Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Антикоррупционная деятельность. Учебное пособие
.pdf
В число субъектов, правомочных проводить антикоррупционную
экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных
правовых актов), входят следующие органы.
1. Органы прокуратуры Российской Федерации проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и
организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц
по вопросам, касающимся:
прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
государственной и муниципальной собственности, государственной
и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного,
лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также
законодательства, регулирующего деятельность государственных
корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской
Федерацией на основании федерального закона;
социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) госу-
дарственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.
2. Министерство юстиции Российской Федерации (его территориальные органы) проводит антикоррупционную экспертизу:
проектов федеральных законов (проектов поправок Правительства
РФ к ним), проектов указов Президента РФ и проектов постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и
организациями, – при проведении их правовой экспертизы;
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер – при их государственной регистрации;
уставов муниципальных образований и муниципальных правовых
актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований
– при их государственной регистрации;
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации –
при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
3. Органы, организации, их должностные лица (разработчики)
проводят антикоррупционную экспертизу принятых (принимаемых)
31
ими нормативных правовых актов (проектов) при проведении их
правовой экспертизы и мониторинге их применения. В случае обнаружения органами и организациями в нормативных правовых актах
(проектах) коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению
которых не относится к их компетенции, они информируют об этом
органы прокуратуры Российской Федерации.
4. Независимые эксперты могут проводить антикоррупционную
экспертизу любых нормативных правовых актов (их проектов). Независимым экспертом может быть:
гражданин Российской Федерации, имеющий высшее профессиональ-
ное образование и стаж работы по специальности не менее 5 лет;
юридическое лицо, имеющее в своем штате не менее трех работни-
ков, имеющих высшее профессиональное образование и стаж работы по специальности не менее 5 лет. Специальные требования к
профилю высшего образования, наличию опыта экспертной деятельности к кандидату не предъявляются.
Независимыми экспертами не могут быть:
граждане, имеющие неснятую или непогашенную судимость;
граждане, сведения о применении к которым взыскания в виде
увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия
за совершение коррупционного правонарушения включены в реестр
лиц, уволенных в связи с утратой доверия;
граждане, осуществляющие деятельность в органах и организациях,
разрабатывающих соответствующий нормативный акт;
международные и иностранные организации;
некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного
агента. Исчерпывающий перечень документов для получения аккредитации в качестве независимого эксперта и порядок ее проведения
установлены Административным регламентом, утвержденным приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27.07.2012
№146. Реестр аккредитованных экспертов ведется Минюстом России.
Антикоррупционная экспертиза нормативного правового акта
проводится различными уполномоченными субъектами:
на стадии проекта нормативного правового акта;
в процессе мониторинга правоприменения действующего норматив-
ного правового акта.
Информация о проведении антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов, указов Президента Российской Федерации,
постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных
государственных органов и организаций размещается на федеральном
32
портале проектов нормативных правовых актов (www.regulation.gov.ru)
не менее чем на 7 дней с указанием дат начала и окончания приема
заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. Срок проведения антикоррупционной экспертизы конкретного
нормативного правового акта определяется разработчиком при размещении на федеральном портале проектов нормативных правовых актов
(www.regulation.gov.ru). При этом срок не может быть меньше 7 дней.
Заключения направляются на бумажном носителе и (или) в форме
электронного документа в организации-разработчики по адресам электронной почты, указанным в разделе «Независимая антикоррупционная
экспертиза. Информация по этапу» федерального портала проектов
нормативных правовых актов (www.regulation.gov.ru) и на официальном сайте разработчика нормативного правового акта. Перечень адресов электронной почты, предназначенных для направления заключений
независимых экспертов, также размещен на официальных сайтах
Минюста России и его территориальных органов.
В заключении по результатам независимой антикоррупционной
экспертизы указываются:
реквизиты нормативного правового акта или проекта нормативного
правового акта, в отношении которого проведена экспертиза;
выявленные в нормативном правовом акте (проекте) коррупцио-
генные факторы и конкретные способы их устранения;
положения нормативного правового акта (проекта) с указанием его
структурных единиц (разделов, глав, статей, частей, пунктов, под-
пунктов, абзацев) и соответствующих коррупциогенных факторов
со ссылкой на соответствующие пункты Методики;
наименование юридического лица либо фамилия, имя, отчество
независимого эксперта;
реквизиты свидетельства об аккредитации. Форма заключения
утверждена приказом Минюста России от 21.10.2011 № 363 (см.
Приложение к теме 5).
Заключение по результатам независимой антикоррупционной
экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом,
которым оно направлено, в 30-дневный срок со дня его получения.
Заключение, не соответствующее установленной форме, возвращается
эксперту в 30-дневный срок с указанием причины возврата. По результатам его рассмотрения независимому эксперту направляется мотивированный ответ, в котором отражается учет результатов экспертизы
и (или) причины несогласия с выявленными в нормативном правовом
акте (проекте) коррупциогенными факторами.
33
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ
1. Что понимается под антикоррупционной экспертизой правовых
актов и их проектов?
2. Дайте определение нормативного правового акта.
3. Раскройте понятие коррупциогенного фактора.
4. Перечислите основные нормативно-правовые акты, регулирующие
процедуру антикоррупционной экспертизы правовых актов и их
проектов.
5. Перечислите субъектов, правомочных осуществлять антикорруп-
ционную экспертизу правовых актов и их проектов.
6. Назовите стадии и сроки проведения антикоррупционной экспер-
тизе правовых актов и их проектов.
7. Кто может быть независимым экспертом и каковы его полномочия?
8. Какие положения указываются в заключении по результатам
независимой антикоррупционной экспертизы?
ТЕМА 6. КОРРУПЦИЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
Коррупция в системе государственной и муниципальной службы
России представляет серьзную угрозу национальной безопасности
государства, функционированию публичной власти, стагнирует экономику, угрожает основам рыночной экономики, ограничивает конкуренцию и свободу экономической деятельности.
Государственную службу можно рассматривать как вид трудовой
деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций,
возлагаемых на них государством. При таком подходе к определению
государственной службы выделяются, с одной стороны, задачи и
функции государства, которые оно выполняет в лице государственных
органов и служащих, а с другой – трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач.
При осуществлении служебной деятельности служащие различных
органов и организаций вступают в специфические отношения, содержание которых зависит от вида службы и от органа, в котором она
осуществляется. Служебные отношения – это государственно-служебные правовые отношения, служебные отношения в общественных
объединениях и иных негосударственных организациях (частных, коммерческих), в органах местного самоуправления. Специфика службы
как вида деятельности в различных организациях обусловливает установление в каждом конкретном случае особого статуса служащего. В
34
зависимости от того, какие должности служащие занимают или в какой
организации они исполняют обязанности и осуществляют функции,
можно выделить следующие виды этой категории работников:
служащие государственных органов;
служащие государственных учреждений, предприятий, организаций
и объединений;
муниципальные служащие (служащие, занимающие должности в
органах местного самоуправления);
служащие негосударственных организаций;
служащие общественных объединений;
служащие органов управления международных, иностранных и
смешанных организаций.
Под государственной службой РФ понимается профессиональная
деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими
федеральных органов государственной власти РФ и субъектов РФ
компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных
нормативных актах1. Система государственной службы включает в себя
следующие виды служб:
государственную гражданскую службу;
военную службу;
государственную службу иных видов.
При этом государственная гражданская служба подразделяется на
федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации, а военная служба и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной
государственной службы.
Федеральная государственная служба – это профессиональная
служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных
государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.
Государственная гражданская служба Российской Федерации – это
вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на
должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской
1
О системе государственной службы Российской Федерации : Федеральный закон от
27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) // Российская газета. – 2003. – 31 мая.
35
Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской
Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов
Российской Федерации. Государственная гражданская служба РФ подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и
государственную гражданскую службу субъектов РФ.
Государственная гражданская служба субъекта Российской
Федерации – это профессиональная служебная деятельность граждан
на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта
Российской Федерации, а также полномочий государственных органов
субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные
должности субъекта Российской Федерации.
Военная служба – это вид федеральной государственной службы,
представляющей собой профессиональную служебную деятельность
граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в
случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и
(или) нормативными правовыми актами Президента Российской
Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других
войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.
Должности государственной службы подразделяются:
на должности федеральной государственной гражданской службы;
должности государственной гражданской службы субъекта РФ;
воинские должности;
должности федеральной государственной службы иных видов.
Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» терминологически
разъясняет понятия государственных должностей и представителя
нанимателя1. Так, под государственными должностями понимаются
государственные должности Российской Федерации и государственные
должности субъектов Российской Федерации – должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами
для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями
(уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов
субъектов Российской Федерации. Под представителем нанимателя
1
О государственной гражданской службе Российской Федерации : Федеральный закон от
27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 16.12.2019) // Российская газета. – 2004. – 31 июля
36
понимается руководитель государственного органа, лицо, замещающее
государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющий полномочия нанимателя от имени
Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.
Служба в органах местного самоуправления изначально трактовалась как часть государственной службы. Государственный служащий
и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные
понятия. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный закон «Об основах государственной
службы в Российской Федерации» разграничил государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения
полномочий государственных органов и дал определение государственному служащему как гражданину Российской Федерации, исполняющему обязанности по государственной должности государственной
службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств
федерального бюджета или средств бюджета соответствующего
субъекта Российской Федерации. Таким образом, муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее
структурной частью и в правовом аспекте регулируется отдельным
актом – Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»1. Закон дает определение муниципальной службы: под ней понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на
должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения
трудового договора (контракта). При этом нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени
которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель); а представителем нанимателя (работодателем)
может быть глава муниципального образования, руководитель органа
местного самоуправления, председатель избирательной комиссии
муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в
порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской
Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за
денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюд-
1
О муниципальной службе в Российской Федерации : Федеральный закон от 02.03.2007
№ 25-ФЗ (ред. от 16.12.2019)// Российская газета. – 2007. – 7 марта.
37
жета. При этом лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности
муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.
Исходя из трактовки закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», основными задачами муниципальной службы являются:
обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод чело-
века и гражданина на территории муниципального образования;
обеспечение самостоятельного решения населением вопросов мест-
ного значения;
подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах
полномочий органов местного самоуправления;
защита прав и законных интересов муниципального образования.
Таким образом, муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом, представляющим собой систему правовых
норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты,
стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и
прекращения служебных отношений. В нравственном аспекте –
рассматривает этические основы муниципальной службы.
Основной функционал муниципальной службы заключается в практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующих достижению соответствующих целей правового
регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной
службой своей социальной роли и государственно-правового назначения. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от
задач государственных служащих, то оно заключается лишь в уровне
(федеральный, региональный, местное самоуправление), то есть качественного отличия не существует: все цели функционирования указанных
видов служб направлены на улучшение благосостояния общества,
удовлетворение общественных интересов.
Анализ отечественного и зарубежного опыта в сфере противодействия коррупции на государственной и муниципальной службе
показывает, что повышение уровней нравственности, морали, законопослушного поведения среди государственных служащих – это во
многом результат мер воспитательного и просветительского характера
со стороны государства и участия институтов гражданского общества в
совокупности. Государственная и муниципальная служба современного
демократического, социально ориентированного государства, такого
как Российская Федерация, по назначению своему призвана защищать
38
права и свободы граждан, удовлетворять их социальные потребности,
способствовать реализации их интересов.
В современной России государственная и муниципальная служба
находятся в состоянии, приближенном к кризисному, и виной тому
множество проблем: высокий уровень коррупции и нигилистское
отношение к ней, зачастую низкая (хотя и стабильная) оплата труда,
нежелание отдельных чиновников «со стажем» следовать трендам
современного законодательства, элементарная правовая безграмотность
и, как следствие, развитие бюрократии в деструктивном е проявлении,
допущение профессиональных ошибок.
Демократизация и оптимизация деятельности государственной и
муниципальной службы на современном этапе должны идти по
следующим основным направлениям:
совершенствование правовых норм в области регуляции отправ-
ления государственной службы;
неприятие коррупции и полный отказ от коррупционных схем
государственными и муниципальными служащими;
искоренение правового нигилизма и правовой неграмотности среди
должностных лиц госслужбы;
укрепление связей с гражданским обществом;
эффективное осуществление кадровой политики и систематическое
реформирование законодательства о государственной службе.
Таким образом, одной из важнейших задач при реализации государственной антикоррупционной политики является задача по коренному перелому общественного сознания, формированию в обществе
атмосферы жесткого неприятия коррупции, как в среде государственных служащих, так и в среде гражданского общества. На основе
соблюдения принципа взаимоуважения можно добиться эффективности при оказании чиновниками государственных услуг и одновременной
удовлетворенности граждан от получаемых услуг. Решение этой задачи
обеспечивается, прежде всего, путем повышения правовой культуры
служащих и членов гражданского общества, достижения максимальной
прозрачности процедур предоставления государственных услуг, а
также постоянной адресной профилактической работой во всех
государственных и муниципальных органах.
Специфика государственной и муниципальной службы в Российской Федерации, предопределяет особый правовой статус лиц, претендующих на государственные и муниципальные должности, а также
накладывает целый ряд ограничений и запретов при отправлении
службы. Регламентируя правовое положение государственных и муниципальных служащих Российской Федерации, порядок поступления и
39
прохождения государственной и муниципальной службы Российской
Федерации, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые
правила (требования), что обусловлено целью обеспечения поддержания высокого уровня осуществления службы, задачами и принципами
ее организации и функционирования, особенностями профессиональной деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной
или муниципальной должности Российской Федерации.
В соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 27.07.2004
№ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственный гражданский служащий Российской Федерации
обязан соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования
к служебному поведению, не нарушать запреты, установленные вышеуказанным Федеральным законом № 79-ФЗ и другими федеральными
законами:
от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов
лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их
доходам»;
от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц
открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные
средства и ценности в иностранных банках, расположенных за
пределами территории Российской Федерации, владеть и (или)
пользоваться иностранными финансовыми инструментами».
Юридическая дефиниция «правовое ограничение» означает установленный законодательством специальный порядок реализации прав и
свобод, направленных на удержание соответствующего общественного
отношения в строго ограничиваемых рамках, за пределы которых не
представляется возможным выйти и, следовательно, нарушать их. Так,
ст. 16 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» устанавливает ограничения, связанные с гражданской службой, которые наряду с запретами
определяют основную специфику правового статуса государственного
гражданского служащего. В силу указанной статьи Закона гражданин
не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский
служащий не может находиться на гражданской службе.
Правовой запрет – это установленная законодательством юридическая невозможность совершения определенных действий (которые
фактически представляются возможными), могущих причинить вред
как личным, так и общественным интересам, под угрозой применения
ответственности в случае нарушения условий, предусмотренных
соответствующей правовой нормой. Так, ст. 17 Федерального закона от
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]