Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Антикоррупционная деятельность. Учебное пособие
.pdf
осуществляется путем внедрения и применения следующих профилактических мер:
1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному пове-
дению;
2) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
3) рассмотрение в федеральных органах государственной власти,
органах государственной власти субъектов Российской Федерации,
органах местного самоуправления, других органах, организациях,
наделенных федеральным законом отдельными государственными
или иными публичными полномочиями, не реже одного раза в квар-
тал вопросов правоприменительной практики по результатам всту-
пивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о приз-
нании недействительными ненормативных правовых актов, незакон-
ными решений и действий (бездействия) указанных органов, органи-
заций и их должностных лиц в целях выработки и принятия мер по
предупреждению и устранению причин выявленных нарушений;
4) предъявление в установленном законом порядке квалификационных
требований к гражданам, претендующим на замещение государст-
венных или муниципальных должностей и должностей государст-
венной или муниципальной службы, а также проверка в установлен-
ном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;
5) установление в качестве основания для освобождения от замеща-
емой должности и (или) увольнения лица, замещающего должность
государственной или муниципальной службы, включенную в пере-
чень, установленный нормативными правовыми актами Российской
Федерации, с замещаемой должности государственной или муници-
пальной службы или для применения в отношении его иных мер
юридической ответственности, непредставления им сведений либо
представления заведомо недостоверных или неполных сведений о
своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имуществен-
ного характера, а также представления заведомо ложных сведений о
доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
6) внедрение в практику кадровой работы федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления правила,
в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное
исполнение государственным или муниципальным служащим своих
должностных обязанностей должно в обязательном порядке учиты-
ваться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении
21
ему воинского или специального звания, классного чина, диплома-
тического ранга или при его поощрении;
7) развитие институтов общественного и парламентского контроля за
соблюдением законодательства Российской Федерации о противо-
действии коррупции.
Правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы,
общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный
закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты
Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые
акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые
акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные
правовые акты органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и муниципальные правовые акты.
9 декабря 2003 г. на Политической конференции была открыта для
подписания Конвенция ООН против коррупции. Конвенция Организации Объединнных Наций против коррупции (UNCAC) – международно-правовой документ против коррупции, принятый на пленарном
заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 31 октября 2003 г.
и вступивший в силу 14 декабря 2005 г. Конвенция состоит из восьми
глав, объединяющих 71 статью1. День начала работы конференции был
объявлен Международным днм борьбы с коррупцией. Данный факт
стал отправной вехой нового, эффективного противодействия коррупции на международном уровне для многих подписавших е государств.
В настоящий момент к конвенции присоединились 172 государства,
включая и Россию. Эта Конвенция ратифицирована Федеральным
законом от 8 марта 2006г2. Государства-участники приняли на себя
обязательства по внедрению антикоррупционных мер в области
законодательства, государственных институтов и правоприменения.
Каждое из государств–участников Конвенции призвано в соответствии
с принципами честности, ответственности и прозрачности разрабатывать и проводить политику по противодействию и предупреждению
коррупции, повышать эффективность работы существующих институ-
1
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. НьюЙорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии
Генеральной Ассамблеи ООН) // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 26. –
Ст.2780.
2
О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции :
Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ // Российская газета. – 2006. – 21 марта.
22
тов, антикоррупционных мер, а также развивать сотрудничество по
борьбе с коррупцией на международном и региональном уровне.
Статья 13 Конвенции ООН против коррупции предусматривает
осуществление мер по противодействию коррупции не только со стороны государственной власти, но и со стороны общества. В частности, в
документе оговаривается, что каждое государство-участник принимает
надлежащие меры в пределах своих возможностей и в соответствии с
основополагающими принципами своего внутреннего законодательства
для содействия активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе
общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления
понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз. Таким образом, гражданский контроль над имплементацией Конвенции играет существенную роль в целях борьбы с коррупцией. Осуществление контроля со
стороны гражданского общества возможно при наличии принципов
прозрачности, доступа к информации, нетерпимости в отношении
коррупции и повышения знаний в обществе о коррупции и борьбы с
ней. Так, например, Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. (№ 8-ФЗ)
«Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», Федеральный закон
от 3 декабря 2012 г. (№ 230-ФЗ) «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их
доходам», Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. (№44-ФЗ) «О
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» призваны повысить
информированность граждан о деятельности органов власти, о доходах
и расходах госслужащих, а также прозрачность и подконтрольность
обществу всех государственных закупок и заказов. Де-юре принятые
государством меры должны были бы повысить вовлеченность общества
в противодействие коррупции, а также вовлеченность каждого
гражданина в процесс общественного контроля. Однако неэффективное
правоприменение, а иногда и его отсутствие мешают усиливать давление гражданского общества на систему коррупции.
Помимо Конвенции ООН против коррупции Российская Федерация
активно участвует в различных международных и региональных организациях, группах и программах, направленных на борьбу с коррупцией и имплементацию механизмов противодействия ей. Среди них
следующие акты и группы:
23
Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и
конфискации доходов от преступной деятельности;
Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за корруп-
цию;
Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных
лиц при осуществлении международных коммерческих сделок;
Группа разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег
(ФАТФ);
модельные и профильные законы «О борьбе с коррупцией» от
3 апреля 1999 г., «Основы законодательства об антикоррупционной
политике» от 15 ноября 2003 г., «О противодействии коррупции» от
25 ноября 2008 г., «О противодействии легализации («отмыванию»)
доходов, полученных незаконным путм» от 3 апреля 2008 г.;
Декларация «Группы восьми» от 16 июля 2006г. «Борьба с
коррупцией на высоком уровне».
Важной вехой и одним из элементов правовой основы противодействия коррупции явилось вступление России в 2007 г. в «Группу
государств против коррупции» (ГРЕКО). Группа государств по борьбе
с коррупцией (ГРЕКО) (англ. Group of States Against Corruption,
GRECO) – международная организация, созданная Советом Европы в
1999 г. Основной целью организации является помощь странам-участницам в борьбе с коррупцией. ГРЕКО устанавливает антикоррупционные стандарты (требования) к деятельности государств и контролирует
соответствие практики этим стандартам. Группа помогает обнаружить
недостатки в национальной антикоррупционной политике и предлагает
необходимые законодательные, институциональные или оперативные
меры. ГРЕКО предоставляет площадку для обмена лучшими решениями в области обнаружения и предотвращения коррупции. Основными
задачами данной группы являются:
усовершенствование работы по борьбе с коррупцией на нацио-
нальном уровне с помощью мониторинга соблюдения стандартов
Совета Европы в этой области;
создание базы для обмена позитивным опытом в области предот-
вращения и выявления случаев коррупции.
Страны, входящие в ГРЕКО (группа состоит из 50 государств),
прибегают к многосторонней оценке ситуации и могут оказывать
давление на национальные органы борьбы в этой сфере. Работа группы
позволяет определять недостатки антикоррупционной политики и стимулировать развитие законодательных, административных и исполнительных систем.
24
Также с 2007 г. началась серьзная подготовительная работа по
принятию антикоррупционного пакета законопроектов. И это была
работа не только над принятием закона о противодействии коррупции,
но и по внесению изменений в действующее законодательство –
Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Кодекс
об административных правонарушениях РФ, закон «О государственной
гражданской службе» и др.
В числе политических механизмов противодействия коррупции в
России можно назвать создание Национальных планов и Стратегий по
противодействию коррупции, федеральное законодательство, создание
антикоррупционных органов в центре и регионах, введение высоких
стандартов найма госслужащих, принятие кодексов поведения, публикацию данных о доходах и др. На уровне политического руководства
принимаются конкретные меры по борьбе с коррупцией, например,
расширен список чиновников и их родственников, обязанных декларировать доходы; чиновникам, депутатам и другим публичным лицам
запрещено открывать счета за границей, введены кратные штрафы за
коррупционные преступления и пр. Указом Президента РФ от 19 мая
2008 г. №815 «О мерах по противодействию коррупции» образован
Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию
коррупции. Основными задачами Совета являются:
подготовка предложений Президенту РФ, касающихся выработки и
реализации государственной политики в области противодействия
коррупции;
координация деятельности федеральных органов исполнительной
власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов
местного самоуправления муниципальных образований по реализа-
ции государственной политики в области противодействия корруп-
ции;
контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Нацио-
нальным планом противодействия коррупции.
Первый Национальный план был утвержден Президентом РФ 31
июля 2008г. и состоял из четырех разделов и приложения, содержащих
перечень первоочередных законодательных актов РФ, требующих
изменения и дополнения. В Национальном плане впервые было предложено внесение изменений в законодательство РФ, касающихся административной ответственности юридических лиц, причастных к коррупционным правонарушениям. Кроме того, впервые внесено предложение
об уточнении требований к разным категориям государственных и
муниципальных служащих, а также о возложении дополнительных
запретов и ограничений при их приеме на работу. Среди первоочередных
25
мер по реализации Национального плана руководителям федеральных
государственных органов в пределах их компетенции было предложено
разработать и принять планы противодействия коррупции. Во
исполнение Национального плана противодействия коррупции в России
создана законодательная база противодействия коррупции, приняты
соответствующие организационные меры по предупреждению коррупции и активизирована деятельность правоохранительных органов по
борьбе с ней. Уже в 2018 г. был разработан и вступил в силу очередной
Национальный план противодействия коррупции на 2018–2020 гг.,
существенный ряд мер которого направлен на совершенствование
нормативно-правовой базы в данной сфере1. Его основные задачи:
определить случаи, когда несоблюдение антикоррупционных запре-
тов, ограничений и требований вследствие обстоятельств непреодо-
лимой силы не является правонарушением;
установить обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответст-
венность за несоблюдение указанных запретов, ограничений и
требований, и учитывать их при применении взыскания;
подготовить законопроект, предусматривающий установление конт-
роля за расходами лиц, подозреваемых или обвиняемых в совер-
шении преступлений коррупционной направленности, и последую-
щее обращение в доход РФ имущества, обнаруженного при
расследовании таких преступлений;
Минтруду России с участием Генеральной прокуратуры РФ поруче-
но каждые полгода готовить обзор практики применения законода-
тельства в части предотвращения и урегулирования конфликта
интересов;
проработать вопрос о расширении перечня имущества госслу-
жащих, которое подлежит изъятию в доход государства в случае,
если не подтверждено его приобретение на законные доходы, и др.
Закон о противодействии коррупции (№ 273-ФЗ от 25.12.2008)
является базовым, и в нем устанавливаются основные принципы
противодействия коррупции, а также система мер, направленная на
противодействие коррупции, которая состоит из трх элементов:
мер по выявлению и устранению причин и условий, способствую-
щих соответствующей угрозе (профилактика в широком смысле);
по выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию кон-
кретных преступлений (борьба);
1
О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 – 2020 годы : Указ
Президента РФ от 29.06.2018 № 378. – Текст : электронный // Официальный интернетпортал правовой информации. – URL: http://www.pravo.gov.ru, 30.06.2018.
26
по минимизации и (или) ликвидации ее последствий. Кроме того,
законом устанавливается ряд обязанностей, ограничений и запретов,
связанных с прохождением государственной и муниципальной
службы, которые нашли свое развитие в законе о государственной
гражданской службе в Российской Федерации, указах Президента
РФ и иных нормативных правовых актах.
Организационные основы противодействия коррупции регламентируются ст. 5 ФЗ «О противодействии коррупции», в рамках которой
определены должностные лица и органы, осуществляющие противодействие коррупции, а также установлены функции, обязанности и полномочия должностных лиц и органов в сфере противодействия
коррупции. Президент РФ определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции. В качестве
документов, изданных Президентом РФ в рамках реализации предусмотренной данной статьей функции, можно рассматривать Указ Президента
РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» и
Национальный план противодействия коррупции на 2018–2020 гг.
Президент РФ устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет
(МВД, МЧС, МИД, Министерство обороны, Министерство юстиции,
ФСБ, ФСКН и др.) в области противодействия коррупции.
Развитие организационной основы противодействия коррупции в
области обеспечения национальной безопасности нашло свое продолжение в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 20 ноября 2013 г. и действующей
до 2020 г1. Из данного акта следует, что Российская Федерация при
обеспечении общественной безопасности на долгосрочную перспективу исходит из необходимости постоянного совершенствования системы
обеспечения общественной безопасности, а также политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых
и иных мер по предупреждению, выявлению и пресечению преступлений, связанных с коррупцией. При этом Концепция является основополагающим документом стратегического планирования, определяющим государственную политику в сфере обеспечения общественной
безопасности, а также основой для конструктивного взаимодействия в
этой сфере сил обеспечения общественной безопасности и институтов
гражданского общества, граждан Российской Федерации, иностранных
граждан и лиц без гражданства.
1
Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ
14.11.2013 № Пр-2685) – Текст : электронный // Официальный интернет-портал правовой
информации – URL: http://www.pravo.gov.ru
27
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ
1. Раскройте понятие антикоррупционной деятельности.
2. Перечислите профилактические меры, направленные на противо-
действие коррупции.
3. Перечислите основные элементы правовой основы противодействия
коррупции.
4. Что составляет политическую основу противодействия коррупции?
5. Охарактеризуйте в соответствии со ст. 5 Федерального закона «О
противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ
организационную основу противодействия коррупции (см. Прило-
жение к главе 4).
ТЕМА 5. АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА
НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ КАК
ОСОБЫЙ ВИД АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Одной из ключевых задач современной государственной антикоррупционной политики является создание эффективного законодательства, препятствующего совершению коррупционных деяний. Решение
этой задачи обеспечивается посредством внедрения института антикоррупционной экспертизы, нацеленного в соответствии с Федеральным
законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» на
профилактику коррупции. Проведение обязательной антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов является особым видом
антикоррупционной деятельности и относится к мерам по предупреждению (профилактике) коррупции.
Впервые проведение экспертизы нормативных правовых актов и их
проектов на коррупциогенность в органах исполнительной власти было
предусмотрено Концепцией административной реформы в Российской
Федерации в 2006–2010 гг., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции
административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг.».
На системной основе такая экспертиза была внедрена в 2009 г. после
утверждения постановлениями Правительства Российской Федерации от
05.05.2009 №195 и №196 правил и методики проведения экспертизы
проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях
выявления в них положений, способствующих созданию условий для
проявления коррупции. Впоследствии указанные постановления Правительства Российской Федерации признаны утратившими силу в связи с
принятием постановления Правительства Российской Федерации от
26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», в котором
28
утверждены Правила и Методика проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов.
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» устанавливает правовые и организационные
основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них
коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
По смыслу Федерального закона от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов» антикоррупционная экспертиза – это
оценка нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их
последующего устранения1.
Коррупциогенными факторами являются положения нормативных
правовых актов (их проектов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность
необоснованного применения исключений из общих правил, а также
положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или)
обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым
создающие условия для проявления коррупции. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов» определены 12 коррупциогенных
факторов, которые делятся на две группы (см. Приложение к главе 5)2:
1) устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного
применения исключений из общих правил, таких как:
а) широта дискреционных полномочий;
б) определение компетенции по формуле «вправе»;
в) выборочное изменение объема прав;
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции;
1
Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов : Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ (ред. от
11.10.2018) // Российская газета. – 2009. – 22 июля.
2
Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов : Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г.
№ 96 // Российская газета. – 2010. – 5 марта.
29
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных
актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих
полномочий;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур;
и) нормативные коллизии;
2) содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или)
обременительные требования к гражданам и организациям, такие как:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реали-
зации принадлежащего ему права;
б) злоупотребление правом заявителя государственными органами,
органами местного самоуправления или организациями (их
должностными лицами);
в) юридико-лингвистическая неопределенность.
Нормативный правовой акт – письменный официальный документ,
принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом
в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на
многократное применение.
Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых
актов) являются:
1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проек-
тов нормативных правовых актов;
2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими
нормативными правовыми актами;
3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов анти-
коррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов
нормативных правовых актов);
4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу
нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых
актов);
5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных
государственных органов и организаций, органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуп-
равления, а также их должностных лиц с институтами гражданского
общества при проведении антикоррупционной экспертизы норма-
тивных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]