Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Обеспечение экологической безопасности – важнейший элемент национальной безопасности Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
значительно укреплены путем регламентации процедур и, в частности, путем применения следующих мер:
• установления требования об обязательной доступности
для общественности итогового документа ЭО (вместе с требованием о необходимости подготовки такого документа), а также заключения государственной экологической экспертизы;
• обязательного извещения населения, чьи интересы могут
быть затронуты намечаемой деятельностью
, о начале ЭО;
• обязательных общественных слушаний для некоторых
типов проектов;
• формирования механизмов информирования заинтересованных сторон с учетом местных условий и особенностей конкретных проектов.
Практически все эти меры устанавливаются «Положением
об оценке воздействия…». Таким образом, наиболее серьезной
задачей на настоящий момент является воплощение этих мер на
практике,
как обсуждается в следующем разделе.
Практическая реализация
«Положения об оценке воздействия…»
Итак, новое «Положение об оценке воздействия…» значительно укрепляет российскую систему экологической оценки,
представляя ее до сих пор разрозненные элементы как единую
систему, а также вводя ряд новых требований в соответствии с современным пониманием эффективного процесса ЭО.
Однако в какой степени принятие нового Положения отразится на практике
экологической оценки в России, зависит от того, какие будут приниматься меры для создания механизмов его реализации. Приведем лишь несколько наиболее очевидных примеров необходимости таких мер.
Отбор объектов экологической оценки. Путем передачи
классификации объектов по типам требуемой
экологической оценки (скрининга) на региональный и, отчасти, ведомственный уровень Положение не решило проблему выработки оптимальных
подходов в этой области. Регионы должны будут определиться,
какая из современных систем скрининга наиболее соответствует
их потребностям и возможностям разработать соответствующие
111
нормативно-правовые акты, согласовать их с федеральными органами и ввести в действие. Однако, к сожалению, во многих регионах готовность к внедрению предложенных подходов крайне низка
и реальные попытки внедрить такие подходы носят пока единичный характер (см., например, уже упоминавшуюся экологическую
классификацию объектов г. Москвы (Васильев С.А., 1998)). Это
, в
частности, потребует обучения большого количества сотрудников
государственных органов и ознакомления заказчиков с требованиями скрининга.
Организация участия общественности. Для выполнения
требований Положения в отношении участия общественности заказчикам необходимо будет освоить этот новый и непростой вид
деятельности. Как организовывается доступ общественности к документации? Как выявлять «заинтересованную общественность»?
Какие
существуют формы общественного обсуждения, отличные
от общественных слушаний, и как их организовывать? Когда необходимы общественные слушания, а когда – другие виды обсуждений? Для практических ответов на эти вопросы должны быть
выявлены наиболее действенные в российских условиях методы и
подходы, подготовлена и опубликована инструктивнометодическая документация, проведено обучение специалистов, в
том числе, специалистов компаний, проводящих оценку воздействия.
Стратегическая экологическая оценка. Требования Положения применимы в основном к деятельности проектного уровня (подготовке инвестиционного проекта). В Положении содержится определение «намечаемой инвестиционной деятельно-
сти», «предполагающей вложение инвестиций и осуществление
практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения
иного полезного эффекта». Стратегическое планирование,
таким образом, остается в основном за рамками предлагаемого
подхода. В какой степени к нему может применяться трехстадийная схема оценки воздействия и предлагаемые методы участия
общественности, неясно. Точно так же требует дополнительного
изучения возможное содержание исследований по оценке воздействия и Материалов по оценке воздействия
для объектов стратеги-
ческого уровня.
112
Наконец, стоит отметить, что многие из общих принципов
и конкретных требований Положения в отношении проведения
исследований и подготовки Материалов по оценке воздействия
(например, изучение непрямых воздействий, сравнение альтернатив, оценка значимости и т.д.) являются достаточно новыми для
российских заказчиков и других участников процессов подготовки
и утверждения инвестиционных проектов. Многие
из этих участников пока не видят тех преимуществ, которые дает развернутая
процедура ЭО, полагая, что следование ей приведет лишь к увеличению объема работ и сроков подготовки проекта. Таким образом,
выполнение требования нового Положения станет возможным
только при издании соответствующих руководств, проведении необходимых программ обучения и организации постоянного анали
за (контроля качества) Материалов по оценке воздействия с помощью специально разработанных критериев.
Итак, для успешной практической реализации нового Положения необходима будет значительная работа по разработке
нормативно-правовой и инструктивно-методической базы, изданию практических руководств, проведению разнообразных программ образования и обучения и организации исследований в области
экологической оценки.
Критически важным также является распространение информации о подходах и новых возможностях, которое дает новое
Положение, организация семинаров, краткосрочных курсов, открытых обсуждений. Без соответствующего информационного,
методического обеспечения Положение останется мертвым, не работающим документом, не способствующим развитию системы
ЭО.
Общественная экологическая экспертиза появилась в России в начале
80-х годов. Первоначально развитие ее носило довольно стихийный характер. Отсутствовало правовое регулирование общественного участия в экологической экспертизе, не были
четко обозначены и формы этого участия. Первым документом,
внесшим некоторую определенность, стал Федеральный закон «Об
охране окружающей природной среды» (1991 г.). В законе упоминалось, что государственная экологическая экспертиза должна
проходить гласно, с участием общественности, а также впервые
законодательно закреплялось понятие «общественная экологиче-
-
113
ская экспертиза». Вторым нормативным актом в этой области
явился Федеральный закон «Об экологической экспертизе»
(1995 г.), существенно изменивший права общественности.
Принятие двух подобных законов делит историю развития
общественной экологической экспертизы на три этапа, с различной законодательной регламентацией, а соответственно и разными
возможностями и формами общественного участия.
I этап – начало 80-х–1991 гг
.
Начальным этапом развития экологической экспертизы как
одного из способов регулирования воздействия человека на окружающую среду стали восьмидесятые годы. Широкие общественные обсуждения таких грандиозных проектов, как поворот северных рек, Катунская ГЭС, Южно-Уральская АЭС, не только способствовали гласному принятию решений по конкретным проектам, создав прецедент включения
общественности в принятие экологически значимых решений, но и оказали глубокое влияние на
формирование всего механизма экологической экспертизы.
На дальнейшее развитие общественной экологической экспертизы наложили отпечаток следующие специфические черты
начального этапа:
1. Отсутствие нормативно-правовой базы участия общественности в экологической экспертизе. До принятия Федерального
закона «Об охране окружающей природной
среды» (1991 г.) единственным документом в области экологического регулирования, в
котором упоминалось участие общественности, была «Временная
инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных
объектов и комплексов». Эта инструкция довольно детально регулировала работу с населением при проведении
оценки воздействия
намечаемой деятельности на окружающую среду, однако ничего
не упоминала об участии общественности в государственной экологической экспертизе.
2. Реальное влияние общественности на результаты государственной экологической экспертизы. В это время еще не было
достаточного опыта ведения диалога с общественностью, но уже
начали складываться демократические традиции. Мнение общест-
114
венности, высказанное публично, реально могло быть услышано.
Поэтому основная проблема заключалась в том, чтобы получить
возможность высказать свое мнение на достаточно высоком уровне (или на достаточно широкую аудиторию).
3. Концентрация усилий общественности на предотвращении крупных проектов. В этот период общественность использовала экологическую экспертизу с целью остановки в основном
крупных проектов с трудно предсказуемыми экологическими последствиями. Однако известны формы работы общественности,
целью которых была оценка экологических последствий небольших проектов. В зависимости от их потенциальной экологической
опасности выносилось решение о возможности или невозможности реализации проектов, что весьма напоминало современную
экологическую экспертизу.
4. Комплексное использование методов. Активно используя
приемы и методы экологической экспертизы, общественность
никогда не ограничивалась только этими методами. Кроме включения своих представителей в государственную экологическую
экспертизу, привлечения к проблеме авторитетных ученых, принятие решений по спорным проектам сопровождалось широкими
общественными обсуждениями, в том числе через средства массовой информации, обращения к властям, в крайних случаях – ак
циями.
5. Нечеткость форм, неоднозначная трактовка задач. Основы неоднозначного понимания экологической экспертизы были
заложены именно в этот период. Отсутствие четких законодательных определений и широкий смысл слова «экспертиза» в русском
языке способствовали столь же неоднозначному толкованию понятия «экологическая экспертиза», не соответствующему современному пониманию этого термина. Так, зачастую экспертные
работы
по оценке социально-экологической ситуации в регионе (или
вблизи предприятия) именовались экологической экспертизой.
В рассматриваемый период времени общественное участие
сыграло чрезвычайно важную роль и глубоко повлияло на формирование всего механизма экологической экспертизы. Именно благодаря активным действиям общественности экологическая экспертиза в конечном итоге сформировалась как достаточно откры-
-
115
тая процедура, а не только как инструмент еще одной ведомственной проверки документации.
II этап – 1991–1995 гг.
Временные рамки этого этапа определяются двумя нормативными актами – Федеральным законом «Об охране окружающей
природной среды» (1991 г., декабрь) и Федеральным законом «Об
экологической экспертизе» (1995 г., ноябрь). Федеральный закон
«Об охране окружающей природной среды» впервые законода
тельно закрепил существование понятия «общественная экологическая экспертиза», не приводя его определения. Кроме того, статья 35 Закона декларировала такие принципы проведения государственной экологической экспертизы, как широкая гласность и участие общественности. Такая весьма общая формулировка раскрывала перед общественностью широкие возможности для непосредственного включения своих представителей в государственную
экологическую экспертизу. Подобное участие, безусловно, не могло обеспечить полного баланса интересов, однако давало реальные
возможности общественности знакомиться с проектными документами и предлагать свои формулировки в Заключение государственной экологической экспертизы.
В целом можно сказать, что декларативный характер статей 35, 36 Федерального закона «Об охране окружающей природной среды» открывал большие
возможности для общественных
организаций. Отсутствие четких регламентаций не создавало серьезных препятствий для общественного участия в экологической
экспертизе в тех случаях, когда сильная общественная организация
была заинтересована в решении проблемы. Специфика периода
состоит в том, что при минимальных правах и отсутствии законодательных ограничений в области экологической экспертизы общественность
тем не менее добивалась существенных успехов.
Известны даже прецеденты проведения общественной экологической экспертизы на «закрытых» объектах.
-
III этап – с 1995 г. по настоящее время.
С принятием в ноябре 1995 г. Федерального Закона «Об
экологической экспертизе» начался новый этап в развитии общественной экологической экспертизы. Современный период имеет
весьма существенные законодательные отличия, что
116
отражается на
возможностях общественного участия, на выборе оптимальной
стратегии и тактики. Остановимся на анализе современных законодательных условий, практики проведения общественных экологических экспертиз, проблем, возникающих при этом, а также возможных путей их решения.
Общественная экологическая экспертиза: законодательные
возможности и ограничения на современном этапе
Федеральный закон «Об экологической экспертизе» четко
определил место
общественной экологической экспертизы по отношению к государственной: «Общественная экологическая экспертиза проводится до или одновременно с государственной экологической экспертизой».
Согласно закону, любая экологическая экспертиза является
экспертизой конкретной документации, например, техникоэкономического обоснования проектов намечаемой деятельности
или расширения/реконструкции существующей, проекта международного соглашения или обоснования заявления о выдаче
лицен-
зии.
В законе впервые декларируется, что экологической экспертизе могут быть подвергнуты также проекты нормативноправовых актов, комплексных и целевых федеральных программ,
генеральных планов развития территорий, схем развития отраслей
народного хозяйства.
Общественная экологическая экспертиза должна быть
официально зарегистрирована. Порядок регистрации общественной экологической экспертизы определяется ст. 23 ФЗ «Об экологической
экспертизе». Регистрация осуществляется в органах местного самоуправления (городской или районной администрации)
на основании заявления от общественной организации (объединения), организующей общественную экологическую экспертизу.
Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридический статус только после утверждения его в органах государственной экологической экспертизы. В том случае,
если позиция государственных органов охраны
природы в отношении экологических последствий намечаемой деятельности расходится с позицией общественности по этому вопросу, с придани-
117
ем юридического статуса заключению общественной экологической экспертизы могут возникнуть затруднения.
В ближайшем времени возможно принятие еще одного документа, Положения «Об оценке воздействия намечаемой хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду». Новый
документ будет действовать вместо прежнего Положения «Об
оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации» и
, возможно, несколько изменит сложившуюся практику об-
щественного участия в принятии экологически значимых решений.
4.6. Разработка требований экологической безопасности
с учетом особенностей хозяйственной и иной деятельности
Формирование и реализация требований экологической
безопасности в России реализуется через государственную политику в области обеспечения экологической безопасности и предусматривает следующие основные направления развития
:
1) управление природными ресурсами, находящимися в
федеральной государственной собственности;
2) правовое регулирование общественных отношений в об-
ласти обеспечения экологической безопасности в различных отраслях экономики;
3) информирование населения об экологически опасных
ситуациях;
4) производство и импорт продукции, не имеющей экологически безопасных технологий ее переработки, обезвреживания и
утилизации после использования, а также
экологически опасной
продукции.
118
Вопросы к главе 4
1. Назовите основные направления экологической сертификации.
2. Каковы цели и задачи экологического аудита?
3. Что подразумевает под собой понятие «экологического контро-
ля»?
4. Перечислите основные объекты, подлежащие федеральному
экологическому контролю.
5. В чем состоит процедура проведения ОВОС?
6. Перечислите основные требования обеспечения экологической
безопасности.
119
Глава 5
МЕДИКО-БИОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
5.1. Загрязнение окружающей среды химическими веществами
и оценка угрозы здоровью населения
Человек на протяжении всей своей жизни находится под
воздействием факторов окружающей его среды. Весь комплекс
факторов, оказывающих влияние на организм человека, подразделяется на природные, техногенные и социальные. Наиболее опасны для здоровья факторы, имеющие физическую, химическую и
биологическую природу
влияют также состояние транспорта, опасные производственные
объекты, военные конфликты. Особенно опасны химическое, бактериологическое и ядерное оружие как при их производстве, так и
при хранении и транспортировке. Кроме перечисленных загрязнений в окружающую среду попадают все новые и новые соединения, полученные в результате химического
синтеза. В настоящее время человек умеет синтезировать до 18
млн. веществ. В обращении на мировом рынке находится до 800
тыс. химических продуктов. При оценке воздействия различных
веществ на организм человека определяет ее ПДК для подсчета
ущерба населению. Однако, реакция отдельных людей на ту или
иную концентрацию вещества индивидуальна и не всегда
можно установить ответ организма по принципу «доза – эффект»
особенно при действии мутагенов. При длительном хроническом
воздействии малых доз загрязняющих веществ часто наблюдается
кумулятивный эффект, зависящий от конкретных условий окру-
. На здоровье и благополучие населения
или биологического
точно
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]