понимать под информационным обменом?
2. Какая страна стала «пионером свободы» в сфере информации?
3. Какие приняты международные правовые акты в сфере информа-
ционной открытости органов власти и даны рекомендации государствам?
4. Что включает в себя понятие «электронное управление»?
5. Что включает в себя понятие «цифровизация государственного
управления»?
6. Какие негативные события послужили толчком в реализации права
знать в мировом сообществе?
7. Какие существуют формы и способы доступа к информации о дея-
тельности государственных органов и органов местного самоуправления?
8. Чем форма отличается от способа распространения информации?
26
3. ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ИНФОРМАЦИОННОЙ ОТКРЫТОСТИ
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В УСЛОВИЯХ ЦИФРОВИЗАЦИИ
В рамках Указа Президента РФ от 07.05.2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития РФ на период
до 2024 года» реализуется национальная программа «Цифровая экономика РФ», включающая в себя обширный перечень направлений
по развитию нормативно-правой, кадровой, информационной и управленческой инфраструктуры в эпоху цифровой экономики и управления1. Цифровизация определяется как общемировой тренд, обусловленный зависимостью ключевых сфер экономики и управления
от цифровых технологий и потребностей современного общества.
Для того чтобы внедрить механизмы цифровизации в деятельность органов публичной власти в полном объеме, необходимо
сформировать полноценную цифровую среду, включающую в себя
следующие элементы:
– государство, общество и бизнес, готовые взаимодействовать
в цифровом пространстве;
– полноценный доступ к сети Интернет, предоставленный
во всех субъектах;
– минимизация сбоев в работе цифровых порталов, сервисов
и систем;
– обеспечение информационной безопасности и цифровой грамотности населения;
– высокий уровень информационной открытости государственных органов и органов местного самоуправления.
1
О национальных целях и стратегических задачах развития Российской
Федерации на период до 2024 года : Указ Президента Российской Федерации
от 07.05.2018 г. № 204 // Президент России : [сайт]. URL: http://www.kremlin.ru/
acts/bank/43027 (дата обращения: 30.03.2023).
27
Открытость и прозрачность деятельности государственных органов и органов местного самоуправления является одним из ключевых элементов как цифровой экономики, так и демократического
общества2. Далее будет рассмотрен механизм обеспечения информационной открытости на уровне органов местного самоуправления,
так как данный уровень власти наиболее приближен к населению.
Проанализируем понятие «цифровизация». Например, по мнению С. Г. Камоловой и Е. Н. Кауновой, цифровизация определяется в качестве процесса внедрения инноваций, то есть перехода
от традиционной формы передачи информации к цифровой форме,
что предусматривает определенные трансформации в этом процессе3. В свою очередь В. С. Москалюк считает, что цифровизация – это изменение парадигмы общения и взаимодействия друг
с другом и социумом, то есть теперь коммуникация может происходить в сети Интернет и тем самым границы взаимодействия значительно расширяются4.
В Приказе Минкомсвязи России от 01.08.2018 г. № 428 «Об утверждении разъяснений (методических рекомендаций) по разработке региональных проектов в рамках федеральных проектов национальной программы “Цифровая экономика РФ” понятие “цифровизация” определяется как процесс выполнения в цифровой
среде функций и деятельности (бизнес-процессов), ранее выполнявшихся людьми и организациями без использования цифровых
продуктов»5.
2
Подробнее см.: Сморгунова Л. В. Публичная политика: Институты, циф-
ровизация, развитие : кол. монография. М., 2018. 349 с.
3
Подробнее см.: Камолов С. Г., Каунов Е. Н. Диалектика инновационного
развития // Вестн. МГОУ «Экономика». 2018. № 4. С. 21–37. URL: https://elibrary.ru/
item.asp?id=36551052 (дата обращения: 29.03.2022).
4
Подробнее см.: Москалюк В. С. Понятие и сущность цифровизации системы
образования // Наука и образование сегодня. 2019. № 10 (45). С. 15. URL: https://
elibrary.ru/item.asp?id=41148169 (дата обращения: 29.03.2022).
5
См.: Об утверждении Разъяснений (методических рекомендаций) по разработке региональных проектов в рамках федеральных проектов национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации : Приказ Минкомсвязи России от 01.08.2018 г. № 428 // КонсультантПлюс: [сайт]. URL: https://
www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_343571/ (дата обращения: 29.03.2022).
28
Таким образом, под цифровизацией следует понимать процесс
внедрения цифровых механизмов, сервисов и технологий в общественно значимые сферы деятельности для эффективного взаимодействия государства, общества и бизнеса. При организации взаимодействия в цифровом пространстве каждый сектор получает
свою выгоду, а именно государство реализует цели и функции, общество удовлетворяет свои потребности, а бизнес получает прибыль и находит новых потребителей.
Процесс взаимодействия государства, общества и бизнеса происходит в цифровом пространстве, регулируемом правилами и нормами, установленными государством. Поэтому следует понимать
цифровое пространство как совокупность цифровых ресурсов, механизмов и систем, которые направлены на взаимодействие государства, общества и бизнеса. Цифровое пространство является необходимым условием для цифровой трансформации разных сфер
жизнедеятельности населения.
Цифровое пространство динамично в своем внедрении в общественные процессы в результате влияния политических, экономических, правовых и социальных факторов.
В цифровом пространстве реализуются различные механизмы
цифровизации, позволяющие государству, гражданам и бизнесу обмениваться информацией, получать и предоставлять услуги, а также выстраивать диалог в удобном формате для каждого субъекта
взаимодействия.
Вторым базовым понятием является термин цифровая эко-
номика. Цифровая экономика – это деятельность всех субъектов
хозяйствования, ключевым фактором которых являются цифровые
данные. Цифровые данные обрабатываются, хранятся и используются в цифровом пространстве и в огромных объемах, согласно
Концепции открытых данных6. а Kling R. и Lamb R. считают, что
цифровая экономика необходима прежде всего для тех сфер жизни,
6
Подробнее см.: Концепция открытых данных // Совершенствование государственного управления : [сайт]. URL: https://data.gov.ru/koncepciya-otkrytyhdannyh (дата обращения: 29.03.2022).
29
которые находятся в сильной зависимости от цифровых технологий и механизмов (управление, производство и т. п.)7.
Существуют разные подходы к определению термина цифро-
вая экономика. Однако следует отметить, что ключевые составляющие данного понятия – это работа с большими данными и применение цифровых технологий в профильных сферах деятельности. В деятельности органов государственного и муниципального
управления цифровая экономика направлена на оптимизацию
управленческих процессов и упрощение взаимодействия государства, граждан и бизнеса посредством перевода административных
процессов в цифровую среду. Компонентами цифровой экономики является цифровая инфраструктура, цифровые товары и услуги,
цифровое обслуживание и цифровые системы, объединяющие государство, общество и бизнес8.
«Сквозные» технологии являются еще одним базовым элементом цифровой экономики. По данным Аналитического центра
при Правительстве РФ, к приоритетным «сквозным» технологиям
для регионов относят большие данные, беспроводные технологии, промышленный интернет и интернет вещей, нейротехнологии
и искусственный интеллект, технологии виртуальной и дополнительной реальности, новые производственные технологии, компоненты робототехники и сенсорики, а также прочие технологии9.
Ю. В. Катрашова и Г. Ю. Митяшин отмечают, что применение
«сквозных» технологий в деятельности органов публичного управления способно дать мощный импульс развитию цифровой эконо-
7
Подробнее см.: Kling R., Lamb R. IT and organizational change in digital
economies // Understanding the Digital Economy. 2000. URL: https://ru.scribd.com/
doc/226282141/Brynjolfsson-Erik-Brian-Kahin-Eds-2000-Understanding-the-DigitalEconomy-Data-Tools-And-Research-Cambridge-MA-MIT-Press. Р. 295.
8
См.: Концепция, стратегия, методика оценки развития цифровой экономики
инновационных регионов / Е. В. Болгова, Г. Н. Гродская, М. В. Курникова и др. //
Вестн. ВУиТ. 2020. № 1 (45). С. 23. URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=42596066
(дата обращения: 02.02.2023).
9
Подробнее см.: Блануца В. И. Цифровая экономика Российской Федерации: концептуальный анализ национальной программы // Вестн. ПГУ. Серия:
Экономика. 2020. № 4. С. 467. URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=44461079
(дата обращения: 29.03.2022).
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]