Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Федеральному закону от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»
.pdf
Привлекать высококвалифицированных специалистов на условиях, установленных настоящей
статьей, вправе работодатели или заказчики работ (услуг):
1) являющиеся:
российскими коммерческими организациями;
российскими научными организациями, образовательными учреждениями
профессионального образования (за исключением учреждений профессионального религиозного
образования (духовных образовательных учреждений), учреждениями здравоохранения, а также
иными организациями, осуществляющими научную, научно-техническую и инновационную
деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с
государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники РФ, при
наличии у них в случаях, предусмотренных законодательством РФ, государственной аккредитации;
аккредитованными в установленном порядке на территории РФ филиалами иностранных
юридических лиц;
2) в течение двух лет до дня подачи ходатайства о привлечении высококвалифицированных
специалистов не подвергавшиеся административному наказанию за незаконное привлечение к
трудовой деятельности в РФ иностранных граждан или лиц без гражданства, а также не имеющие на
момент подачи такого ходатайства неисполненных постановлений о назначении административного
наказания за совершение указанных административных правонарушений.
Иностранный гражданин вправе самостоятельно заявить о себе как о
высококвалифицированном специалисте, обратившись в представительство федерального органа
исполнительной власти в сфере миграции в государстве гражданства данного иностранного
гражданина либо в дипломатическое представительство или консульское учреждение РФ с
ходатайством, содержащим сведения, подтверждающие опыт его работы, навыки или достижения в
конкретной области деятельности (включая подтверждающие компетентность и уровень
квалификации иностранного гражданина рекомендации лиц или организаций) и согласие на внесение
указанных сведений в банк данных об осуществлении иностранными гражданами трудовой
деятельности, создаваемый в соответствии со ст. 18.2 ФЗ «О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации», и на представление указанных сведений потенциальным
работодателям или заказчикам работ (услуг) на территории Российской Федерации.
Указанная категория физических лиц обладает рядом льгот и преимуществ, закрепленных
прежде всего в ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»
(например, на высококвалифицированных специалистов и членов их семей не распространяется
квота на выдачу иностранным гражданам разрешения на работу в РФ).
8. Члены семьи высококвалифицированного специалиста — иностранные граждане, статус
которых определен в соответствии с п. 1.1 ст. 13.2 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан
в Российской Федерации». К ним относятся супруг или супруга высококвалифицированного
специалиста, его дети (в том числе усыновленные), супруги детей, родители (в том числе приемные),
супруги родителей, бабушки, дедушки, внуки.
9. Комментируемая статья в ч. 2 устанавливает, что в целях настоящего Закона понятие
«иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением
случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются иные (специальные)
правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан. Безусловно, если
рассматривать содержание правового статуса обеих категорий физических лиц, то с точки зрения
деятельности в сфере миграционного учета различия незначительны. Предназначение данной нормы
юридико-техническое, она позволяет избежать дублирования множества одинаковых текстуальных
формулировок в законах и иных нормативных правовых актах. С другой стороны, данное правило
отражает общую тенденцию современного правового регулирования — т.н. «сокращение
безгражданства», иными словами — согласованную политику (на международном и
внутригосударственном уровнях) устранения серьезных различий в правовом статусе иностранных
граждан и апатридов.
11
Статья 3. Правовая основа миграционного учета в Российской Федерации
Правовую основу миграционного учета в Российской Федерации составляют Конституция Российской
Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы,
настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с указанными
нормативными правовыми актами иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Другие
федеральные законы применяются к отношениям, связанным с осуществлением миграционного учета
иностранных граждан, в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.
Комментарий к ст. 3.
1. В комментируемой статье законодатель устанавливает систему источников, содержащих
правовые нормы, регулирующих миграционный учет и в совокупности и образующих правовую
основу данного вида деятельности. В комментируемой статье источники перечисляются в
иерархическом порядке — от обладающих высшей юридической силой актов (Конституция РФ) до
подзаконных нормативных правовых актов.
Конституция РФ является нормативным правовым актом, обладающим высшей юридической
силой, прямым и непосредственным действием. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции РФ законы
и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить
Конституции РФ.
Правовые принципы регулирования миграционного учета содержатся в следующих нормах
Конституции РФ:
признание человека, его прав и свобод высшей ценностью (ст. 2);
признание в РФ прав и свобод человека согласно общепризнанным принципам и нормам
международного права (ч.1 ст. 17);
неотчуждаемость основных прав и свобод, принадлежность их каждому от рождения (ч.
2 ст. 17);
непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина, права и свободы
определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и
исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18);
свобода каждого, кто законно находится на территории РФ, передвигаться, выбирать
место пребывания и место жительства (ч. 1 ст. 27);
свобода каждого выезжать за пределы РФ (ч. 2 ст. 27);
презумпция равенства прав и обязанностей граждан РФ и иностранных граждан (ч. 3 ст.
62).
2. Важную роль в регулировании миграционного учета играют нормы международного права.
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и
международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если
международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то
применяются правила международного договора.
Словосочетание «общепризнанные принципы и нормы международного права» часто
используется в текстах нормативных правовых актов, однако, единого официального толкования для
него не существует. С практической точки зрения это обстоятельство порождает неопределенность.
Неясно, каковы критерии общепризнанности нормы или принципа, и каким образом суд, при
разрешении конкретного дела, установит, что то или иное положение является именно
общепризнанным принципом международного права.
Устранению указанной неопределенности отчасти служит п. 1 постановления Пленума
Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции
общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской
Федерации». Разъяснение, данное Пленумом, сводится к тому, что под общепризнанными
принципами и нормами международного права следует понимать основополагающие императивные
нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом
государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам
международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и
12
принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Под общепризнанной нормой
международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое
международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного. Содержание
указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах
Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.
Согласно ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров (заключена 23 мая 1969
г.), под договором понимается международное соглашение, заключенное между государствами в
письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли
такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а
также независимо от его конкретного наименования.
Сходная формулировка применяется российским законодателем: согласно ст. 2 Федерального
закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (далее —
ФЗ «О международных договорах Российской Федерации») термин «международный договор
Российской Федерации» означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией
с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным
образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и
регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном
документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его
конкретного наименования. ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» выделяет
межгосударственные, межправительственные и межведомственные договоры, и дает примерный
перечень их наименований (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами
и иные виды и наименования).
Применительно к предмету регулирования настоящего Закона нормы международного права
либо в определенной степени дублируют приведенные выше конституционные принципы, либо
расширяют их содержание. Среди значимых международно-правовых актов следует назвать:
Всеобщую декларацию прав человека 1948 г.;
Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.;
Декларацию прав человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в
которой они проживают 1985 г;
Конвенцию СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г.
Первые два документа содержат наиболее принципиальные положения, касающиеся свободы
каждого передвигаться и выбирать себе место жительства в пределах каждого государства (ст. 13
Всеобщей декларации, ст. 12 Международного пакта), свободы покидать любую страну, включая
свою собственную, и возвращаться в свою страну (ст. 13 Всеобщей декларации, ст. 12
Международного пакта), а также права на признание за каждым человеком его правосубъектности,
где бы он ни находился (ст. 16 Международного пакта).
Декларация прав человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они
проживают устанавливает принципы, некоторые из которых имеют непосредственное отношение к
миграционному учету:
возложение обязанности на каждое государство публиковать свое национальное
законодательство или правила, касающиеся иностранцев (ст. 3);
признание за иностранцами вне зависимости от конкретного места их нахождения права
покидать страну с учетом допустимых ограничений этого права, если речь идет о защите
государственной безопасности, общественной безопасности, общественного порядка, здоровья и
нравственности населения или прав и свобод других (ч. 2 ст. 5);
признание за иностранцами права на свободное передвижение и свободу выбора места
жительства с учетом указанных выше возможных ограничений (ч. 3 ст. 5);
право супруги иностранного гражданина и его несовершеннолетних (или находящихся
на иждивении) детей сопровождать указанного гражданина, приехать к нему или оставаться с ним
при наличии надлежащего разрешения, с учетом допустимых ограничений, вытекающих из
национального законодательства (ч. 4 ст. 5).
Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека в ст. 25 закрепила принцип, согласно
которому иностранец, законно находящийся на территории России, может быть выслан только во
13
исполнение законно принятого решения и должен иметь возможность представить доводы против
высылки.
К международным договорам РФ относятся также межправительственные соглашения. В
сфере миграционной политики число таких соглашений незначительно, они, как правило, носят
юридико-технический характер. В качестве примера можно назвать Соглашение между
Правительством РФ и Правительством Республики Беларусь от 5 октября 2004 г. «Об использовании
миграционной карты единого образца» (ратифицировано Федеральным законом от 9 января 2006 г. №
15-ФЗ). В данном соглашении установлена форма миграционной карты — документа, содержащего
сведения об иностранном гражданине, въезжающем в РФ и/или Республику Беларусь, и служащего
для учета и контроля за его временным пребыванием на территориях указанных государств.
3. К правовой основе миграционного учета относятся федеральные конституционные и
федеральные законы. Они принимаются по вопросам, составляющим предмет ведения РФ и имеют
прямое действие на всей территории государства (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Несмотря на то, что
миграционный учет не входит в перечень предметов ведения и полномочий РФ, приведенный в ст. 71
Конституции РФ, по смыслу, характеру и целям данной деятельности следует считать ее относящейся
к предметам ведения РФ.
Объем нормативного регулирования, приходящийся на федеральные конституционные законы
применительно к миграционному учету крайне незначителен, это связано с тем, что федеральные
конституционные законы призваны регулировать наиболее важные и общие вопросы деятельности
публичной власти и могут быть приняты в случае прямого указания на это в Конституции РФ.
Согласно ст. 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О
Правительстве Российской Федерации», к полномочиям Правительства РФ в социальной сфере
относится обеспечение проведения единой государственной миграционной политики. Как будет
видно далее, доля нормативного регулирования миграционного учета нормативными правовыми
актами Правительства РФ довольно значительна.
Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О
военном положении» (далее — ФКЗ «О военном положении»), в период действия военного
положения в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности
государства, ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан,
лиц без гражданства (далее — граждане), деятельность организаций независимо от организационно-
правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их
должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.
В силу п. 16 ч. 2 ст. 7 указанного Закона, на основании указов Президента РФ на территории, на
которой введено военное положение, в качестве меры безопасности может применяться
интернирование (изоляция) граждан иностранного государства, воюющего с РФ. Данная мера
применяется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.
Норма о возможности временного ограничения прав и свобод иностранных граждан и лиц без
гражданства содержится также в ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. №
3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». Как установлено в ст. 5 данного Закона, перечень временных
ограничений прав и свобод должен быть принят в форме указа Президента РФ и являться
исчерпывающим.
Следующим иерархическим уровнем в системе источников, регулирующих миграционный учет,
являются федеральные законы — нормативные правовые акты, которые действуют на всей
территории государства и не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст.
76 Конституции РФ). Помимо комментируемого Закона для миграционного учета являются
значимыми следующие федеральные законы:
ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;
ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (в части определения в ст. 30 полномочий
федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в
сфере миграции и его территориальных органов);
Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»;
Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»;
Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» (далее —
ФЗ «О персональных данных») (см. комментарии к ст. 6 настоящего Закона);
14
Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (в части
возложения на организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным
имуществом, обязанности идентификации клиентов и иных определенных законом лиц, в том числе
идентификации данных, содержащихся в их миграционных картах);
Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной
дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» (в части возложения обязанности
проходить дактилоскопическую регистрацию на иностранных граждан и лиц без гражданства,
обратившихся в территориальные органы исполнительной власти, уполномоченные на
осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, с заявлением о получении
дубликата разрешения на работу, миграционной карты, визы и некоторых иных документов. Данная
норма вступает в силу с 1 января 2013 г.);
Кодекс РФ об административных правонарушениях (см. комментарии к ст. 24).
4. Важным источником регулирования миграционного учета выступают указы Президента РФ,
которые обязательны для исполнения на всей территории РФ (ч. 2 ст. 90 Конституции РФ). Указы
Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Поскольку
Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства,
содержание его указов в сфере миграционного учета носит общий характер (указы содержат в
основном нормы о правовом статусе тех или иных субъектов миграционных отношений). Особо
важными нормативными правовыми актами этого уровня являются:
Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной
службы» (утверждено Положение о ФМС РФ, см. комментарии к ст. 11-12 настоящего Закона);
Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 865 «Вопросы Министерства иностранных дел
Российской Федерации» (утверждена компетенция МИД РФ, в том числе некоторые положения,
относящиеся к миграционному учету, например, истребование из-за рубежа документов иностранных
граждан и лиц без гражданства и пр.);
Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности в
Российской Федерации до 2020 года» (здесь определены стратегические национальные приоритеты
развития государства, в том числе в сфере миграционной политики).
Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел
Российской Федерации» (в данном документе установлено, что МВД РФ контролирует деятельность
ФМС РФ и дает ей поручения по вопросам миграции, а также определено, что МВД РФ формирует на
основе анализа и прогнозирования состояния преступности, охраны общественного порядка и
собственности, обеспечения общественной безопасности, миграционных процессов основные
направления государственной политики в сфере внутренних дел и в сфере миграции).
5. Весьма многочисленную группу нормативных правовых актов, регулирующих вопросы
миграционного учета составляют постановления Правительства РФ. Согласно ст. 115 Конституции
РФ, постановления принимаются Правительством РФ на основании и во исполнение Конституции
РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Постановления Правительства РФ
обязательны к исполнению на всей территории государства. В случае противоречия постановлений
Правительства РФ нормативным правовым актам более высокой юридической силы, Президент РФ
вправе отменить указанные постановления.
В сфере миграционного учета наибольшее значение имеют следующие акты Правительства РФ:
постановление Правительства РФ от 16 августа 2004 г. № 413 «О миграционной карте»
(здесь установлены правила заполнения миграционной карты и ее форма);
постановление Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9 «О порядке осуществления
миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»
(данный нормативный правовой акт конкретизирует многие положения комментируемого Закона, см.
комментарии к ст. 7, 8, 18);
постановление Правительства РФ от 17 января 2007 г. № 21 «Об утверждении Правил
подачи иностранным гражданином или лицом без гражданства уведомления о подтверждении своего
проживания в Российской Федерации»;
постановление Правительства РФ от 14 февраля 2007 г. № 94 «О Государственной
информационной системе миграционного учета» (см. комментарий к ст. 10 настоящего Закона);
15
постановление Правительства РФ от 26 мая 2009 г. № 450 «О Правительственной
комиссии по миграционной политике»;
постановление Правительства РФ от 10 мая 2010 г. № 310 «Об утверждении Правил
передачи сведений о прибытии в место пребывания и убытии из места пребывания иностранных
граждан и лиц без гражданства с использованием входящих в состав сети электросвязи средств
связи»;
постановление Правительства РФ от 16 апреля 2011 г. № 286 «О ведении банка данных
об осуществлении иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации»;
постановление Правительства РФ от 15 июля 2009 г. № 555 «Об утверждении Положения
о пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с
международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, иностранных граждан и лиц без
гражданства, принимаемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации о
реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) на территории
Российской Федерации, в специальных учреждениях Федеральной миграционной службы».
6. К подзаконным нормативным правовым актам относятся также акты федеральных органов
исполнительной власти, которые не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам,
Указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ. В сфере миграционного учета
действуют следующие наиболее значимые нормативные правовые акты:
приказ ФМС России от 8 ноября 2007 г. № 430 «Об утверждении Административного
регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по
оформлению, выдаче, продлению срока действия, восстановлению и по исполнению государственной
функции по аннулированию виз иностранным гражданам и лицам без гражданства»;
приказ МВД России и ФМС России от 30 апреля 2009 г. № 338/97 «Об утверждении
Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за
соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными
гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями,
заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их
труда»;
приказ Росстата от 13 октября 2009 г. № 225 «Об утверждении статистического
инструментария для организации Федеральной миграционной службой статистического наблюдения
за внешней трудовой миграцией»;
приказ ФСТЭК России от 5 февраля 2010 г. № 58 «Об утверждении Положения о методах
и способах защиты информации в информационных системах персональных данных» (см.
комментарии к ст. 6 настоящего Закона);
приказ ФМС России от 23 сентября 2010 г. № 287 «Об утверждении формы заявления
иностранного гражданина или лица без гражданства о регистрации по месту жительства, формы
уведомления о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место пребывания».
Статья 4. Цели, основные принципы и содержание миграционного учета
1. Миграционный учет осуществляется в целях:
1) создания необходимых условий для реализации гражданами Российской Федерации и иностранными
гражданами своих прав и свобод, а также для исполнения ими возложенных на них обязанностей;
2) выработки и реализации государственной политики в сфере миграции;
3) формирования полной, достоверной, оперативной и актуальной информации о перемещениях
иностранных граждан, необходимой для прогнозирования последствий указанных перемещений, а также для
ведения государственного статистического наблюдения в сфере миграции;
4) планирования развития территорий Российской Федерации;
5) управления в кризисных ситуациях;
6) защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов
граждан Российской Федерации и иностранных граждан, находящихся в Российской Федерации, а также в
целях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и общественной безопасности путем
противодействия незаконной миграции и иным противоправным проявлениям;
7) систематизации сведений об иностранных гражданах, находящихся в Российской Федерации (в том
числе их персональных данных), и о перемещениях иностранных граждан;
16
8) решения других социально-экономических и общественно-политических задач.
2
2. Миграционный учет имеет уведомительный характер, за исключением случаев, предусмотренных
федеральным конституционным законом или федеральным законом.
3. Миграционный учет основывается на следующих основных принципах:
1) свобода передвижения иностранных граждан и выбора ими места пребывания и жительства в
пределах Российской Федерации;
2) защита государством права иностранных граждан на свободу передвижения и выбор ими места
пребывания и жительства в пределах Российской Федерации на основе законности и соблюдения норм
международного права;
3) сочетание интересов личности, общества и государства;
4) обеспечение национальной безопасности Российской Федерации и защита иных национальных
интересов Российской Федерации;
5) доступность совершения действий, необходимых для осуществления миграционного учета;
6) унификация правил миграционного учета.
4. Миграционный учет включает в себя:
1) регистрацию по месту жительства и учет по месту пребывания, а также фиксацию иных сведений,
установленных настоящим Федеральным законом;
2) обработку, анализ, хранение, защиту и использование информации о количественных и качественных
социально-экономических и иных характеристиках миграционных процессов;
3) ведение государственной информационной системы миграционного учета, содержащей сведения,
предусмотренные настоящим Федеральным законом.
Комментарий к ст. 4
1. В комментируемой статье систематизированы наиболее общие правовые основания
деятельности по осуществлению миграционного учета: его цели, характер, принципы,
разновидности.
Цели миграционного учета — это наиболее общие и первостепенные по значению результаты
социального развития, достижению которых способствует осуществление указанного вида
деятельности. Как следует из текста комментируемой статьи, цели миграционного учета носят не
только социально-экономический, но и политический (и не в меньшей степени правовой) характер. К
примеру, реализация гражданами РФ и иностранцами своих прав и свобод (а также надлежащее
выполнением ими своих обязанностей) определенным образом связана с миграционным учетом,
поскольку благодаря сбору и обработке информации правовой статус того или иного субъекта
становится более определенным, а процесс приобретения данным субъектом каких-либо благ, иного
удовлетворения законных интересов — более оперативным.
Субъективные права, свободы и обязанности — это элементы правового статуса личности.
Последний имеет тенденцию к расширению (например, как следует из ч. 1 ст. 55 Конституции РФ,
перечень прав и свобод, приведенный в ней, не является исчерпывающим), в том числе за счет новых
международно-правовых норм или введения диспозитивных начал в механизм правового
регулирования. Важнейший принцип правового государства гласит: осуществление прав и свобод
гражданином не может нарушать свободы и законных интересов других лиц. Следовательно,
государство должно упорядочивать и до некоторой степени контролировать жизнедеятельность своих
граждан. Миграционный учет играет в данной системе не последнюю роль.
Выработка и реализация государственной политики в сфере миграции — актуальная задача
публичного управления в современной России. Несмотря на большое количество нормативных
правовых актов, регулирующих миграционные процессы в РФ, ни понятия, ни концептуальной
основы миграционной политики на уровне федерального законодательства не закреплено. Под
миграционной политикой исследователи предлагают понимать «комплекс правил, мер и ограничений,
направленных на упорядочение гражданских и общественных отношений в области перемещения
лиц через границу Российской Федерации (как внутрь, так и за ее пределы)»2. Бесспорно,
миграционный учет является существенной (но не единственной) мерой такого рода.
См.: Семенова А.В. Государственное управление в сфере реализации миграционной политики Российской Федерации:
автореф. дисс. … к.ю.н. — Саратов, 2011. — С. 15.
17
Формирование полной, достоверной, оперативной и актуальной информации о перемещениях
иностранных граждан, необходимой для прогнозирования последствий указанных перемещений,
ведение государственного статистического наблюдения в сфере миграции — одна из целей, для
достижения которой существует миграционный учет. Необходимость сбора информации о
миграционных потоках связана с обеспечением экономики страны трудовыми ресурсами
(поддержание сбалансированного состояния на рынке труда), задачами развития отдельных
территорий (в основном малонаселенных), демографической политикой государства (в первую
очередь, стабилизацией общей численности населения) и т.д.
Миграционный учет связывается законодателем с деятельностью по планированию развития
территорий РФ, которое включает в себя:
экономико-географический анализ территории;
анализ природно-экологических условий;
анализ ресурсного потенциала территории;
градостроительный анализ территории;
анализ территории на предмет инвестиционной активности;
разработку градостроительной документации и стратегии развития территории.
Таким образом, планирование развития территории (стратегическое планирование) — это
определение картины будущего состояния региона (области, города, иного муниципального
образования) на основании внешних и внутренних условий и местных ресурсов. Безусловно,
сведения о перемещениях населения являются для задач подобного рода необходимыми.
Управление в кризисных ситуациях, как установлено в комментируемой статье, также связано с
результатами миграционного учета. К кризисным ситуациям можно отнести любые природные,
техногенные или антропогенные ситуации, создающие угрозу для удовлетворения потребностей и
развития. В Федеральной целевой программе «Снижение рисков и смягчение последствий
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2020
года» (утверждена постановлением Правительства РФ от 6 января 2006 г. № 1) поставлена задача по
созданию в федеральных округах центров управления в кризисных ситуациях (на данный момент
такие центры организационно включены в структуру Министерства РФ по делам гражданской
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий во главе с
Национальным центром управления в кризисных ситуациях МЧС России). В данном случае
информация, получаемая в ходе миграционного учета, используется в процессах непрерывного
мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций (хотя и не является критически важной для
задач подобного рода).
Как установлено в п. 6 ч. 1 комментируемой статьи, миграционный учет осуществляется в
целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов
граждан РФ и иностранных граждан, находящихся в РФ, а также в целях обеспечения национальной
безопасности РФ и общественной безопасности путем противодействия незаконной миграции и
иным противоправным проявлениям. Смысл данной нормы состоит в том, что поддержание
безопасности, как довольно сложная система мероприятий, требует создания эффективного
информационного обеспечения, частью которого должна стать система миграционного учета. Защита
основ конституционного строя — это прежде всего предупреждение и пресечение возможных
нарушений основных прав и свобод граждан и иных фундаментальных принципов, закрепленных в 1
и 2 главе Конституции РФ. Согласно Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года
(утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537), национальной безопасностью
признается состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних
угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень
жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие РФ, оборону и
безопасность государства. Одной из угроз безопасности России в Стратегии названа незаконная и
неконтролируемая миграция (она отнесена к угрозам интересам и безопасности России в
пограничной сфере), однако конкретных мероприятий, связанных с ее недопущением, в документе не
названо.
Как установлено в п. 7 ч. 1 комментируемой статьи, миграционный учет осуществляется в
целях систематизации сведений об иностранных гражданах, находящихся в РФ (в том числе их
персональных данных), и о перемещениях иностранных граждан. Как представляется, данная
18
формулировка не очень удачна, поскольку отражает не цель миграционного учета, а его сущность.
Действительно, сведения об иностранных гражданах и лицах без гражданства, находящихся на
территории России, накапливаются и систематизируются благодаря миграционному учету, что же
касается его целей, они были охарактеризованы выше. Стоит отметить, что законодатель оставил
перечень целей открытым, сославшись на необходимость использования данных миграционного
учета в процессе решения других социально-экономических и общественно-политических задач (п.8
ч. 1 комментируемой статьи). С точки зрения юридической техники, формулировки п. 7 и 8
представляются избыточными.
2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи, миграционный учет носит уведомительный характер,
за исключением случаев, предусмотренных федеральным конституционным или федеральным
законом. Уведомительный характер миграционного учета означает, во-первых, что иностранный
гражданин может въезжать на территорию РФ или покидать ее. Во-вторых, это означает, что сам по
себе сбор информации не порождает у иностранного гражданина каких-либо новых прав или
обязанностей. От уведомительного порядка миграционного учета следует отличать разрешительный
порядок, при котором внесение сведений об иностранном гражданине в информационную систему
является юридическим фактом, обусловливающим законность пребывания данного лица на той или
иной территории. Соответственно, при разрешительной системе миграционного учета лицо, не
прошедшее данную процедуру, является виновным и подлежит ответственности. Уведомительный
характер миграционного учета означает лишь необходимость исправления такого рода ситуаций без
возложения на иностранного гражданина каких-либо личных или имущественных санкций.
Закрепление уведомительного характера миграционного учета отвечает общепризнанным
принципам и нормам международного права, соответствует все большей прозрачности границ между
государствами и современным тенденциям глобализации международных отношений на всех
уровнях.
3. В п. 3 комментируемой статьи приведены принципы миграционного учета, т.е. наиболее
общие правовые основания его реализации. Каждый из указанных принципов имеет практический
смысл, поскольку затрагивает отношения иностранного гражданина и органов исполнительной
власти.
Свобода передвижения иностранных граждан и выбора ими места пребывания и жительства в
пределах РФ означает, что органы власти, осуществляющие миграционный учет, не могут
препятствовать иностранному гражданину менять место нахождения как в пределах одного субъекта
РФ, так и в пределах всей территории страны.
Защита государством права иностранных граждан на свободу передвижения и выбор ими места
пребывания и жительства в пределах РФ на основе законности и соблюдения норм международного
права означает, что каждый иностранный гражданин, чьи законные интересы в ходе осуществления
миграционного учета были нарушены (а свобода пребывания и перемещения подверглась
незаконному ограничению), вправе использовать различные средства юридической защиты, в первую
очередь — обжалование действий и решений должностных лиц в административном и (или)
судебном порядке.
Сочетание интересов личности, общества и государства означает, что права иностранных
граждан, связанные с пребыванием на территории РФ и перемещением по ней, не являются
абсолютными, а соотносятся с политическими, социально-экономическими и иными общезначимыми
обстоятельствами, в силу которых или ради защиты которых могут возникать отдельные ограничения
прав и свобод.
Обеспечение национальной безопасности и защита иных национальных интересов РФ, по
нашему мнению, выступает не принципом, а целью осуществления миграционного учета (см. п. 1.6.
комментария к настоящей статье). Смысл, подразумеваемый законодателем в данной норме, остается
недостаточно ясным. Вероятнее всего, речь идет о том, что при использовании данных, полученных
при осуществлении миграционного учета, органы публичной власти получают возможность
принимать более обоснованные, оперативные, эффективные управленческие решения, направленные
на обеспечение устойчивого развития России, поддержания ее геополитических интересов,
поддержка приоритетного использования национальных трудовых ресурсов и т.д.
Доступность совершения действий, необходимых для осуществления миграционного учета
предполагает, что государство в лице компетентных органов обязано создать надлежащие условия
19
для выполнения иностранными гражданами (и лицами, выступающими в качестве принимающей
стороны) обязанностей по постановке на учет (снятию с учета) в РФ. Данный принцип получает
конкретизацию в ст. 22 настоящего Закона, где закреплено право принимающей стороны
представлять уведомление о прибытии иностранного гражданина в место пребывания либо
непосредственно в орган миграционного учета, либо направлять указанное уведомление почтой или с
использованием входящих в сети электросвязи средств связи (с соблюдением установленных сроков,
см. комментарий к ст. 22).
Унификация правил миграционного учета означает обеспечение единых правил постановки на
учет и снятия с учета всех категорий лиц, въезжающих на территорию РФ или покидающих ее.
Унификация является возможной благодаря, с одной стороны, единым формам документов, с другой
— единой информационной системе (см. комментарии к ст. 10 настоящего Закона), она служит
упрощению процедур сбора и систематизации информации об иностранных гражданах,
пребывающих на территории РФ и перемещающихся по ней.
4. В комментируемой статье, в п. 4 перечислены виды деятельности, в совокупности
составляющие миграционный учет:
регистрация по месту жительства и учет по месту пребывания, а также фиксация иных
сведений, установленных настоящим Законом (см. комментарии к ст. 9);
обработка, анализ, хранение, защита и использование информации о количественных и
качественных социально-экономических и иных характеристиках миграционных процессов;
ведение государственной информационной системы миграционного учета, содержащей
сведения, предусмотренные настоящим Законом (см. комментарии к ст. 10).
Обработка информации о миграционных процессах — это ее ввод в базу данных,
преобразование в машиночитаемый формат; анализ — исследование основных свойств этой
информации, в том числе — ее упорядочение и классификация; хранение информации — меры по
обеспечению сохранности сведений в течение неопределенного промежутка времени (сюда же можно
отнести архивацию данных); защита информации о миграционных процессах — это обеспечение ее
недоступности третьим лицам (сюда входит комплекс мер криптографического характера
(шифрование данных), а также резервное копирование данных и ряд других мер, исключающих
повреждение или утечку сведений); использование информации — это работа с собранными
сведениями для решения каких-либо управленческих или статистических задач.
Статья 5. Гарантии соблюдения прав человека и обеспечения интересов государства при
осуществлении миграционного учета
1. Иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правом свободно передвигаться,
выбирать место пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и несут обязанности наравне с
гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральными конституционными
законами, федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.
2. В соответствии с федеральными конституционными законами или федеральными законами
разрешительный порядок регистрации по месту жительства и учета по месту пребывания действует или может
быть введен:
1) в пограничной зоне;
2) в закрытых административно-территориальных образованиях;
3) в закрытых военных городках;
4) на территориях, в организациях или на объектах, для въезда на которые в соответствии с федеральным
законом иностранным гражданам требуется специальное разрешение;
5) на территории, на которой в соответствии с указом Президента Российской Федерации введено
чрезвычайное или военное положение;
6) в зонах экологического бедствия;
7) на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в связи с опасностью распространения
инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравления людей введены особые условия и
режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
8) в зоне проведения контртеррористической операции;
9) в период мобилизации и в военное время;
10) в иных случаях, установленных федеральными законами.
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]
- #
- #
- #
- #
- #
- #
- #06.09.20261 Мб0Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации».pdf
- #
- #07.09.20262 Мб0Комментарий к Федеральному закону от 19 июля 1997 г. № 149-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами».pdf
- #
- #