Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Ювенальная юриспруденция. В 4 томах. Т.1. Учебник
.pdf
ЛЕКЦИЯ2.Историческоеразвитиеювенальнойюриспруденции
ковых уполномоченных для проведения индивидуальной воспитательной работы с каждым подростком. Появился институт
внештатных инспекторов детских комнат милиции.
В целях решения задач борьбы с преступностью и, в частности, как ее причиной — детской безнадзорностью, в 1963–1964 гг.
в аппаратах уголовного розыска МООП, УООП, дорожных отделов и управлений милиции городов были сформированы специальные группы по борьбе с правонарушениями несовершеннолетних, а в низовых органах милиции выделены оперативные
работники по делам несовершеннолетних.
В это время вступил в силу УК РСФСР (1961 г.)
128
, исключивший из компетенции судов рассмотрение всех общественно
опасных деяний лиц в возрасте от 12 до 14 лет и значительно
сокративший перечень преступлений, за совершение которых
уголовная ответственность наступает в возрасте от 14 до 16 лет.
Внесены изменения в порядок условного осуждения.
Таким образом, постоянный поиск новых форм и методов
борьбы с правонарушениями несовершеннолетних, организационное укрепление органов милиции обусловили последовательное улучшение оперативной обстановки, и с 1967 г. появилась
тенденция снижения общего уровня преступности среди несовершеннолетних, что свидетельствовало о перспективности целенаправленного профилактического воздействия.
К середине 70-х г. политическая и социально — экономическая ситуация в СССР, как отмечается в ряде научных исследований того времени, вновь стабилизировалась. Государственные
органы получили возможность создать систему профилактики
преступности. Основным законодательным актом. Положившим
начало в решении этой задачи по отношению к преступности
несовершеннолетних, был Указ Президиума Верховного Совета
СССР от 15 февраля 1977 г. «Об основных обязанностях и правах
инспекций по делам несовершеннолетних и специальных учебно-воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Данный Указ
128
Ведомостях Верховного Совета РСФСР. 1960. № 40. ст. 591. Система
ГАРАНТ: http://base.garant.ru/10107062/#ixzz4Cxgk9wZJ
— 101 —
ЮВЕНАЛЬНАЯ ЮРИСПРУДЕНЦИЯ. Том 1
предусматривал преобразование детских комнат милиции в инспекции по делам несовершеннолетних (ИДН). При этом изменилось не только название, но и расширилась компетенция сотрудников этого подразделения.
Созданная в период с 1917 по 1990 г.г. система различных
правоохранительных структур, общественных, государственных и иных организаций с переменным успехом обеспечивала
предупреждения, пресечения, раскрытия преступлений и иных
общественно — опасных правонарушений несовершеннолетних. О недостатках и достоинствах существовавшей в данный
период проводились и проводятся научные исследования. Этот
период ушел в историю. Но опыт, накопленный в нашей стране в работе с несовершеннолетними нельзя предавать забвению
и надо использовать его в становлении новой ювенальной системы в России.
Наставление по организации работы ИДН от 1988 г. было
основным нормативным документом, регламентирующим функциональные обязанности сотрудников подразделений по предупреждению правонарушений несовершеннолетних в переход-
129
ный период вплоть до 2000 года
.
Анализ нормативных актов тех лет, регламентирующих
создание и организацию деятельности перечисленных структурных образований, проведенный нами, показывает, что подавляющее большинство решений по данным вопросам содержалось
в партийных документах (постановлениях, резолюциях и т.д.),
а также материалах ЦК ВЛКСМ.
Значительная часть обязательных для исполнения управленческих решений имела форму ведомственных приказов и инструкций.
К сожалению, особенностью рассматриваемого периода является повсеместная подмена правовых оснований решениями,
не имеющими силы закона.
129
Трунова А. Ф. Государственная молодежная политика СССР в области
предупреждения молодежной преступности в послевоенное время [Текст] // Актуальные вопросы юридических наук: материалы междунар. науч. конф. (г. Челябинск, ноябрь 2012 г.). — Челябинск: Два комсомольца, 2012. — С. 11–15.
— 102 —
ЛЕКЦИЯ2.Историческоеразвитиеювенальнойюриспруденции
5. Ювенальная юриспруденция в России
конца ХХ и начала ХХI века
Как известно, начало 90-х годов в России ознаменовалось
серьезными изменениями во всех областях жизни нашей страны. Это распад СССР, выделение России в отдельное государство,
изменение в законодательстве, появление Конституции России,
становление новой правовой базы (1993 г.), Переходный период,
затянувшийся на несколько лет, неоднозначно сказался на состоянии ювенальной юриспруденции и юстиции нового государства.
Система профилактики правонарушений несовершеннолетних,
созданная после 1917 года вместо существовавшей в России ювенальной юстиции, работающая в Советский период, несколько модернизированная, фактически работает до настоящего времени.
Несоответствие форм и методов деятельности ювенальной
системы новым отношением, сложившимся с начала 90-х годов
прошлого века, серьезно дестабилизирует обстановку в данном
направлении, о чем уже упоминалось в начале изучаемого курса.
Законодательная база, созданная за 20 лет, не обеспечивает
пока деятельность ювенальной системе в должной мере, реформы
в данной сфере идут крайне медленно по ряду объективных и субъективных причин, существующих в стране, что отрицательно сказывается на состоянии ювенальной юриспруденции в целом.
Проиллюстрируем сказанное. Например, 3 июня 1967 года
Указ Президиума ВС РСФСР, утвердил новое положение о комиссиях по делам несовершеннолетних
130
. В научном мире страны юристы-правоведы ведут дискуссию о пользе, положительном и отрицательном значении Комиссий, но от этого ничего,
к сожалению, почти не меняется в создавшейся ситуации, которая почти не имеет положительных тенденций. Комиссии работают неудовлетворительно, не обеспечивают выполнение возложенных на них задач.
Основная нагрузка в сфере профилактики правонарушений,
безнадзорности, беспризорности и защите прав несовершеннолетних по-прежнему ложится на правоохранительные силовые
130
Свод законов РСФСР, том 8.
— 103 —
ЮВЕНАЛЬНАЯ ЮРИСПРУДЕНЦИЯ. Том 1
структуры, в частности, на МВД РФ, что признается всеми учетными и практиками юристами.
Начало периода перестройки в стране было отмечено Приказом МВД СССР, объявившем «Наставление по реорганизации работы инспекций по делам несовершеннолетних органов
внутренних дел (1988 г.), а в 1989 году в органах внутренних
дел была вновь создана профилактическая служба, в которую
были включены инспекции по делам несовершеннолетних.
Приказом МВД РФ № 569 от 26 мая 2000 года была утверждена новая «Инструкция по организации работы подразделений
по делам несовершеннолетних органов внутренних дел»
131
.
Реформы и ювенальная политика в России постсоветского
периода характеризовалось активной рабой в области законотворчества, которое позволило начать реформы правоохранительной
системы страны в целом, судебной системы, государственных
и негосударственных организаций, осуществляющих ювенальную деятельность.
Так 15 сентября 1990 года в СССР вступила в силу Конвенция ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 года (подписана от имени СССР 26 ноября 1990 г., ратифицирована в СССР
13 июня 1990 года). Конвенция провозгласила, что дети имеют
право на особую заботу и помощь, что ребенок должен быть полностью подготовлен к самостоятельной жизни в обществе и воспитан в духе мира, достоинства, терпимости, свободы, равенства
и солидарности.
Начало 90-х годов прошлого века характеризовалось всплеском преступности: общеуголовной, экономической, организованной и в том числе по линии несовершеннолетних. Как отмечают ряд исследователей, в данный период преступность стала
угрожать становлению российской государственности, осуществлению экономических и политических реформ. Правоохранительные органы и в том числе органы внутренних дел не успе-
131
Мельникова Э.Б.. Ювенальная юстиция: Проблемы уголовного права,
уголовного процесса и криминологии: Учеб. пособие.— 2-е изд., испр., доп. —
М.: Дело. — 272 с.
— 104 —
ЛЕКЦИЯ2.Историческоеразвитиеювенальнойюриспруденции
вают своевременно реагировать на изменение криминальной
ситуации в России
132
.
26 июня 1992 года началась судебная реформа в постсоветской России. Вступил в силу Закон «О статусе судей в РФ»
(№ 3132-1). Далее — целый пакет Законов о различных судах:
арбитражном, конституционном, военном, третейском, касающихся правоохранительной деятельности; об адвокатской деятельности; о прокуратуре; о милиции; о судебных приставах
и др. (1992–2002 гг.)
12 декабря 1993 года новая эпохальная веха в законотворчестве России — это новая Конституция РФ, послужившая основой
для всего законотворчества в государстве; статья 38 закрепляет
обязанность государства и родителей заботиться о детях. Статья
39 Конституции содержит нормы о социальной защите детей; статья 43 — право на образование; статья 21 — право ребенка на жизнь,
а также другие права и гарантии свобод несовершеннолетних.
6 сентября 1993 года издается указ Президента РФ № 1338
«О профилактике безнаказанности и правонарушений несовершеннолетних». Приемники-распределители для несовершеннолетних реорганизованы в центры временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей милиции общественной
безопасности.
Государственная система профилактики безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних включила в себя следующие субъекты: комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства, аппараты управления и специализированные учреждения органов социальной защиты населения,
а также иные органы и учреждения, осуществляющие в пределах своей компетенции меры по профилактике правонарушений
несовершеннолетних и защиту их прав.
132
См.: Бакаев А.А. Система профилактики правонарушений несовершеннолетних: учеб. пособие. — М.: Логос, 2004. С. 15; Бородин С.В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. Монография. — М.:
Наука, 1990. С. 3–4; Куликов В.В., Исправников В.О. Теневая экономика в России. — М.: За экономическую грамотность. Российский экономический журнал,
1997. С. 3–5; Основы борьбы с организованной преступностью. Научное исследование // Под ред. В.С. Овчинского, Н.И. Яблокова. — М.: Инфра-М, 1996. С. 5–8.
— 105 —
ЮВЕНАЛЬНАЯ ЮРИСПРУДЕНЦИЯ. Том 1
Одновременно инспекции по делам несовершеннолетних органов внутренних дел преобразованы в подразделения по предупреждению правонарушений несовершеннолетних милиции общественной безопасности.
Функции по предупреждению детской безнадзорности были
переданы в ведение органов социальной защиты населения, где
созданы специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации.
Подобные преобразования, осуществляемые под лозунгом гуманизации предупредительной работы с несовершеннолетними,
не достигли своего позитивного результата, а напротив, породили целый комплекс проблем. Резко возрос уровень беспризорности среди подростков, утрата функции «жесткой профилактики»
со стороны инспекций по делам несовершеннолетних привела
к тому, что многие категории несовершеннолетних, так называемые группы риска, остались без реагирования и контроля.
25 апреля 1995 года Постановлением Правительства № 420
утверждено «Типовое положение о социальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с довиантным поведением»
133
, в котором на государственном уровне были впервые
определены формы и организация учреждений открытого и закрытого типа для подростков, требующих особого педагогического подхода в процессе воспитания и обучения.
19 мая 1995 года вступил в силу Федеральный закон № 81ФЗ «О государственных пособиях граждан, имеющих детей»,
устанавливающих единую систему государственных пособий
гражданам, имеющих детей, в связи с их рождением и воспитанием, которая обеспечивает гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства.
13 июня 1996 года был принят новый УКРФ, который вступил в силу с 1 января 1997 года.
31 декабря 1996 года был введен в действие Федеральный
Конституционный закон № 1-ФКЗ «О судебной системе Россий-
133
Мельникова Э.Б.. Ювенальная юстиция: Проблемы уголовного права,
уголовного процесса и криминологии: Учеб. пособие.— 2-е изд., испр., доп. —
М.: Дело. — 272 с.
— 106 —
ЛЕКЦИЯ2.Историческоеразвитиеювенальнойюриспруденции
ской Федерации», который продолжил Всероссийскую судебную
реформу в целом и при этом согласно Новой конституции впервые легитимно еще раз был подтвержден статус новой ветви государственной власти в стране — судебной.
В данном Законе не предусматривалось создание ювеналь-
ных судов.
8 января 1997 года был принят Уголовно-исполнительный
кодекс РФ, в котором было установлено, что несовершеннолетние осужденные отбывают наказание в виде лишения свободы
в воспитательных колониях, где существуют различные условия
содержания. Условия наказания более гуманные по сравнению
со взрослыми преступниками.
24 июня 1998 года вступил в силу Федеральный закон «Об
основных гарантиях прав ребенка в РФ». Закон определил цели
государственной политики в интересах детей (ст.4), основные направления в обеспечении прав ребенка, способствующие гармоничному развитию его личности и социализации в целях подготовки вступления во взрослую жизнь в качестве члена общества,
гражданина России.
Важная роль в организации создания системы профилактики правонарушений несовершеннолетних принадлежит Федеральному Закону РФ «Об основах системы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», принятому 24 июня 1999 года № 120-ФЗ.
Этот правовой акт завершил определенный этап создания системы профилактики, придал ее звеньям законодательную базу,
и закрепил компетенцию субъектов. Он вновь восстановил старую
советскую систему, которая серьезно тормозит развитие ювенальной юстиции, соответствующей современным требованиям.
Закон не внес изменений в систему субъектов в систему
субъектов профилактики правонарушений несовершеннолетних. Их перечень и функциональная направленность также
не претерпели серьезных изменений.
Закон обозначил 8 органов системы, которые по отношению
к другим звеньям профилактики выполняют функции «верхнего», организованного свойства. Данное обстоятельство не способствует повышению эффективности управляемости системой.
— 107 —
ЮВЕНАЛЬНАЯ ЮРИСПРУДЕНЦИЯ. Том 1
По разным данным в настоящее время на региональных
уровнях продолжают функционировать до двадцати различных
органов, учреждений, предприятий, общественных организаций, в той или иной степени занимающиеся вопросами профилактики правонарушений в подростковой среде. По сравнению
с периодом 60–80-х годов их количество и направленность заметно сократились. При отсутствии должной координации и управляемости, которые не в состоянии обеспечить комиссии по делам
несовершеннолетних, их усилия не достигают желаемого результата.
По этой же причине не срабатывают мероприятия, по своему
содержанию нацеленные на улучшение обстановки. Как показала
практика, предпринятые меры в очередной раз свелись к «компании». Так, например: «С целью дальнейшего комплексного решения проблем профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних, защиты их прав, социальной реабилитации
и адаптации» Постановлением Правительства РФ от 25 августа
2000 года № 625, был утвержден ряд федеральных целевых программ, направленных на улучшение положения детей в стране.
Особое значение придавалось Федеральной целевой программе «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», рассчитанной на 2001–2002 гг., целью
которой ставилось решение задач общей и специальной профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, позитивных интересов детей, их общественно-полезной
и развивающей деятельности.
Разработанная на основе предложений органов исполнительной власти субъектов РФ и с учетом реализации предыдущей
аналогичной программы, она содержала целый ряд мер государственной поддержки развития учредительной системы профилактики правонарушений, научно-аналитического обеспечения,
повышения квалификации кадров. По причине недофинансирования большинство важнейших мероприятий программы оказалось невыполненным.
14 января 2002 года Президент поручил Правительству
РФ принять незамедлительные меры по созданию эффективной
системы социальной защиты детей.
— 108 —
ЛЕКЦИЯ2.Историческоеразвитиеювенальнойюриспруденции
В итоге Постановлением Правительства РФ от 13 марта
2002 года № 154 был утвержден план первоочередных мероприятий по усилению профилактики беспризорности и правонарушений несовершеннолетних на 2002 год. Указанным постановлением был образован Межведомственный оперативный
штаб по координации деятельности федеральных органов власти
и органов исполнительной власти, направленной на борьбу с беспризорностью и правонарушениями несовершеннолетних. Этому органу было предоставлено право заслушивать на своих заседаниях руководителей федеральных органов исполнительной
власти субъектов ПФ по вопросам организации этой работы. Характерно, что организованно-техническое обеспечение деятельности штаба также возложено на МВД России и не подкреплено
никакими ресурсами.
Таким образом, в структуре управления субъектами профилактики правонарушений несовершеннолетних создано дополнительное звено, формально наделенное целым рядом контрольных функций. Учитывая, что председателем штаба утвержден
Министр внутренних дел РФ, МВД получило дополнительные
управленческие функции по координации деятельности субъектов профилактики правонарушений несовершеннолетних. Но не
имея реальных полномочий, оперативный штаб превратился
в очередной орган не способный организовать работу всех субъектов профилактики.
Данным постановлением предусмотрена разработка
и утверждение в первом полугодии 2002 года порядка учета несовершеннолетних, подлежащих обучению и детей школьного возраста, не обучающихся в государственных учреждениях,
а также введение до 1 сентября 2002 года формы государственного статистического наблюдения «Численность беспризорных
и безнадзорных несовершеннолетних , помещенных в детские
учреждения всех видов». Органам исполнительной власти РФ
и органам местного самоуправления также было рекомендовано
сформировать банки данных о семьях и несовершеннолетних, находящихся в опасном социальном положении, не посещающих
по неуважительным причинам образовательные учреждения.
Наряду с этим, на местах предусмотрено принятие мер по при-
— 109 —
ЮВЕНАЛЬНАЯ ЮРИСПРУДЕНЦИЯ. Том 1
ведению количества учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в соответствие
с требованиями субъектов РФ, определение в каждом субъекте
федерации транзитных социальных приютов, созданию в школах-интернатах и детских домах социальных отделений для временного содержания беспризорных, организации оперативных
штабов по координации деятельности органов исполнительной
власти и местного самоуправления, направленных на борьбу
с правонарушениями несовершеннолетних.
Не укреплено управленческое звено на уровне МВД России.
В структуре ГУООП СОБ МВД России не создано управление
по профилактике правонарушений среди несовершеннолетних,
не укреплены подобные подразделения этой службы в МВД,
ГУВД, УВД субъектов РФ.
Министрам внутренних дел, начальникам различных подразделений ОВД субъектов РФ поручалось взять под особый
контроль и ежеквартально оценивать результаты работы по реализации требований ФЗ «Об основах системы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», что
не могло быть реализовано в силу отсутствия соответствующей
компетенции.
Не случайно Межведомственных оперативный штаб не стал
управленческой структурой, влияющей на организацию взаимодействия субъектов профилактики и на уровне их работы.
Об этом свидетельствует анализ протоколов совещаний оперативного штаба
134
.
На его заседаниях хоть и рассматриваются самые актуальные вопросы состояния предупредительной работы в подростковой среде, заслушиваются руководители заинтересованных министерств и ведомств, в том числе регионального уровня, однако
говорить о его эффективности не приходится. Компетенция МВД
России не распространяется на решение проблем социального
уровня и свойства, не может регулировать вопросы организации
деятельности заинтересованных ведомств и организаций. Поэто-
134
Бакаев А.А. Система профилактики правонарушений несовершенно-
летних: учеб. пособие. — М.: Логос, 2004. С. 145.
— 110 —
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]