Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административная юстиция в Австралии. Монография
.pdf
ции направлено не только на разрешение спора между гражданином и государством, но также на установление принципов и
идей справедливого обращения и открытости публичной администрации в сферах жизнедеятельности общества, подверженных дисбалансу власти.
Американский ученый-административист Д. Мошоу
1
раз-
работал следующую классификацию моделей административ-
ной юстиции:
1) модель бюрократической рациональности (a bureaucratic
rationality model) – предусматривает такие параметры, как ре-
зультативность, правильность и экономическая эффективность;
2) модель профессионального подхода (a professional
treatment model) – предусматривает оказание услуг клиентам и
разработана в целях удовлетворения потребностей конкретного
лица, предъявляющего права;
3) модель морального суждения (a moral judgement model) –
основана на традиционных представлениях
о судебном рассмот-
рении спора.
По определению Мошоу, административная юстиция –
это те качества процесса принятия решения, которые делают возможным приемлемость самого административного решения
2
.
Другая классификация моделей административной юсти-
ции была предложена Майклом Адлером:
1) менеджеризм (managerialism) – в рамках этой модели
ответственность за достижение стандартов административной
юстиции возлагается на менеджеров публичного сектора с одновременным предоставлением свободы выбора способов достижения данных стандартов;
2) консьюмеризм (consumerism) – административный процесс с участием гражданина как потребителя публичных
услуг.
Уровень обслуживания в данной модели устанавливается стан-
1
Mashaw J. Bureaucratic Justice: Managing Social Security Disability
Claims. – Yale University Press, New Haven, 1983.
2
Adler M. Understanding and Analysing Administrative Justice // Admi-
nistrative Justice in Context / M. Adler (ed). – Oxford: Hart, 2010. – P. 129–160.
31
дартами предоставления публичных услуг, а подотчетность обеспечивается системой рассмотрения жалоб;
3) рыночная система (a market system) – гражданин рассматривается как потребитель, который в случае недовольства
выбирает иного поставщика услуг
1
.
Приведенные примеры моделей административной юс-
тиции отражают многие элементы, присутствующие в сущест-
вующих системах административного права. Безусловно, функционирование той или иной модели административной юстиции зависит от конституционного устройства государства.
В некоторых юрисдикциях административная юстиция
понимается как разновидность права человека.
Профессор Энтони Бредли в своей статье «Администра-
тивная юстиция –
развивающееся право человека?» рассматривает административную юстицию в качестве права человека,
защищаемого ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основ-
ных свобод
2
:
«Из чего состоит право на административную юстицию?
В сущности, подобное право должно быть связано с обеспечением соблюдения государством определенного минимума стандартов административного права. Первый из данных стандартов
предполагает право индивидов требовать судебного пересмотра
решений федеральных органов, которые неблагоприятно воздействуют на них. Далее стандарты предполагают право на
применение судом оснований судебного пересмотра – доктрины ultra vires, правил против превышения полномочий, правил
естественного правосудия и т.д. Также предполагается процедура судебного пересмотра, поскольку право предписывает эф-
1
Adler M. A Socio-Legal Approach to Administrative Justice // Law &
Policy. – 2003. – № 25. – P. 323.
2
Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим,
4 ноября 1950 г.) (с изменениями и дополнениями) ETS N 005. – URL:
http://www.echr.ru/documents/doc/2440800/2440800-001.htm (дата обраще-
ния: 01.11.2016).
32
фективную процедуру, которая санкционирует применение минимальных оснований пересмотра в соответствующем суде»
1
.
Международный пакт о гражданских и политических
2
правах
также предусматривает, что большинство прав человека, гарантированных указанным пактом, требуют соблюдения
минимальных стандартов законности, рациональности, справедливости, доступности и эффективности.
Среди официальных документов Совета Европы стоит
отметить Рекомендацию № Rec (2001) 9 Комитета министров
Совета Европы государствам-членам об альтернативных судебным разбирательствам разрешениях споров между административными органами власти и частными
лицами3, в которой прин-
цип справедливости рассматривается в двух смыслах. В широком смысле принцип справедливости относится к идее правосудия, основанного на разуме, а не правосудия, основанного на
законе. В более узком смысле справедливость представляет собой поправку к писаному праву, когда применение последнего
влечет за собой явно несоразмерные последствия.
Она может
использоваться также для восполнения пробелов в законодательстве и нормативных актах по конкретным делам, которые
они не охватывают. В континентальной системе права справед-
ливость лежит в основе ряда фундаментальных юридических
конструкций, таких как «общие нормы права», включенные в
конституции, и может применяться как таковая, если этого в
явном виде
European Public Law. – 1995. – № 1. – P. 347– 351.
нят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря
1966 г.). – URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/
pactpol.shtml (дата обращения: 01.11.2016).
членам об альтернативных судебным разбирательствам разрешениях споров между административными органами власти и частными лицами (Принята Комитетом министров 5 сентября 2001 года на 762 заседании заместителей министров). – URL: https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.
aspx?ObjectId=09000016805b047a (дата обращения: 02.08.2017).
не предусматривает особый закон. В странах с об-
1
Bradley A. W. Administrative Justice: A Developing Human Right? //
2
Международный пакт о гражданских и политических правах (При-
3
Рекомендация Rec (2001)9 Комитета министров государствам-
33
щим правом, с другой стороны, справедливость является составной частью права в том виде, как оно излагается и применяется судами.
Теория, в рамках которой утверждается, что решение государственного органа является незаконным, если оно нарушает
права члена общества, развита в работах видных английских ученых: Т. Аллана, П. Крейга, Д
. Джоуэлла, Д. Лоза и Д. Оливера1.
С точки зрения Председателя Высокого суда Австралии
Роберта Френча, концепция административной юстиции включает в себя применение вышеуказанных норм (о правах человека) к лицам, принимающим первичные решения, поскольку это
та сфера, в которой принимается большинство административных решений. Их применение впоследствии обеспечивается механизмами, являющимися частью инфраструктуры админист-
ративной
юстиции2.
В работе «Административное право и права человека»
Д. Макмиллан и Н. Уильямс отмечают, что административная
юстиция обеспечивается четырьмя различным способами в рамках австралийского административного права: посредством судебного пересмотра по общему праву и по законодательству; пересмотра по существу административных решений в административном трибунале; жалобы омбудсмену; и расследований
и рассмотрения жалоб, которые нарушают права человека, в органах по
обеспечению антидискриминации и соблюдению прав человека
3
.
1
Мельничук Г.В. Стандарты оценки дискреционных актов в Вели-
кобритании // Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом: материалы Всероссийской научно-практической конференции,
посвященной 60-летию д.ю.н., проф. А.Б. Зеленцова / отв. ред. А.М. Волков. – М.: РУДН, 2011. – С. 390.
2
French R. Administrative Justice – Words in Search of Meaning //
Australian Institute of Administrative Law Annual Conference – National
Administrative Law Forum 2010 Delivering Administrative Justice. – 2010. –
P. 17. Официальный сайт Высокого суда Австралии. URL: http://
www.hcourt.gov.au/assets/publications/speeches/current-justices/frenchcj/
frenchcj22july10.pdf (дата обращения: 01.11.2016).
3
McMillan J., Williams N. Administrative Law and Human Rights //
Human Rights in Australian Law / Kinley D. (ed). – 1998. – P. 63.
34
Ввиду отсутствия в Австралии юридически закрепленного
Билля о правах на федеральном уровне, права человека в Австралии обеспечиваются в ходе деятельности судебной власти
1
.
Однако, как пишет сэр Энтони Мейсон, Трибунал по административным апелляциям Австралии принимает гораздо более активное участие в разрешении споров, в которых правительство
или правительственные учреждения являются стороной, чем обычные суды
2
.
Профессор Питер Кейн и Лейтон Макдональд отмечают,
что традиционно роль административного права заключается
в сохранении разделения властей, и в первую очередь касается
обеспечения внешнего контроля за осуществлением исполнительной властью своих полномочий
3
. При этом внешний кон-
троль затрагивает исключительно законность осуществления власти со стороны исполнительной власти. Как указывает С. Гагелер, компетенция и обязанность судебной власти – провозглашать и применять право, и эта функция судов сдерживает и ограничивает полномочия других ветвей власти и является не
только исключительной функцией судебной власти,
ственной функцией
4
. Судья Бреннан в деле Attorney-General
но и ее един-
(NSW) v Quin указал, что «обязанность и юрисдикция суда по
пересмотру административного действия не выходят за рамки
провозглашения и применения права, которое определяет границы и регулирует порядок осуществления власти его обладателем. Если таким образом суд избегает административной несправедливости или ошибки, так оно и будет; но суд
1
Степанов А.А. Конституционное обеспечение прав человека в Авст-
ралии // Вестник Московского университета МВД России. – М., 2007. –
№ 8. – С. 125.
2
Mason A. Delivering Administrative Justice: looking back with pride,
moving forward with concern // Australian Institute of Administrative Law
Forum. – 2010. – № 64. – P. 4.
3
Cane P., McDonald L. Principles of Administrative Law: Legal regulation of governance. – Oxford University Press, 2009. – P. 2.
4
Gageler S. The underpinnings of judicial review of administrative action: Common law or Constitution? // Federal Law Review. – 2000. – № 28. –
P. 303, 309.
не облада-
35
ет юрисдикцией по исправлению административной несправедливости или ошибки. Существо административного действия,
в той степени, в которой его можно было отличить от законности, является для обладателя соответствующей власти предметом политического контроля. Следствием является то, что сфера применения судебного контроля должна быть определена не
в плане защиты индивидуальных интересов
пределов власти и законности ее осуществления»
, а с точки зрения
1
.
Различие между законностью (legality) и существом (merits)
административного решения основано на теории разделения властей, которая и ограничивает судебный пересмотр административного решения установлением законности. Указанное различие ограничивает право судов контролировать действия исполнительной власти, обеспечивая положение, при котором суды
не узурпировали бы роль исполнительной власти. В этой связи
сэр Энтони
жания судебной власти Австралии
Мейсон отмечает ограниченность концепции содер-
2
.
В Австралийском Союзе, таким образом, в области оспаривания решений и действий исполнительной власти существует конфликт двух концепций. С одной стороны, судебная власть
в Австралии может осуществляться исключительно судами, которым в свою очередь запрещено оценивать решения администрации по существу. С другой стороны, в общественных отношениях Австралии
присутствует тенденция юридификации, когда закон регулирует все большее количество сфер жизни общества, и, как следствие, занимает центральное место в процессе принятия административного решения. Управление, таким образом, становится урегулированным правом процессом, который
может быть проверен обществом с использованием специальной
процедуры. В условиях конфликта указанных концепций в Австралии
была создана собственная действующая система юрис-
дикционного контроля над администрацией, выразившаяся в
1
Attorney-General (NSW) v Quin (1990) 170 CLR 1, 35–36 (Brennan J).
2
Mason A. Procedural Fairness: Its Development and Continuing Role
of the Legitimate Expectation // Australian Journal of Administrative Law. –
2005. – № 12. – P. 103, 109.
36
учреждении административных трибуналов и не потребовавшая
коррекции принципа разделения властей и реформирования судебной власти.
С. Гагелер указывает, что, несмотря на наличие в правовой теории Австралии четкого различия между судебным пересмотром и пересмотром по существу, практика является несколько размытой
1
. Им приводится пример, что в отношении некото-
рых принципов судебного пересмотра, например, принципа неразумности, применение правовых ограничений, как представляется, может касаться оценки обоснованности решения. Содержание «законности» в конкретных случаях обычно определяется путем ссылки на законодательство, которым администрации была предоставлена власть для принятия решений, оказывающих
влияние на права индивида. Таким образом, содержание законных пределов судебного пересмотра административных действий в Австралии зафиксировано в законодательстве и определяется органами законодательной власти при разработке закона, который устанавливает ограничения и регулирует
порядок осуществления полномочий администрацией
2
.
По мнению Р. Маклеод, занимавшей ранее пост омбудсмена Австралийского Союза, административная юстиция является чрезвычайно сложным понятием. Оно охватывает целую
сеть институтов и процессов, в том числе: судебный пересмотр;
трибуналы и расследования; омбудсменов; законодательные процедуры для защиты интересов потребителей в приватизированных
отраслях и профессиях. Возможно, весь процесс принятия
официальных/публичных решений должен рассматриваться как часть
сферы административной юстиции. Кроме того, административ-
ная юстиция подразумевает сложный набор ценностей, не всегда
совместимых между собой: естественной справедливости, участия, демократии, эффективности, справедливости, прозрачности
3
.
1
Gageler S. The Legitimate Scope of Judicial Review // Australian Bar
Review. – 2001. – № 21. – P. 279–280.
2
Ibid. P. 281.
3
McLeod R. Administrative Justice – an Ombudsman’s Perspective on
Dealing with the Exceptional // Administrative Justice – the Core and the Fringe /
37
Автор также подразделяет органы, обеспечивающие административную юстицию, на два кластера: рассматривающие жалобы (complaint) и осуществляющие пересмотр (review). В австралийском контексте жалоба представляет собой выражение недовольства лицу, уполномоченному на урегулирование жалобы,
и находится в компетенции омбудсмена, антидискриминационных органов, Комиссии по конкуренции и правам потребителей,
механизмов внутреннего урегулирования
жалоб в государственных органах, процедур жалоб, установленных государственными подрядчиками в соответствии в требованиями контрактов,
процедуры жалоб, установленных коммерческими и общественными органами (Австралийский стандарт AS 4269/1995)
1
. Пред-
полагается, что орган, рассматривающий жалобу, отделен от
лица или органа, чьи действия повлекли подачу жалобы. В его
задачу входит новая оценка обстоятельств дела и определение
либо рекомендация средства защиты права, если его применение обоснованно. В то же время на него не распространяются те
ограничения, которые распространяются на органы
и лица, при-
нимающие решения и осуществляющие их пересмотр.
Орган, осуществляющий пересмотр, вправе подтвердить,
изменить или отменить решение и обязать принять другое решение в соответствии с принципами, установленными данным
органом. К этой категории органов относятся: суды при осуществлении судебного пересмотра, трибуналы, осуществляющие
пересмотр по существу административных решений, органы, осу
ществляющие внутренний пересмотр в соответствии с законом
и учрежденные в целях сокращения потока обращений в суды и
трибуналы.
В рамках второй категории суды вправе вмешиваться в
случае наличия юридической ошибки либо юридической ошибки
-
Creyke R. McMillan J. (eds). – Australian Institute of Administrative Law Inc,
2000. – P. 58.
1
McLeod R. Administrative Justice – an Ombudsman’s Perspective
on Dealing with the Exceptional // Administrative Justice – the Core and
the Fringe / Creyke R. McMillan J. (eds). – Australian Institute of Administrative Law Inc, 2000. – P. 60.
38
особого рода, допущенной в процессе принятия решения. Они
вправе отменить решение или потребовать его исправления в
соответствии с установленными принципами, или подтвердить
решение. Орган, осуществляющий пересмотр по существу,
осуществляет проверку решения на предмет того, является ли
оно «правильным или предпочтительным», т. е. помимо объективного стандарта оценки (насколько это решение
соответствует закону) применяется более субъективный стандарт (отвечает
ли данное решение или какое-либо иное решение, доступное в
соответствии с законом, фактическим обстоятельствам дела и
применению соответствующей политики).
Таким образом, административная юстиция в Австралии
понимается в двух аспектах. Во-первых, административная
юстиция выступает в качестве не отдельного правового института
или явления правовой действительности, а в большей степени как доктрина, философская система защиты прав граждан
от нарушений со стороны публичной администрации. При этом
достижение административной справедливости является фундаментальным принципом построения системы административного права Австралии и непосредственно проявляется через
деятельность входящих в его структуру элементов. Цель адми-
нистративной юстиции
в Австралии заключается в предотвращении незаконного и неоправданно дискриминационного поведения со стороны органов публичной администрации.
Во-вторых, отличительной особенностью административ-
ной юстиции Австралии является то, что в отличие от государств, в которых функционируют специализированные органы
административной юстиции, входящие в структуру судебной
или исполнительной ветви власти, в Австралийском
Союзе за
счет предельно общего понимания административной юстиции ее структурные составляющие действуют в рамках и исполнительной (пересмотр административных решений в административных трибуналах, внутренний пересмотр административных решений), и судебной (судебный пересмотр), и законодательной ветвей государственной власти (проверка законопроектов в парламентских комитетах, омбудсмен).
39
Особенностью модели административной юстиции Австралийского Союза является также то, что в связи с действующим в
государстве принципом разделения властей присутствует разделение политической власти между федерацией и штатами, вследствие чего в Австралийском Союзе, в отличие от других государств, функционирует расширенный перечень органов, в задачу
которых входит обеспечение административной
юстиции.
Отличительной характеристикой административной юстиции Австралии также является наличие конфликта двух кон-
цепций: концепции судебного контроля за деятельностью публичной администрации, осуществляемого исключительно судами, и концепции пересмотра по существу административных
решений, осуществляемого административными трибуналами.
В широком контексте административная юстиция в Австралии понимается в качестве административной справедли-
вости –
ожидания гражданами соблюдения определенных стандартов (ценностей), связанных с процедурой принятия административных решений со стороны публичной администрации,
и достигается засчет всех имеющихся механизмов защиты права.
В более узком контексте под административной юстицией в Австралии понимают правосудие в индивидуальном деле,
когда в результате административной несправедливости (принятого в нарушение существующих
ценностей и стандартов административного права административного решения) задействуются конкретные механизмы защиты права.
Таким образом, административная юстиция в Австралии
является многогранным правовым явлением.
Для целей настоящего исследования под административной юстицией Австралийского Союза следует понимать действующую в рамках административного права Австралии концепцию, регулирующую взаимоотношения между индивидами
и
органами государственного управления в соответствии с принципами законности, справедливости и рациональности и обеспечиваемую за счет функционирования ряда механизмов и органов, в том числе судебного пересмотра административных
решений, пересмотра по существу административных решений
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]