Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Содержание правового статуса административных государственных служащих Республики Казахстан. Монография
.pdf
МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
АКАДЕМИЯ
Л. Т. Культемирова
СОДЕРЖАНИЕ ПРАВОВОГО СТАТУСА
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
СЛУЖАЩИХ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
(Монография)
Алматы
2009
УДК 342
ББК 67.401
К 90
Рецензенты:
Л.Т. Жанузакова, профессор университета «Туран», д. ю. н.;
К.Ы. Аймашев, начальник кафедры административно-правовой
политики Академии МВД Республики Казахстан,
к. ю. н., полковник полиции
К 90
Культемирова Л.Т.
Содержание правового статуса административных государственных
служащих Республики Казахстан: Монография. – Алматы: ООНИиРИР
Академии МВД Республики Казахстан, 2009. – 192 с.
ISBN 978-601-7058-27-2
В работе рассматриваются вопросы правового статуса административных
государственных служащих Республики Казахстан. Подробно анализируются
служебные права, обязанности, правовые ограничения, ответственность
административных государственных служащих, механизм их правовой и социальной
защищенности.
Полученные в ходе исследования результаты направлены на решение проблем по
совершенствованию правового регулирования деятельности административных
государственных служащих, закладывают основу для дальнейших теоретических
изысканий
аспирантов, соискателей.
в данном научном направлении.
Работа рассчитана на государственных служащих, студентов, магистрантов,
УДК 342
ББК 67.401
К 1203020200
00(05)-09
ISBN 978-601-7058-27-2
©Культемирова Л.Т., 2009,
©Академия МВД Республики Казахстан, 2009
ССООДДЕЕРРЖЖААННИИЕЕ
Введение…………..………………………………………….…….4
О
РРГГААННИИЗЗААЦЦИИООННННО
О
ДДЕЕЯЯТТЕЕЛЛЬЬННООССТТИИ ГГООССУУДДААРРССТТВВЕЕННННЫЫХХ ССЛЛУУЖЖААЩЩИИХХ
Р
ЕЕССППУУББЛЛИИККИИ
Р
О
-
ППРРААВВООВВЫЫЕЕ ООССННООВВЫЫ
-
К
К
ААЗЗААХХССТТААН
Н
1.1 Становление государственной службы Казахстана
и опыт правовой регламентации деятельности
государственныхслужащих…..……………………….……...8
1.2 Лексико-семантическое обоснование содержания
правового статуса …..…..……………………………..…….27
1.3 Понятие и сущность правового статуса
административных государственныхслужащих……………...40
Э
ЛЛЕЕММЕЕННТТЫ
Э
ППРРААВВООВВООГГОО ССТТААТТУУССАА ААДДММИИННИИССТТРРААТТИИВВННЫЫХХ
Ы
,
РРААССККРРЫЫВВААЮЮЩЩИИЕЕ ССООДДЕЕРРЖЖААННИИЕЕ
,
ГГООССУУДДААРРССТТВВЕЕННННЫЫХХ ССЛЛУУЖЖААЩЩИИХ
Х
2.1 Структурно-функциональная характеристика
служебных прав и обязанностей……………….….….….….60
2.2 Классификация и содержание служебных прав…………....68
2.3 Классификация и содержание служебных обязанностей.…95
2.4 Особенности ограничений, связанных с пребыванием
на государственной службе…..……………………..……...114
2.5 Ответственность как координирующая
форма связи в государственно-служебных отношениях.....125
2.6 Механизм регулирования социальной
и правовой защищенности административных
государственных служащих………………………….……...147
З
ААРРУУББЕЕЖЖННЫЫЙЙ ООППЫЫТТ РРЕЕГГЛЛААММЕЕННТТААЦЦИИИИ ППРРААВВООВВООГГОО
З
ССТТААТТУУССАА ГГООССУУДДААРРССТТВВЕЕННННЫЫХХ ССЛЛУУЖЖААЩЩИИХ
Х
3.1 Регулирование деятельности государственных служащих
Франции, Германии, Японии, Швейцарии, США…...……...…..150
Заключение……………..……………………….…….....…..…...177
З
.
Список использованных источников…………………..…….……183
Приложение А………………………………………………...……195
Приложение Б……….……..……..……………........…203
3
Вопросы государственной службы, как одного из основных
институтов государственного управления, в силу своей
социальной и политической значимости всегда представляли
интерес не только для специалистов в области государственного
администрирования, но и политологов, социологов,
политических деятелей. Об этом свидетельствуют регулярные
обзоры в средствах массовой информации, научные труды,
ВВЕДЕНИЕ
анализирующие данный институт, как в комплексе
, так и по
отдельным его аспектам. На сегодняшний день нет
однозначного мнения о государственной службе, а оценка ее
деятельности весьма противоречива – от негативно-ироничной
критики до оптимистичных суждений о ее профессионализме и
эффективности. Но в одном сторонники различных взглядов
едины – в необходимости постоянного совершенствования,
научного осмысления и использования инновационных методов
работы.
Реформирование государственной службы предполагает,
прежде всего, совершенствование ее нормативных основ, что, в
свою очередь, в области государственного управления является
составляющей административных реформ. Одним из первых
шагов административной реформы является утверждение
Правительством РК реестра государственных услуг,
оказываемых юридическим и физическим лицам
стандарта
2
и Типового регламента3 их оказания. В Реестр
1
, Типового
включены 132 государственные услуги, 37 из которых
1
См.: Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 июня
2007 года № 561 «Об утверждении реестра государственных услуг,
оказываемых физическим и юридическим лицам».
2
См.: Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 июня
2007 года № 558 «Об утверждении Типового стандарта оказания
государственной услуги».
3
См.: Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 июня
2007 года № 559 «Об утверждении Типового регламента оказания
государственной услуги».
4
закреплены за местными исполнительными органами.
Стандарты государственных услуг рассматриваются как
инструмент повышения качества работы государственных
органов и как действенная антикоррупционная мера. Наряду с
этим, крайне важен не только факт правового обеспечения и
создания условий для его действенности, но и человеческий
фактор, влияющий на эффективность государственной службы.
Призванная функционировать на основе
законности,
государственная служба должна соответствовать принципам
личной ответственности, компетентности государственных
служащих, высоким требованиям к морально-нравственным
характеристикам, к способности служащих стать управленцами
новой генерации.
В Стратегии «Казахстан–2030» глава государства Н.А.
Назарбаев определил основные стратегические задачи
совершенствования государственной службы и
государственного управления на ближайшие годы: создание
эффективной, современной государственной службы
и
структуры управления, которая была бы оптимальной для
рыночной экономики, а также создание и поддержка высокой
репутации государственной службы
4
. Переход общества от
одной общественно-экономической формации к другой, от
тоталитарной системы управления к демократической
неизбежно сопровождался социальной, политической и
экономической нестабильностью. Это, безусловно, отразилось
на государственной службе, поскольку, как подчеркнул Б.В.
Лытов: «Являясь одним из социальных институтов общества,
госслужба изменяется и трансформируется под воздействием
тех же «тектонических» процессов,
и преобразование других общественных структур»
которые влияют на развитие
5
. В свою
очередь, и государственная служба оказывает значительное
4
См.: Назарбаев Н.А. Казахстан-2030. Процветание, безопасность и
улучшение благосостояния всех казахстанцев: Послание Президента
страны народу Казахстана.//Казахстанская правда. 1997.
5
Гусева А.С., Иглин В.А., Лытов Б.В. и др. Служебная карьера /Под
ред. Е.В. Охотского. - М.: Экономика, 1998. - С.169.
5
влияние на различные сферы общественной жизни. Поэтому
необходимость регулярной целеориентированной работы по
приведению в соответствие государственной службы
социально-экономическим, политическим, культурным
программам развития и приоритетам в деятельности государства
является бесспорной и жизненно необходимой. Это вызвано и
качественно новыми требованиями к системе подбора,
расстановки и продвижения по службе, к профессиональному
уровню
необходимости его систематического повышения. Бесспорно,
что состояние и динамика профессионализма государственных
служащих, нравственных аспектов их деятельности являются
составными элементами системы критериев, посредством
которых характеризуется уровень государственной службы.
Современная государственная служба претендует на
высокоорганизованный, профессионально ориентированный,
конкурентоспособный кадровый корпус. Все это требует не
только подготовки государственных служащих
мышления, но и создания материально-технических, правовых,
организационных условий для эффективной деятельности.
Имеются вопросы, требующие своего разрешения, поскольку,
несмотря на попытки реформирования государственной
службы, во многих звеньях она далека от совершенства, что,
безусловно, приводит к падению ее престижа на рынке труда.
Научные исследования, поиск конструктивных предложений по
повышению
реализации политического курса государства по-прежнему
актуальны и требуют своей дальнейшей разработки.
отечественных и зарубежных ученых, рассматривающих
различные аспекты государственной службы. К наиболее
ранним исследованиям, посвященным вопросам организации и
деятельности государственной службы, относятся работы
российских ученых и государственных деятелей
дореволюционного периода: В.Т. Вербовского, Германа, А.Д.
Градовского, Н.И. Гродекова, К. Кауфмана, И.И. Крафта, А.А.
Леонтьевой.
государственных служащих и безусловной
с новым типом
эффективности государственной службы в
В процессе работы над монографией использовались труды
6
В советский период в течение длительного времени
государственная служба не являлась объектом самостоятельного
изучения, а рассматривалась лишь фрагментарно. Отдельные ее
вопросы отражались в литературе по административному праву
в качестве разделов или параграфов М.И. Еропкиным, А.Е.
Луневым, Ю.М. Козловым, С.С. Студеникиным и другими
авторами учебников по советскому
Начиная с 60-х годов ХХ века, вопросы государственной службы
становятся темой самостоятельных исследований, на основе которых
появляются фундаментальные работы Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха,
В.А. Воробьева, В.Д. Граждана, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.Ф.
Ноздрачева, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, В.Д.
Розенбаума, Ю.А. Тихомирова, Ю.Н. Старилова и др. Отдельные
аспекты государственной службы содержатся в работах В.Э. Бойкова,
Ю.П. Битяка, М.С. Студеникиной, Е.В. Охотского и др.
Теме ответственности государственных служащих посвящены
работы казахстанских и российских ученых: В.Б. Аверьянова, Е.А.
Агеевой, А.Н
Жетписбаева, Г.С. Сапаргалиева, В.В. Цветкова, А.И. Щербака и др.
Одним из первых казахстанских ученых, обратившихся к
исследованию темы государственного управления, организационнопроцессуальных аспектов государственной службы, особенностей
функционирования и нормативного регулирования деятельности
государственных служащих Республики Казахстан, является В.Н.
Уваров. Дальнейшие научные изыскания нашли свое отражение в
работах А.М. Байменова, Л.Т. Жанузаковой, П.И. Крепака, Г.С.
Сапаргалиева, Р.С. Сакиевой, А.А. Таранова, а также в ряде
диссертационных исследований.
Изучить опыт правовой регламентации деятельности
государственных служащих зарубежных стран позволили работы
А.А. Анисимова, Г. Брэбана, И.А
Вольманна, Л.М. Гудошникова, А.А. Демина, В.Ф. Коломийцева,
И.С. Крыловой, И.А. Ледяха, Х.Ш. Такуова и др.
Кроме того, теоретическую основу исследования составили
фундаментальные положения отечественного и зарубежного
административного права, конституционного права, уголовного
права, гражданского права, социологии, психологии, теории
управления, относящиеся
. Агыбаева, И.Л. Бачило, Д.А. Гавриленко, Б.А.
к существу рассматриваемых вопросов.
административному праву.
Попкова, Ю.А.
. Василенко, Д.И. Васильева, Г.
7
О
О
РРГГААННИИЗЗААЦЦИИООННННО
11 О
ДДЕЕЯЯТТЕЕЛЛЬЬННООССТТИИ ГГООССУУДДААРРССТТВВЕЕННННЫЫХХ ССЛЛУУЖЖААЩЩИИХХ
Р
ЕЕССППУУББЛЛИИККИИ
Р
-
ППРРААВВООВВЫЫЕЕ ООССННООВВЫЫ
-
К
ААЗЗААХХССТТААН
К
Н
1.1 Становление государственной службы Казахстана
и опыт правовой регламентации деятельности
государственных служащих
Казахстанский опыт государственного управления вкупе с
другими процессами охватывает становление и развитие
государственной службы, особенности ее функционирования,
организационного и структурного построения в различных
исторических условиях. Являясь категорией, органически
связанной с государством, его ролью и местом в жизни
общества, обусловленной возникновением, развитием и
отмиранием государства
6
, государственная служба
рассматривается в контексте его исторического развития и
происходящих в обществе перемен, отражает наиболее
значимые и характерные для каждого периода отличительные
черты.
Анализ политико-административного устройства казахского
ханства дает нам основания полагать, что уже в этот период
начинают зарождаться предпосылки становления
государственной службы, которые первоначально были
нераздельны с традиционными
родоплеменными институтами
кочевого общества. При ханах не существовало специального
аппарата управления в том значении, какое имеет место в
современном понимании. Но его функции в той или иной
степени выполнял определенный круг людей, находившихся в
ближайшем окружении хана. Значительное место среди них
занимали самые близкие родственники хана, которые и
составляли высший слой
служащих государства. С одной
стороны, являясь крупными феодалами, они находились в
вассальных отношениях с ханом, а с другой – их связывали узы
родства. Как отмечает С.З. Зиманов, определение ближайших
6
См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. - М.:
Юридическая литература, 1966. - С.5.
8
родственников султанами (управляющими-вассалами) в
крупные родовые объединения хан считал своей важнейшей
политической задачей, умеряя тенденцию обособления местных
феодалов-старшин и удерживая их в рамках вассальных
отношений, а также облегчая задачу управления подданными,
имея во главе родовых объединений верного вассала
7
. По
сведениям различных источников, помимо ближайших
родственников хана, в делах по управлению обществом
участвовали и ханские тюленгуты, которые привлекались для
приведения в исполнение решений своего хозяина, сбора
налогов. В определенной степени их можно рассматривать в
качестве неофициальных ханских чиновников.
Объяснением отсутствия в течение определенного времени
центрального чиновничьего аппарата управления можно
считать
специфику ханской функции, не отличавшейся особой
сложностью из-за кочевого уклада, наделение султанов и биев
правом самостоятельного управления в своих владениях.
Необходимо подчеркнуть, что наличие или отсутствие
чиновничьего аппарата ни в коей мере не является
определяющим критерием, характеризующим систему
государственного управления и государство в целом. Как
справедливо отмечает С.З
. Зиманов: «Неразвитость особого,
отделенного от общества аппарата при центральной власти не
должна выводиться из слабости государства как политической
организации господствующего феодального класса. Как нельзя
смешивать вопросы государственной власти и центральной
власти, так нельзя отождествлять государственное управление и
чиновничий аппарат управления при центральной власти»
8
.
Отсутствие центрального чиновничьего аппарата не означает,
что в казахском ханстве не существовало системы должностей,
занятие которых предполагало осуществление государственных
функций. Так, С.К. Ибрагимов, Н.Н. Мингулов и др. в работе по
истории казахских ханств отмечают круг должностей, характер
7
Зиманов С.З. Политический строй Казахстана конца XVIII и первой
половины XIX в. - Алма-Ата, 1960. - С.111.
8
Там же. - С.114.
9
функций которых дает основания отнести их к должностям
государственной службы: торе (в XV-XVI вв. уступил место
термину «султан») - в дальнейшем этот термин расширил свое
значение и служил для обозначения чиновной знати; хаким –
правитель города или области по назначению хана,
отправляющий административные функции; даруга – правитель,
ханский наместник в городе. В обязанности даруги
входило
общее управление, наблюдение за правильным поступлением
денег, налогов и исполнение повинностей; бек, бий – владетель
рода, родовой старшина. В XV-XVI вв. звание бека жаловалось
ханом и, вероятно, входило в своеобразный «табель о рангах»;
атеке – он же аталык, воспитатель сыновей хана, позднее –
придворный чин; арбаб – чиновник водного надзора, который
следит за общественными
работами по очистке оросительного
канала; дастарханчи – придворный титул-должность,
означающий «накрывающий ханский стол»; мулазим –
буквально означает «постоянно находящийся при ком-либо,
состоящий на службе, в свите, низший служитель или чиновник,
исполняющий различные поручения при крупном должностном
9
лице»
.
Представляет интерес титул «тархан», который жаловали
военным, гражданским и духовным лицам за особые отличия.
Носители данного титула освобождались от налогов в пользу
государства и наделялись рядом привилегий, например, им
прощалось девять совершенных преступлений, давалось право
беспрепятственного доступа в ханский дворец
10
. Присвоение
данного титула означало не только получение льгот и
преимуществ лица, находящегося на службе, но и определенную
стабильность статуса ханского служащего.
Как уже было отмечено, высший слой служащих
формировался из султанов и представителей аристократических
родов, права которых занимать определенные места в
9
Материалы по истории казахских ханств XV-XVIII веков /Сост. С.К.
Ибрагимов, Н.Н. Мингулов, К.А. Пищулина, В.П. Юдин. - Алма-Ата:
Наука, 1969. - С.493-567.
10
См.: Там же. - С.497.
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]