Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административная юстиция в Австралии. Монография
.pdf
пересмотра административных решений (federal system of administrative review). Данное понятие было выработано Советом
по административному пересмотру (Administrative Review Council), входившим в структуру Департамента Генерального аттор-
нея Австралии
1
. Федеральная система административного пе-
ресмотра в Австралии способствует улучшению качества, оперативности и эффективности принятия административных решений, а также предоставляет гражданам возможность проверки законности и качества затрагивающих их решений.
Ключевыми элементами данной системы являются
2
:
1) система пересмотра по существу (system of merits review)
административных решений в независимых трибуналах, в частности, в Трибунале по административным апелляциям, а также
требование о предоставлении мотивировки решений. Внутренний пересмотр по существу (internal merits review) в ведомстве,
принявшим обжалуемое решение;
2) судебный пересмотр (judicial review) действий должностных лиц Союза в Высоком суде в соответствии
Конституции Австралии
со ст. 39В Закона о судоустройстве 1903 г.
3
и в Федеральном суде в соответствии
4
;
со ст. 75(v)
3) кодифицированная система судебного пересмотра на пред-
мет законности (lawfulness) большинства управленческих решений в соответствии с Законом об административных решениях
(судебном пересмотре) 1977 г.;
1
Упразднен с мая 2015 г. с передачей функций Департаменту Ге-
нерального атторнея Австралии.
2
Официальный сайт Совета по административному пересмотру. –
URL: https://www.arc.ag.gov.au/Aboutus/Pages/default.aspx (дата обраще-
ния:01.09.2017).
3
The Commonwealth of Australia Constitution Act (The Constitution).
Принята 9 июля 1900 г. Вступила в силу 1 января 1901 г. Официальный
сайт законодательства Австралийского Союза. – URL: https://www.legislation.
gov.au/Details/C2013Q00005 (дата обращения: 01.11.2016).
4
Judiciary Act 1903. № 6, 1903. Принят 25 августа 1903 г. Вступил
в силу 25 августа 1903 г. Официальный сайт законодательства Австралийского Союза. – URL: https://www.legislation.gov.au/Details/C2016C00836
(дата обращения: 01.11.2016).
61
4) требование о предоставлении мотивировки (reasons) боль-
шинства административных решений, принятых на основании
Закона об административных решениях (судебном пересмотре) 1977 г.;
5) омбудсмен Австралийского Союза, расследующий жа-
лобы на плохое государственное управление
1
;
6) широкий спектр прав по доступу к правительственным
документам, а также право граждан на обновление и исправление персональных данных, имеющихся у государственных органов, согласно Закону о свободе информации 1982 г.
2
;
7) регулирование использования и хранения частной ин-
формации на основании Закона о неприкосновенности частной
жизни и Закона об архиве 1983 г.
3
Таким образом, на протяжении ХХ в. контроль за исполнительной властью в Австралийском Союзе был представлен различными механизмами. В начале существования Союза он сводился к деятельности судов общего права по рассмотрению
споров посредством судебных приказов. К началу 1970-х гг. в
связи с трудностями и формальностями судебного процесса появились административные трибуналы, обслуживающие специальные сферы жизнедеятельности общества. Практика их функционирования, мировые процессы привели к реформе административного права середины 1970-х гг., результатом которой
1
Defective administration. В широком смысле означает необосно-
ванный отказ со стороны ведомства соблюсти собственные административные процедуры, назначить необходимую административную процедуру либо предоставить надлежащую консультацию (см.: Ombudsman
report – Putting things right: compensating for defective administration–
Administration of decision-making under the scheme for Compensation for
Detriment caused by Defective Administration. – URL: http://www.ombudsman.
gov.au/__data/assets/pdf_file/0014/26213/investigation_2009_11.pdf (дата обра-
щения: 25.07.2017).
2
Freedom of Information Act 1982.
3
Archives Act 1983. № 79, 1983. Принят 3 ноября 1983 г. Вступил в
силу 6 июня 1984 г. Опубликован: Gazette 1984, № S206. Официальный
сайт законодательства Австралийского Союза. – URL: https://www.legislation.
gov.au/Details/C2016C00772 (дата обращения: 01.11.2016).
62
стало учреждение единого административного трибунала с универсальной юрисдикцией (generalist/general jurisdiction tribunal)
1
–
Трибунала по административным апелляциям (возникновение
института пересмотра по существу решений администрации),
Федерального суда Австралии (единого органа, осуществляющего судебный контроль за решениями федеральных органов),
должности омбудсмена, законодательства о свободе информации.
§ 3. Современная система
административной юстиции в Австралии
и ее основные элементы
В Австралийском Союзе существует четыре основных механизма пересмотра административных решений: внутренний
пересмотр; внешний пересмотр (включая трибуналы и Уполномоченного по информации); административные расследования
(проводимые омбудсменом Австралийского Союза); судебный
пересмотр административных решений.
Данные механизмы выполняют различные функции для
достижения целей системы административного права. И внутренний, и внешний пересмотр по
существу позволяют не только
проверить обоснованность решения, но также оказывают влияние на будущие решения и, как следствие, улучшают качество и
эффективность государственного управления.
Внутренний пересмотр имеет место, когда решение, принятое должностным лицом органа публичной администрации,
пересматривается другим должностным лицом этого же органа.
Внутренний пересмотр осуществляется по запросу лица
о проведении пересмотра и может быть предусмотрен законодательством или регламентами данных органов.
Внешний пересмотр предполагает новое рассмотрение дела
отдельным органом. Часто таким органом является трибунал,
1
Groves M., Lee HP. Australian administrative law: Fundamentals,
Principles and Doctrines. – Cambridge University Press, 2007. – Р. 80.
63
но им может быть и регулирующий орган, пересматривающий
решение частного органа, наделенного полномочиями по принятию решений в соответствии с законодательством, или независимое должностное лицо иного агентства. В отличие от внутреннего пересмотра, который может проводиться в отсутствие
законодательного предписания, внешний пересмотр решений
по существу должен быть предусмотрен законодательством.
Под
пересмотром по существу (merits review) понимается
процесс, при котором лицо или орган, отличный от органа, принявшего первичного решение, проводит пересмотр фактических,
юридических и политических аспектов принятого решения и
устанавливает «правильное или предпочтительное решение».
При пересмотре по существу существует возможность принятия нового решения в результате пересмотра фактов. Этим данный
вид контроля отличается от судебного пересмотра, в рамках которого рассматривается лишь законность процесса принятия решения. Судебный пересмотр, как правило, состоит только
из пересмотра процедур, применяемых при принятии решения.
Пересмотр по существу (merits review). Целью пересмотра по существу является проверка того, является ли принятое решение правильным или предпочтительным
1
(проверка со-
ответствия закону в первом случае и осуществление выбора в
пользу лучшего решения из всех возможных на основании имеющихся фактов – во втором). Пересмотр по существу направлен на обеспечение справедливого обращения со всеми лицами,
пострадавшими от административных решений, а также на повышение качества и согласованность процедуры первичного
принятия решения2.
1
Drake v Minister for Immigration and Ethnic Affairs (1979) 24 ALR
577 at 591 per Bowen CJ and Deane J.
2
Administrative Review Council. What decisions should be subject to
merits review? – Commonwealth of Australia, 1999. Официальный сайт Со-
вета по административному пересмотру. URL: http://www.arc.ag.gov.au/
Publications/Reports/Pages/Downloads/Whatdecisionsshouldbesubjecttomeritr
eview1999.aspx (дата обращения: 01.11.2016).
64
В целях внешнего пересмотра по существу административных решений был учрежден универсальный Трибунал по административным апелляциям с общей юрисдикцией. Трибунал
по административным апелляциям и последующие федеральные
трибуналы были наделены «всеми правами и дискреционными
полномочиями лица, принявшего первоначальное решение»
1
. К его
полномочиям относится оставление административного решения
без изменения, изменение пересматриваемого решения, его отмена либо замена на свое собственное решение. В случае замены
решения трибуналом такое решение рассматривается в качестве
решения лица, принявшего первоначальное решение
2
. Трибунал
по административным апелляциям рассматривает апелляции на
широкий спектр административных решений, принятых министрами федерального правительства, департаментами, иными органами власти и трибуналами, и имеет в своей структуре подразделения по предмету регулирования.
В соответствии с Конституцией Австралийского Союза
судебная власть может осуществляться только судом. Деятельность правительства по принятию
административных решений
и их последующий пересмотр по существу регулируются
главой II Конституции, касающейся исполнительной власти,
а не главой III, регламентирующей деятельность судебной власти.
Пересмотр по существу административных решений яв-
ляется осуществлением несудебной власти
3
. Эта установленная
законом формулировка означает, что трибуналы выносят «пра-
1
Статья 43(1) Закона о Трибунале по административным апелля-
циям (Administrative Appeals Tribunal Act 1975 (Cth)); статья 151(1) Закона о Трибунале по пересмотру решений в сфере социального обеспечения
(Social Security (Administration) Act 1999 (Cth)); статьи 349(1), 415(1) Закона о миграции (Migration Act 1958 (Cth)); статья 139(3) Закона о правах
ветеранов (Veterans’ Entitlements Act 1986 (Cth)).
2
Статья 43(1) Закона о Трибунале по административным апелля-
циям (Administrative Appeals Tribunal Act 1975 (Cth)).
3
Cane Р. Administrative Tribunals and Adjudication. – Hart Publishing,
2009.
65
вильное или предпочтительное решение»1, занимая положение
лица, принявшего первоначальное решение
2
.
Таким образом, с ведомственной точки зрения вышеуказанные свойства пересмотра по существу указывают на принадлежность большинства административных трибуналов Австралии к исполнительной ветви власти
3
.
Обеспечивая механизмы оспаривания решений, затрагивающих интересы граждан, трибунал предоставляет возможности для более справедливого результата решения в делах, в которых принятое решение, находящееся под пересмотром, было
неправильным или непредпочтительным. Однако роль трибунала выходит за рамки разрешения споров по отдельным делам.
В решениях трибунала содержатся рекомендации лицам,
принимающим
решения, в более общем плане в отношении
толкования права и политики в сферах, входящих в его компетенцию. Решения трибунала по конкретному вопросу должно
бы учитываться в будущем лицами, принимающими решения в
той же области.
В Австралии благодаря федеративному устройству действуют две системы пересмотра административных действий и
решений – система Австралийского
Союза и система штатов и
территорий. В рамках данной работы исследованию подлежит
система Австралийского Союза. Тем не менее следует отметить, что системы штатов и территорий во многом схожи с федеральной.
1
Drake v Minister for Immigration and Ethnic Affairs (1979) 2 ALD
60, 68 (Bowen CJ and Deane J).
2
Minister for Immigration and Ethnic Affairs v Pochi (1980) 4 ALD
139, 143 (Smithers J); Cane P. Administrative Tribunals and Adjudication. –
Oxford: Hart Publishing, 2009. – P. 62.
3
Creyke R. Tribunal Reform: A Commentary Administrative Law and
the Rule of Law: Still Part of the Same Package? / Kneebone S. (ed). Australian Institute of Administrative Law. – 1999. – P. 359, 361. Автор подчерки-
вает, что «трибуналы существуют не в неопределенной области на стыке
исполнительной и судебной власти. Трибуналы стоят на вершине системы пересмотра административных решений в рамках исполнительной
ветви власти».
66
В Австралии административные решения (решения исполнительной власти) могут быть пересмотрены в рамках исполнительной и судебной ветвей власти. Суды могут пересматривать решения на предмет ошибки в праве. В рамках исполнительной ветви власти административные решения могут быть
пересмотрены в более широком контексте, включая правильность свободы усмотрения, осуществленной при
принятии ре-
шения.
Подотчетность (accountability) на федеральном уровне в
Австралии проявляется в виде совокупности мер, принятых
правительством в качестве реакции на применение положений
конституции и законов, конвенций и руководств органами публичной администрации.
Председатель Высокого суда Австралии Геррард Бреннан
(Gerard Brennan) в 1998 г. заявлял о необходимости внешнего
пересмотра по существу (external merits review) процесса
осуществления некоторых административных полномочий, в особенности затрагивающих интересы индивида, в связи с тем, что
судебный контроль за исполнительной властью ограничен установлением законности административного акта. Таким образом, на федеральном уровне власти подотчетность, по мнению
судьи Бреннана, должна обеспечиваться органами по административному пересмотру.
Главным федеральным органом, осуществляющим
пересмотр по существу административных решений в Австралийском Союзе, является Трибунал по административным апелляциям (Administrative Appeals Tribunal).
Трибуналы в Австралии осуществляют пересмотр по существу административных решений. Пересмотр по существу –
это процесс, в рамках которого лицо или орган, отличный от
лица, принявшего первоначальное решение, повторно пересматривает вопросы факта, права и политики
первоначального
решения и принимает «правильное или предпочтительное решение». В результате пересмотра по существу принимается новое решение на основании фактов, в отличие от судебного пересмотра, в котором рассматривается только законность проце-
67
дур, примененных при принятии решения1. Как правило, пересмотр по существу возможен в отношении решений, затрагивающих права индивида, если его применение особым образом
не исключено законом.
Трибунал по административным апелляциям (Adminis-
trative Appeals Tribunal) является независимым органом, учре-
жденным на основании закона в целях осуществления пересмотра
по существу широкого спектра решений федеральных органов.
Трибунал не является судом.
В отличие от правительственных
департаментов и агентств, которые принимают и пересматривают свои решения, деятельность трибунала имеет большое сходство с судом: президент трибунала и часть членов должны быть
судьями, трибунал проводит слушания публично, на слушаниях
стороны вправе быть представленными. Трибунал не зависит от
правительства. Однако в соответствии с принципом разделения
властей Австралии трибунал – это административный орган,
не являющийся частью судебной ветви власти. Данный аспект
положения трибунала имеет параллель с системой административной юстиции Франции и континентальной Европы.
Трибунал по административным апелляциям является ча-
стью системы административного права Австралии.
Трибунал по административным апелляциям рассматривает апелляции на широкий спектр административных решений,
принятых министрами федерального правительства, департаментами, иными органами власти и трибуналами, и имеет подразделения по предмету регулирования.
Трибунал не имеет общего права на пересмотр решений
федеральных органов. Полномочия трибунала должны подтверждаться законами, принятыми парламентом Австралийского Сою-
2
за
. При закреплении в законе полномочий по пересмотру ад-
1
Australian Administrative Law Policy Guide 2011 (Руководство по
стандартам административного права 2011 г.). – URL: https://www.ag.
gov.au/LegalSystem/AdministrativeLaw/Documents/Australian%20Administr
ative%20Law%20Policy%20Guide.pdf (дата обращения: 01.11.2016).
2
Статья 25 Закона о Трибунале по административным апелляциям
1975 г. (Administrative Appeals Tribunal Act 1975).
68
министративного решения трибунал обладает всеми правами
лица, принявшего административное решение. Трибунал осуществляет толкование и применение закона, исправляет или
избегает ошибки в праве, допущенные в оригинальном решении. Право по проведение пересмотра возникает только тогда,
когда он подтверждено законодательством, изданным парламентом Союза. Обстоятельства, при которых трибуналу передаются полномочия, в
целом относятся к ситуациям, в которых
управленческие решения влияют на права и обязанности физических и юридических лиц. В настоящее время трибунал осуществляет пересмотр решений федеральных органов, принятых
на основании более 400 актов парламента
1
.
В его юрисдикцию входят вопросы пособий на ребенка,
компенсаций работникам, налогообложения, социального обеспечения, семейных пособий, оплачиваемых отпусков, социального страхования и помощи студентам, миграционных виз и статуса беженца, банковского и финансового регулирования, гражданской авиации, прав ветеранов, свободы информации, Национальной системы страхования инвалидов и др.
Роль трибунала
заключается в пересмотре административных решений по существу, под которым подразумевается повторное рассмотрение фактов, права и политики, относящихся к
решению, и принятие решения о подтверждении первоначального решения, его изменении, отмены и замены решения собственным или возврата решения принявшему его органу для повторного рассмотрения. Трибунал становится на место
лица,
принявшего первоначальное решение. Обеспечивая механизмы
оспаривания решений, затрагивающих интересы граждан, трибунал предоставляет возможности для более справедливого ре-
1
Трибунал осуществляет пересмотр решений, принятых министрами,
департаментами и агентствами австралийского правительства, и в ограниченных обстоятельствах – решений, принятых федеральным правительством и неправительственными организациями. Трибунал также осуществляет пересмотр решений, принятых на основании законодательства острова Норфолк.
69
зультата решения в делах, в которых решение, находящееся под
пересмотром, было неправильным или непредпочтительным.
Трибунал по административным апелляциям в отношении
государственной политики по какому-либо вопросу придерживается решения Высокого суда Австралии в деле Drake v Minister
for Immigration and Ethnic Affairs, в котором была выражена позиция о том, что «по общему правилу трибунал придерживается
принятой
на законном основании общей политики министра,
в особенности, если она становилась предметом парламентского контроля, а любые отступления от данного правила трибуналом должны совершаться со вниманием и осторожностью. Неприменение политики допускается в случае, если ее применение повлечет несправедливое решение по конкретному делу,
но трибуналу в данном случае потребуются
чины, оправдывающие неприменение политики»
убедительные при-
1
.
В структуру трибунала входят президент, вице-президенты
(Deputy Presidents), старшие члены (senior members) и члены три-
бунала (members). Президент трибунала назначается на семь лет
и является судьей Федерального суда Австралии. Вице-президенты трибунала являются судьями Федерального суда Австралии и Семейного суда Австралии. По состоянию на 30 июня
2016 г. в
трибунале служат 19 вице-президентов – 13 судей Федерального суда Австралии и 6 судей Семейного суда Австралии, а также 15 вице-президентов, не являющихся судьями. Вицепрезиденты трибунала, не являющиеся судьями, могут замещать
должность с полной занятостью (full-time) и с неполной занятостью (part-time). В настоящее время в трибунале 15 вице-пре-
зидентов: 9 с полной
и 6 с неполной занятостью.
Члены трибунала имеют различную квалификацию и опыт
работы в таких областях, как бухгалтерия, авиация, инвалидность,
машиностроение, право, медицина, миграция, военное дело, государственное управление, наука, социальное обеспечение и налогообложение.
1
Drake v Minister for Immigration and Ethnic Affairs (1979) 2 ALD 60.
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]