Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Методика рассмотрения отдельных категорий арбитражных дел. Учебное пособие
.pdf
51
3.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных
правовых актов, решений и действий (бездействия)
государственных органов, органов местного самоуправления,
иных органов, должностных лиц
Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и
действий (бездействия) государственных органов, органов местного
самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам
искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями,
установленными в гл. 24 АПК РФ.
Производство по данной категории дел возбуждается на основании
заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд
с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов или о признании незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и лиц.
Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления,
иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый
ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не
соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и
иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какиелибо обязанности, создают иные препятствия для осуществления
предпринимательской и иной экономической деятельности.
АПК РФ 2002 года сделал существенный шаг вперед в формировании административной юстиции в рамках арбитражного процесса.
Внесенные им изменения основаны на положениях Конституции РФ
(ст. 118), предусматривающих осуществление судебной власти в Российской Федерации посредством конституционного, гражданского,
административного и уголовного судопроизводства1.
Конституционно-правовой смысл применения положений о праве
на обращение в арбитражный суд с соответствующим заявлением из-
1
Арифулин А.А., Решетникова И.В. Особенности рассмотрения дел в ар-
битражном судопроизводстве. – М., 2008. – С. 379.
52
ложен в Определениях Конституционного Суда РФ от 20.11.2003
№ 449-О и от 04.12.2003 № 418-О.
Прокурору, а также государственным органам, органам местного
самоуправления, иным органам предоставлено право обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления,
иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие)
не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и
нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц
в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности,
незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные
препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с
федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.
Положения названных норм отчасти разъясняют Определения от
20.11.2003 № 449-О, от 04.12.2003 № 418-О, от 18.11.2004 № 367-О.
Соответствующие федеральные законы предусматривают, что правом на обжалование ненормативных актов государственных органов,
органов местного самоуправления обладают:
1) прокурор – если оспариваемый акт затрагивает права и законные
интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной
экономической деятельности (ст. 52 АПК РФ);
2) граждане, проживающие на территории муниципального образо-
вания, органы местного самоуправления и должностные лица местного
самоуправления – если акты органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления,
предприятий, учреждений, организаций, а также общественных объединений нарушают экономические права местного самоуправления
(ст. 46 ФЗ от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»);
3) антимонопольные органы – если акты федеральных органов ис-
полнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов,
осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также
53
государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ противоречат антимонопольному законодательству (п. 6 ч. 1 ст. 23 ФЗ «О
защите конкуренции»);
4) налоговые органы – если они требуют признания недействи-
тельной государственной регистрации юридического лица или физического лица в качестве индивидуального предпринимателя (п. 11 ст. 7
Закона РФ от 21.03.1991 № 943-1 «О налоговых органах Российской
Федерации», в редакции от 27.07.2006);
5) федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных
бумаг – если он выступает в защиту государственных и общественных
интересов (ст. 14 ФЗ закона от 05.03.1999 № 46-ФЗ «О защите прав и
законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»)1.
Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех
месяцев со дня, когда гражданину или организации стало известно о
нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено
федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок
подачи заявления может быть восстановлен судом.
Заявление о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными должно соответствовать требованиям, предусмотренным ч. 1; п. 1, 2 и 10 ч. 2; ч. 3
ст. 125 АПК РФ.
Оно должно содержать:
1) наименование органа или лица, принявшего оспариваемый акт,
решение, совершившего оспариваемые действия (бездействие);
2) название, номер, дату принятия оспариваемого акта, решения,
время совершения действий;
3) права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нару-
шаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием);
4) законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мне-
нию заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие);
5) требование заявителя о признании ненормативного правового
акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
В заявлении об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя должны быть также указаны сведения
1
Арифулин А.А., Решетникова И.В. Особенности рассмотрения дел в ар-
битражном судопроизводстве. – М., 2008. – С. 383.
54
об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решения и действия (бездействие) судебного приставаисполнителя.
К заявлению прилагаются документы, указанные в ст.126 АПК РФ,
а также текст оспариваемого акта, решения.
По делам об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя прилагаются, кроме того, уведомление
о вручении или иные документы, подтверждающие направление копии
заявления и необходимых доказательств судебному приставуисполнителю и другой стороне исполнительного производства.
Руководящими разъяснениями по применению названных положений по данному вопросу являются: Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 83, Определение Конституционного
Суда РФ от 06.11.2003 № 390-О.
По ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить
действие оспариваемого акта, решения.
Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и
действий (бездействия) государственных органов, органов местного
самоуправления, иных органов, должностных лиц рассматриваются
судьей единолично в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления соответствующего заявления в арбитражный суд, включая
срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иной срок не установлен федеральным законом.
Дела об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного
пристава-исполнителя рассматриваются в срок, не превышающий десяти дней со дня поступления заявления в арбитражный суд, включая
срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу.
Арбитражный суд извещает о времени и месте судебного заседания
заявителя, а также орган или должностное лицо, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), и иных заинтересованных лиц. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного
заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд
не признал их явку обязательной.
Арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное
заседание представителей государственных органов, органов местного
самоуправления, иных органов, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, решение или совершивших оспариваемые действия (без-
55
действие), и вызвать их в судебное заседание. Неявка указанных лиц,
извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, является основанием для наложения штрафа в порядке и в размерах, которые установлены в гл. 11 АПК РФ.
При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых
актов, решений и действий (бездействия) государственных органов,
органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц
арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений
и действий (бездействия) и определяет их соответствие закону или
иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение или
совершивших оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому
акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств,
послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения,
совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается законом на орган (или лицо), принявший акт, решение или совершивший
действия (бездействие).
В случае непредставления органом или лицом, которые приняли
оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия
(бездействие), доказательств, необходимых для рассмотрения дела и
принятия решения, арбитражный суд может истребовать их по своей
инициативе.
При проверке компетенции должностного лица в случае обжалования его бездействия суд должен оценить наличие у него соответствующих полномочий, обеспечивающих в случае удовлетворения требований дальнейшее исполнение судебного акта в отношении
возложения на должностное лицо обязанности совершить определенные действия.
Смещение бремени доказывания в пользу более «слабого» участника спора в полной мере отвечает названным задачам администра-
56
тивного судопроизводства. Однако это не означает, что заявитель полностью освобождается от доказывания1.
Решение по делу об оспаривании ненормативных правовых актов,
решений и действий (бездействия) государственных органов, органов
местного самоуправления, иных органов, должностных лиц принимается арбитражным судом по правилам, установленным в гл. 20 АПК
РФ.
Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный
правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных
лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту
и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о
признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
В случае если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному
правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя,
суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
В резолютивной части решения по делам данной категории должны содержаться:
1) наименование органа или лица, принявшего оспариваемый акт, ре-
шение; название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения;
2) название закона или иного нормативного правового акта, на со-
ответствие которому проверены оспариваемый акт, решение;
3) указание на признание оспариваемого акта недействительным
или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя
либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в
части, либо указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих государственных
органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или
1
Арифулин А.А., Решетникова И.В. Особенности рассмотрения дел в ар-
битражном судопроизводстве. – М., 2008. – С. 390.
57
иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.
Суд может в резолютивной части решения указать на необходимость сообщения суду соответствующим органом или лицом об исполнении решения суда.
Некоторые вопросы применения названной нормы изложены в Информационных письмах Президиума ВАС РФ от 24.07.2003 № 73, от
13.08.2004 № 83.
Решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не
установлены в решении суда.
Со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению.
Копия решения арбитражного суда направляется в пятидневный
срок со дня его принятия заявителю, в государственный орган, в орган
местного самоуправления, в иные органы, должностным лицам, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие).
Суд может также направить копию решения в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу, прокурору, другим заинтересованным лицам.
Принимая решения по данной категории дел, суд должен избрать адекватный обстоятельствам дела способ исполнения судебного решения.
Некоторые вопросы, возникшие в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях, изложены в Постановлении пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10.
На возникающие в практике вопросы хотелось бы дать следующие
ответы.
Каковы критерии отграничения требования о признании недействительным ненормативного акта от требования о признании
незаконным решения?
АПК РФ 1995 года предусматривал возможность признания недействительным ненормативного правового акта. Между тем практика
показала, что в ряде случаев неблагоприятные для заявителя последствия создаются решениями государственных и муниципальных органов,
58
которые не оформлены в виде правового акта (постановления, распоряжения), а заключены в иных документах – письмах, протоколах.
Суды относятся к возможности принятия и рассмотрения заявлений о признании недействительными соответствующих документов
неоднозначно по причине затруднительности рассмотрения их в качестве именно правовых актов.
АПК РФ 2002 года снял соответствующие препятствия, отнеся к
юрисдикции арбитражных судов рассмотрение заявлений об оспаривании не только ненормативных правовых актов, но и любых иных решений публичных органов, а равно их действий (бездействия), нарушающих права заявителей в сфере предпринимательской и иной
экономической деятельности.
Какое решение должен принять суд, если оспариваемый ненормативный акт не соответствует закону, но не затрагивает прав
заявителя?
В этом случае суд должен отказать в удовлетворении заявленного
требования. В этом рассматриваемая категория дел отличается от дел
об оспаривании нормативных актов, где обращение заявителя является
лишь поводом для судебной проверки законности нормативного акта.
Выяснение вопроса о нарушении прав заявителя принятием оспариваемого нормативного акта не входит в предмет соответствующей судебной деятельности, так как признание нормативного акта не соответствующим иному нормативному акту, имеющему бо´льшую
юридическую силу, осуществляется судом и в том случае, если права
заявителя не нарушены.
Отказ в удовлетворении требования о признании недействительным ненормативного акта по тем основаниям, что акт не нарушает
прав заявителя, не устраняет необходимости указания в мотивировочной части решения на несоответствие ненормативного акта закону, так
как данное обстоятельство подлежит установлению в ходе судебного
разбирательства и, следовательно, соответствующие выводы суда подлежат включению в решение.
3.3. Рассмотрение дел об административных правонарушениях
Дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных
59
судов, рассматриваются по общим правилам искового производства,
предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 25
АПК РФ и Федеральном законе об административных правонарушениях, а также в Постановлении пленума ВАС РФ от 09.12.2002 № 11, от
02.06.2004 № 10.
В соответствии с ч. 1 ст. 202 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным
законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются
по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 25 АПК РФ и КоАП РФ.
В случаях если в гл. 25 АПК РФ содержатся конкретные правила,
то именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным
судом дел о привлечении к административной ответственности (в частности, по результатам рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд принимает решение, а не
постановление, как это предусмотрено в ст. 29.9 КоАП РФ).
Введенный с 01.07.2002 КоАП РФ содержит достаточно много
принципиальных нововведений, обусловленных экономическими, социально-политическими изменениями, произошедшими в стране за
последние годы.
Среди концептуальных новелл КоАП РФ следует особо выделить
расширение компетенции судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Эта тенденция проявилась в том, что АПК
РФ, введенным в действие с 01.09.2002, на арбитражные суды возложены две новые функции: рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности и рассмотрение дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной
ответственности1.
В ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ установлено, что судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных :
ст. 6.14 – производство либо оборот этилового спирта, алкоголь-
ной и спиртосодержащей продукции, не соответствующих требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормам;
1
Арифулин А.А., Решетникова И.В. Особенности рассмотрения дел в ар-
битражном судопроизводстве. – М., 2008. – С. 410.
60
ст. 7.24 – нарушение порядка распоряжения объектом нежилого
фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования
указанного объекта;
ст. 9.4 – нарушение требований проектной документации и нор-
мативных документов в области строительства;
ст. 9.5 – нарушение установленного порядка строительства, ре-
конструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию;
ст. 14.1 – осуществление предпринимательской деятельности без
государственной регистрации или специального разрешения (лицензии);
ст. 14.10 – незаконное использование товарного знака;
ст. 14.11 – незаконное получение кредита;
ст. 14.12 – фиктивное или преднамеренное банкротство;
ст. 14.13 – неправомерные действия при банкротстве;
ст. 14.14 – воспрепятствование должностными лицами кредит-
ной организации осуществлению функций временной администрации;
ч. 1 и 2 ст. 14.16 – нарушение правил продажи и поставки этило-
вого спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;
ч. 1, 3 и 4 ст. 14.17 – незаконное производство, оборот или за-
купка этилового спирта;
ст. 14.18 – использование этилового спирта, произведенного из
непищевого сырья, и спиртосодержащей непищевой продукции для
приготовления алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции;
ст. 14.23 – осуществление дисквалифицированным лицом дея-
тельности по управлению юридическим лицом;
ст. 14.27 – нарушение законодательства о лотереях;
ст. 14.31 – злоупотребление доминирующим положением на то-
варном рынке;
ст. 14.32 – заключение ограничивающего конкуренцию соглаше-
ния или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных
действий;
ст. 14.33 – недобросовестная конкуренция;
ст. 15.10 – неисполнение банком поручения государственного
внебюджетного фонда;
ч. 6 ст. 19.5 – невыполнение в установленный срок законного
предписания уполномоченного органа, осуществляющего государственный строительный надзор;
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]