Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административная юстиция в Австралии. Монография
.pdf
права или привилегии монарха по различным вопросам. Приказ
издавался отделениями Королевской Скамьи королевских судов. Приказы были связаны с правами Короны, а точнее с предотвращением ущемления этих прав. Судебный приказ принуждал к выполнению общественного долга, запретительный приказ предотвращал определенное поведение за пределами юрисдикции, приказ об истребовании дела
отменял действие, пред-
принятое в отсутствие полномочий.
Статья 75(v) Конституции Австралийского Союза подтверждает первичную юрисдикцию Высокого суда Австралии
по всем вопросам, по которым требуется судебный приказ, запрет или же запретительная норма против должностного лица
Австралийского Союза. Почти столетие указанные приказы считались прерогативными приказами до того момента, когда Высокий суд Австралии в деле Re Refugee Review Tribunal; ex p Aala1
постановил, что закрепленное Конституцией разделение властей принципиально отличает прерогативные приказы, связанные с исполнительной или административной властью Короны,
с установленными в Конституции, и впредь определил называть
их конституционными приказами (constitutional writs).
Юрисдикция Высокого суда по судебному пересмотру,
таким образом, гарантирована Конституцией и не может быть
исключена законодательством.
Статья 39В(1) Закона
о судопроизводстве 1903 г. (Judiciary
Act 1903 (Cth)) обеспечивает соответствующую ст. 75(v) Кон-
ституции юрисдикцию Федерального суда. Статья 39В(1А) также
подтверждает широкую дополнительную юрисдикцию Федерального суда по любому делу
2
:
(а) в котором Союз добивается судебного запрета или декларации; или
1
Re Refugee Review Tribunal; ex p Aala (2000) 204 CLR 82, 92-3.
2
Статья 2 Закона о судоустройстве 1903 г. в понятие «дело» (matter)
включает любое судебное разбирательство в суде между сторонами или
нет, а также любые случайные разбирательства по делу или вопросу,
и в понятие «дело» включает «любой иск, а также уголовные дела».
91
(б) возникающее в соответствии с Конституцией, и затрагивающее ее толкование; или
(в) возникающее на основании законов, принятых парла-
ментом, кроме дел, в отношении которых возбуждается уголовное преследование или любое другое уголовное дело.
Статья 44 Закона о судоустройстве позволяет Высокому
суду передавать дела в Федеральный суд в случае, если суд
имеет
юрисдикцию в отношении предмета дела и сторон. В большинстве случаев дела на основании ст. 75(v) Конституции могут
быть переданы Федеральному суду. Заявления о судебном пересмотре могут быть поданы непосредственно в Федеральный
суд на основании ст. 39В(1) и 39В(1А) Закона о судопроизводстве 1903 г.
Юрисдикция конституционного судебного пересмотра
связана с его субъектом – «должностным лицом Союза», под которым понимаются государственные служащие, министры и их
представители, федеральные судьи (за исключением судей Высокого суда). В понятие должностного лица Союза не входит
суд штата или судья, обладающий юрисдикцией на территории
всей страны
1
. Рамки юрисдикции также связаны с доступностью
конституционных средств судебной защиты, о которых будет
сказано ниже.
1.2. Роль принципа разделения властей
для судебного пересмотра в Австралии
Говоря о конституционном судебном пересмотре, невозможно не отметить основополагающие конституционные принципы, в частности, принцип разделения властей.
В соответствии с доктриной разделения властей в Австралии только суды вправе решать вопрос о том, что есть право.
Толкование закона исполнительной властью или официальным
должностным лицом не будет иметь силы, если
суд установит
1
Aronson M., Dyer B. and Groves M. Judicial Review of Administra-
tive Action. – 4
th
Edition. – Thomson Reuters, 2009. – P. 36–39.
92
иное значение закона в качестве его истинного смысла. Это обусловлено тем, что решение вопроса о том, что есть право в каждом случае, является исключительной функцией судов. Несмотря
на то, что принцип разделения властей действует не во всех штатах Австралии, данный подход повсеместен.
Судебной практикой Высокого суда Австралии был
подтвержден запрет на осуществление судебной власти иными органами, кроме судов. Соответственно, судебная власть была наделена контрольными полномочиями по отношению к исполнительной в рамках конституционного надзора Высокого суда Австралии на основании ст. 75(v) Конституции Австралии, Федерального суда Австралии согласно Закону о судоустройстве
1903 г. (ст. 39В(1)), а
также альтернативных источников судеб-
ного контроля, регламентированного Конституцией (ст. 75(iii)),
Законом о судоустройстве (ст. 39В(1А)(с)); Законом об административных решениях (судебном пересмотре).
По существу, принцип разделения властей основан на
идее, что власть не должна становиться слишком сосредоточенной в руках какой-либо одной ветви власти
1
. В целях обеспече-
ния принципа разделения властей орган, осуществляющий полномочия, должен подлежать контролю со стороны учреждения,
независимого от держателя власти.
В контексте судебного пересмотра, принцип разделения
властей определяет, какие вопросы подлежат судебному рассмотрению и какие средства судебной защиты могут применяться; на какие вопросы должна отвечать исполнительная власть.
В целом, судебный пересмотр касается законности административного решения. Судья Бреннан в деле Church of Scien-
tology v Woodward отметил: «Судебный пересмотр – это не что
иное, как применение верховенства права в отношении исполнительной власти; это средство, с помощью которого не допускается превышение полномочий и функций, возложенных на
1
Cane P., McDonald L. Principles of Administrative Law: Legal regu-
lation of governance. – Oxford University Press, 2009.
93
исполнительную власть законом, и одновременно защищаются
интересы личности»
1
.
Обосновывая в этой связи существование судебного пересмотра решений административных органов, профессор Крейг
отмечает, что «вмешательство суда обусловлено тем, что при
принятии законов законодатель не способен предусмотреть все
последующие трудности его приведения в жизнь, в связи с чем
возникает необходимость посредством передачи дискреционных
полномочий административным органам осуществить правильное применение
закона. Суды же должны обеспечить, чтобы те,
кому такие полномочия были переданы, не нарушили волю парламента»
2
.
Под судебным пересмотром в Великобритании (Англии и
Уэльсе) понимается закрепленная за гражданами и организациями
возможность оспорить законность решения, принятого министром, правительственным департаментом, местной властью или
иными государственными органами. Это судебная процедура,
при которой судом реализуется полномочие на основании общего права определять, является ли действие администрации
законным или незаконным
ховенства права
3
.
в целях поддержания принципа вер-
1.3. Оценка законности решения
против оценки
фактических обстоятельств дела
Суды провели различие между законностью решения и оценкой фактических обстоятельств конкретного дела. Судья Бреннан в деле Attorney-General v Quin установил, что «обязанность
и юрисдикция суда по пересмотру административных решений
не выходят за рамки объявления и обеспечения соблюдения закона, который определяет пределы и регулирует порядок осу-
1
Church of Scientology v Woodward (1982) 154 CLR 25, 70.
2
Criag P. Administrative Law. – 5th Edition. – London: Sweet & Max-
well, 2003. – P. 5.
3
R v HM the Queen in Council, ex parte Vijayatunga 1988] QB 322.
94
ществления полномочий исполнительной властью. Если действуя таким образом суд избегает решения административной несправедливости или ошибки, то делает правильно; суд не обладает юрисдикцией по решению проблем административных несправедливостей или ошибок. Сфера применения судебного пересмотра должна быть определена не в плане защиты индивидуальных интересов, а с точки
были осуществлены полномочия и в каких пределах»
зрения того, насколько законно
1
.
Судья Бреннан уточняет, что «функция толкования и обеспечения соблюдения закона» является «исключительно функцией судебной власти» и что это «единственная функция судебной
власти»
2
. Вследствие этого разделение властей полагается в ос-
нову различия между «законностью» и «фактическими обстоятельствами» дела в судебном пересмотре, и является причиной
того, что в рамках судебного пересмотра решается только вопрос
законности решения.
Данное различие имеет большое значение, поскольку ограничивает полномочия судов по контролю за действиями исполнительной власти,
им же обеспечивается, что суды не узур-
пируют роль исполнительной власти.
Широкие возможности пересмотра по существу специальным трибуналом (Трибуналом по административным апелляциям) способствуют особому значению важности различия,
проводимого между предметом пересмотра (законности и существа решения) в Австралии. Хотя это различие легко сделать,
в некоторых случаях
3
разделяющая их линия расплывчата, напри-
мер, в отношении применения некоторых принципов судебного
пересмотра, как, например, «неразумность» (unreasonableness).
Как правило, содержание «законности» в отдельных случаях определяется путем отсылки к закону, предоставляющему
полномочия исполнительной власти на принятие решений, ока-
1
Attorney-General v Quin (1990) 170 CLR 1, 35–36.
2
Gageler S. The underpinnings of judicial review of administrative action:
Common law or Constitution? // Federal Law Review. – 2000. – № 28. – P. 309.
3
Gageler S. The Legitimate Scope of Judicial Review // Australian Bar
Review. – 2001. – № 21. – P. 279–280.
95
зывающих влияние на индивида. В связи с законодательным закреплением рамок судебного пересмотра административных решений в Австралии его содержание в конечном счете определяется органами законодательной власти при разработке закона,
который устанавливает пределы и регулирует порядок осуществления полномочий лицами, выполняющими публичные функции.
1.4. Средства судебной защиты
по Конституции Австралии
В соответствии со ст. 75(v) Конституции, Высокий суд
рассматривает любое дело, в котором лицо требует выдачи судебного предписания должностному или иному лицу совершить
действия, которые оно обязано совершить по закону, выдачи
приказа о запрете или приказа о приостановлении в отношении
должностного лица Союза. Эти приказы, как правило, называются конституционными
приказами (constitutional writs). Истребование дела вышестоящим судом из производства нижестоящего суда (сertiorari) доступно как вспомогательное средст-
во судебной защиты, если это необходимо для функционирования одного из конституционных приказов
1
. Суд также вправе
издавать заявления.
Приказ о запрете (writ of prohibition) обязывает лицо не при-
нимать определенное не соответствующее закону решение или не
предпринимать определенное незаконное действие. Судебное предписание должностному или иному лицу совершить действия, которые оно обязано совершить по закону (writ of mandamus), обязывает лицо принять определенное решение или предпринять
определенное действие, предписанное законом.
Приказ об истребовании дела вышестоящим судом из производства нижестоящего суда (writ of certiorari) отменяет решение или лишает решение юридической силы. Заявления и предписания являются объективными средствами судебной защиты.
1
Bodruddaza v Minister for Immigration and Multicultural Affairs (2007)
228 CLR 651, 673.
96
Предписание может запретить определенное действие или потребовать его выполнения. Заявление представляет собой изложение суда о том, что решение является недействительным,
что предлагаемое решение будет считаться недействительным,
или что конкретное действие или обязательство должны быть
выполнены. Заявление не является принудительным средством
правовой защиты.
1.5. Юрисдикционная ошибка
Ранее для получения приказа о запрете или о принудительном совершении действия по общему праву требовалось доказательство совершения юрисдикционной ошибки (jurisdictional
error). Данное требование до сих пор существует в отношении
конституционных приказов, доступных только при наличии юрисдикционной ошибки или неосуществлении юрисдикции, когда
это требуется по закону
1
. Изначально, при наличии юрисдикци-
онной ошибки издавался приказ об истребовании дела вышестоящим судом из производства нижестоящего суда. Высокий
суд прокомментировал, что судебный запрет (injunctive relief)
может быть доступен для более широкого круга оснований, чем
конституционные приказы, и выдаваться даже для неюрисдикционных ошибок
2
.
Термин «юрисдикционная ошибка» обозначает ошибку,
совершенную лицом, принимающим решения в отношении
объема своих полномочий
3
. В Великобритании и Новой Зелан-
дии не признается деление на юрисдикционную и неюрисдикционную ошибки
4
. Некоторые судьи и исследователи судебной
практики поддерживают мнение, что в Австралии невозможен
подобный отказ в связи с конституционным строем государст-
1
Re Refugee Review Tribunal; Ex parte Aala (2000) 204 CLR 82;
Plaintiff S157/2002 v Commonwealth (2003) 211 CLR 476, 508.
2
Plaintiff S157/2002 v Commonwealth (2003) 211 CLR 476, 508.
3
Craig v South Australia (1995) 184 CLR 163.
4
Anisminic Ltd v Foreign Compensation Commission [1969] 2 AC 147;
R v Lord President of the Privy Council, Ex parte Page [1993] AC 682.
97
ва1. Юрисдикционная ошибка является основанием издания конституционных приказов, и ее применение не может быть отменено законодательно опять-таки в связи с доктриной разделения
властей.
В деле Plaintiff S157 v The Commonwealth суд постановил,
что положение, указывающее на отсутствие нарушений закона,
не может препятствовать полномочиям Высокого суда по изданию конституционных приказов.
Данный термин в
Австралии приобрел значение после определения Высоким судом юрисдикционной ошибки как универсального принципа, на котором основан конституционный
судебный пересмотр
2
. Суд также предложил не распространять
действие юрисдикционной ошибки при установлении ошибки в
праве в делах, рассматриваемых на основании Закона об административных решениях (судебном пересмотре)
3
. Высокий суд
объединил концепцию юрисдикционной ошибки с принципом
разделения властей в Конституции Австралии
4
. Это закрепило
судебный пересмотр в конституционном строе государства, «предоставило ему полномочия и рамки в пределах судебной вла-
5
сти»
. В этом отношении концепция юрисдикционной ошибки
тесно связана с принципом законности, о котором уже говорилось выше. В соответствии со ст. 75(v) Конституции, судебный
пересмотр «держит лиц, принимающих административные ре-
1
Spigelman Chief Justice. The centrality of jurisdictional error // Public
Law Review. – 2010. – № 21. – P. 77, 83.
2
Gageler S. Impact of migration law on the development of Australian
administrative law // Australian Journal of Administrative Law. – 2010. – № 17. –
P. 92, 93; Re Refugee Review Tribunal; Ex parte Aala (2000) 204 CLR 82.
3
Minister for Immigration and Citizenship v SZMDS (2010) 240 CLR
611, 616 (Gummow ACJ and Kiefel J).
4
Re Minister for Immigration and Multicultural Affairs; Ex parte Lam
(2003) 214 CLR 1, 23–24.
5
Gageler S. Impact of migration law on the development of Australian
administrative law // Australian Journal of Administrative Law. – 2010. – № 17. –
P. 92, 104.
98
шения, в явных или подразумеваемых пределах полномочий,
которыми они наделены по закону»
1
.
Характерно, что парламент Австралии не вправе ограничивать судебный пересмотр на основании юрисдикционной ошибки, используя «неоспоримые решения» (privative clauses). Высокий суд постановил, что ст. 75(v) «вносит в Конституцию
Союза закрепленный минимум обеспечения судебного пересмотра»
2
. В 2001 г. Высокий суд оспорил положение Закона о
миграции 1958 г. (the Migration Act 1958) в деле Plaintiff S157 v
Commonwealth
3
.
В ст. 474 указанного закона дано определение решения,
которое в соответствии с законом является неоспоримым (privative
clause decision)
4
, и перечислены исключения. Высокий суд по-
становил, что эта статья не применяется в отношении решений,
в которых была допущена юрисдикционная ошибка, так как подобные решения приняты «не на основании Закона».
В 2010 г. Высокий суд вынес решение (дело Kirk
5
), согласно
которому парламенты штатов не вправе ограничивать полномочия верховных судов штатов по пересмотру административных
решений на основании юрисдикционной ошибки
1
Gageler S. Impact of migration law on the development of Australian
administrative law // Australian Journal of Administrative Law. – 2010. – № 17. –
P. 92, 104.
2
Plaintiff S157 v Commonwealth (2003) 211 CLR 476.
3
Ibid.
4
В соответствии с Законом о миграции 1958 г. решение с прива-
тивной оговоркой означает решение административного характера, принятое, предложенное к принятию или необходимое к принятию, по делу
на основании данного закона, нормативного акта или иного документа,
принятого на основании Закона о миграции (в рамках дискреционных
полномочий или нет), за исключением
5
Kirk v Industrial Relations Commission; Kirk Group Holdings Pty Ltd
v WorkCover Authority of New South Wales (Inspector Childs) [2010] HCA 1;
239 CLR 531.
6
Kirk v Industrial Relations Commission; Kirk Group Holdings Pty Ltd
v WorkCover Authority of New South Wales (Inspector Childs) [2010] HCA 1;
239 CLR 531.
решений, указанных в законе.
6
. Таким обра-
99
зом, Высокий суд расширил «закрепленный минимум обеспечения судебного пересмотра» для верховных судов штатов.
Конкретизируя понятие юрисдикционной ошибки, Высо-
1
кий суд в деле Craig v South Australia
постановил, что ниже-
стоящий суд впадает в юрисдикционную ошибку в случае, если
«ошибочно утверждает или отрицает существование юрисдик-
ции или ошибочно понимает или игнорирует характер или пределы его функций или полномочий в деле, в котором он всецело осознает наличие юрисдикции». Суд заявил, что юрисдикционная ошибка включает в
себя:
– принятие судом к рассмотрению дела, выходящего за
рамки полномочий суда;
– действие в отсутствии процессуального факта, определяющего возможность рассмотрения дела в данном суде
(jurisdictional fact);
– пренебрежение вопросами, которые согласно закону долж-
ны быть учтены в качестве условия юрисдикции, или принятие
во внимание не относящегося к делу вопроса;
– неправильное
понимание соответствующих законов, ко-
торое приводит к неправильному представлению о своих полномочиях лицом, принимающим решения
2
.
В деле Project Blue Sky Inc v Australian Broadcasting Autho-
3
rity (Project Blue Sky)
Высокий суд указал, что вопрос о том,
была ли допущена юрисдикционная ошибка, должен решаться в
процессе толкования закона. Суды считают признаками юрисдикционной ошибки те, что содержатся в законодательстве, как, например, требования процедурной справедливости
4
.
Таким образом, наметилась тенденция к расширению сферы
применения юрисдикционной ошибки, что находит подтвержде-
1
Craig v South Australia (1995) 184 CLR 163.
2
Ibid. P. 177–178.
3
Project Blue Sky Inc v Australian Broadcasting Authority (Project
Blue Sky) (1998) 194 CLR 355.
4
Re Refugee Review Tribunal; Ex parte Aala (2000) 204 CLR 82.
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]