Право социального обеспечения. Учебное пособие-2

УДК [349.3:364](470+571)(075.8)

ББК 65.272(2Рос)я73-1+67.405.2(2Рос)я73-1

Издание подготовлено совместно с Издательским центром IPR MEDIA

Захарова Н.А., Горшков А.В. Право социального обеспечения: учебное пособие. - М. : Издательство «Омега-Л», 2015. – 121 с.

Авторы:

Захарова Наталья Александровна — практикующий юрист, специализирующийся в сфере обязательного страхования, трудового права и права социального обеспечения, недвижимости, жилищных отношений; автор (соавтор) практических пособий, комментариев к законам, в том числе: комментария к Закону РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации», Федеральному закону «О некоммерческих организациях»; книги «Трудовое право. Учебное пособие для бакалавров» (М., 2014), «Страховое право: учебное пособие для бакалавров» (М., 2014), «Что Вам должен собес? Государственная социальная помощь и обслуживание» (М., 2013); «Как получить большую пенсию?» (М., 2012) и др.

Горшков Александр Викторович — высококвалифицированный специалист в области трудового права, права социального обеспечения, а также управления персоналом, опыт работы — более 10 лет в промышленности в должности специалиста и руководителя кадровой службы; автор книг, публикаций и статей в сфере трудовых и социально-трудовых отношений.

Внастоящем пособии определены правовые основы, функции, формы и виды социального обеспечения в Российской Федерации; рассмотрены понятие, предмет, метод, источники и принципы права социального обеспечения; дана основная характеристика деятельности государственных внебюджетных фондов, обеспечивающих реализацию конституционных гарантий социальной защиты населения.

Впособии проанализированы аспекты правового регулирования предоставления некоторых видов социального обеспечения, в частности: пенсий (в соответствии с изменениями в пенсионной системе с 1 января 2015 г.), пособий, выплат, компенсаций и льгот. Отдельное внимание уделено особенностям предоставления социальных услуг гражданам в соответствии с новой системой социального обслуживания в России, применяющейся с 1 января 2015 года.

Пособие предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей; специалистов органов социальной защиты населения; работников служб охраны труда и управления персоналом; практикующих юристов; непосредственных получателей мер социальной поддержки, а также иных лиц, интересующихся вопросами социального обеспечения в Российской Федерации.

2

3

Глава 1. Общие положения права социального обеспечения

1.1. Понятие и функции социального обеспечения

Социальное обеспечение как особый социальный институт государства является гарантией достойного развития каждого члена общества и сохранения источника средств к существованию при наступлении социальных рисков. Его содержание и параметры формировались постепенно по мере развития самой системы социального обеспечения в российском государстве1, соответственном этому менялась и трактовка понятия социального обеспечения.

Действующее российское законодательство не содержит официального определения понятия «социальное обеспечение», хотя и неоднократно оперирует им в некоторых нормативных правовых актах. В научной литературе мы можем встретить следующие определения понятия «социальное обеспечение»2. Так, специалисты в области права социального обеспечения, например М. Захаров, Э. Тучкова, В. Галаганов, трактуют его следующим образом: «Социальное обеспечение — это один из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случаях наступления социальных рисков за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом, государством, для поддержания их полноценного социального статуса»3. С точки зрения Г.Д. Долженковой, «социальное обеспечение — это форма выражения социальной политики государства, направленной на материальное обеспечение определенных категорий граждан из средств госбюджета и специальных внебюджетных государственных фондов в случае наступления событий, признаваемых государством социально значимыми, с целью выравнивания социального положения этих граждан по сравнению с остальными членами общества»4.

Можно встретить и такое определение, как «социальное обеспечение — система общественных отношений, складывающихся между гражданами и органами государства, местного самоуправления, организациями по поводу предоставления гражданам за счет специальных фондов медицинской помощи, пенсий, пособий и других видов обеспечения при наступлении жизненных обстоятельств, влекущих за собой утрату или снижение дохода, повышенные расходы, малообеспеченность, бедность»5. Ржаницына Л. определяет понятие «социальное обеспечение» следующим образом: «Социальное обеспечение — это распределение пенсий, пособий и предоставление социальных услуг нетрудоспособным и приравненным к ним категориям граждан по постоянно действующим основаниям, нормам и правилам, определенным общефедеральным законодательством как обязательные для всех участников и уровней»6 и т.д.

Все приведенные выше определения содержат сущностные признаки явления социального обеспечения и отражают его особенности. Наиболее важные из них: социальное обеспечение осуществляется государством из целевых, специальных фондов, а также фондов обязательного социального страхования. Оно направлено на выравнивание доходов граждан, поддержание их полноценного социального статуса в установленных законом случаях: утраты или снижения доходов, старости, инвалидности, временной нетрудоспособности, потере кормильца и т.п.

1См. Долженкова Г.Д. Право социального обеспечения: конспект лекций. М.: Юрайт-Издат, 2007.

2См. подробнее Шарин В.И. О понятии социальное обеспечение / URL: http://id.atiso.ru/node/76

3См. подробнее Шарин В.И. О понятии социальное обеспечение / URL: http://id.atiso.ru/node/76

4См. Долженкова Г.Д. Право социального обеспечения: конспект лекций. М.: Юрайт-Издат, 2007.

5См. подробнее Шарин В.И. О понятии социальное обеспечение / URL: http://id.atiso.ru/node/76

6См. подробнее Шарин В.И. О понятии социальное обеспечение / URL: http://id.atiso.ru/node/76

4

К основополагающим сущностным признакам относят выполнение социальным обеспечением экономических функций, что позволяет определить экономический критерий данного явления. В плане экономической категории социальное обеспечение граждан является инструментом, которое государство и общество использует для решения проблемы неравенства уровня доходов различных слоев населения, не связанных с их непосредственной производительностью труда. Вместе с тем, помимо экономической составляющей социального обеспечения, существует и правовая категория данного явления. Это связано с реализацией государственной политики распределения доходов среди населения посредством законодательно оформленных актов, служащих нормативно-правовой базой для:

осуществления процедуры формирования различных финансово-правовых институтов;

определения системы социальной поддержки;

установления категорий граждан, имеющих право на социальную помощь;

определения форм, способов и видов обеспечения, а также условий, необходимых для их предоставления;

вменение обязанностей и установление ответственности должностных лиц по вопросам социального обеспечения населения.

Учитывая вышеизложенное, под социальным обеспечением следует понимать систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, которые направлены на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, иных категорий граждан вследствие наступления обстоятельств, признаваемых государством социально значимыми. К таким обстоятельствам, в частности, относятся: достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, потеря кормильца, заболевание, травмы, несчастные случаи на производстве или профессиональные заболевания, беременность и роды, рождение ребенка (детей), уход за ребенком в возрасте до полутора лет и другие события, установленные законодательством Российской Федерации в сфере социального обеспечения.

Понятие социального обеспечения тесно увязывается с понятием социальной защиты, под которой понимается конкретная социальная политика государства, стремящаяся правовыми мерами обеспечить удовлетворительное или безбедное существование тем группам населения, которые находятся в особо сложном материальном положении и неспособны без внешней поддержки улучшить его7.

Социальное обеспечение является одной из форм социальной защиты населения, гарантии которой закреплены Конституцией РФ (ч. 2 ст. 7), и которая помимо социального обеспечения включает гарантии по охране здоровья, труда и окружающей природной среды, минимальной оплате труда, а также другие меры, необходимые для нормальной жизнедеятельности человека и функционирования государства. Таким образом, понятие «социальная защита» значительно шире понятия «социальное обеспечение», так как последнее входит в категорию первого.

По источникам и способам формирования специальных социальных фондов, а также в зависимости от органов, осуществляющих социальное обеспечение, и соответствующей нормативной базы выделяют различные формы и виды социального обеспечения. Социальное обеспечение гарантируется посредством денежных выплат (пенсий, пособий, материальной помощи); натуральных поступлений (продуктов питания, лекарственных препаратов и др.); бесплатных и льготных услуг (обслуживание на дому, размещение в специализированном жилом

7 См. Долженкова Г.Д. Право социального обеспечения: конспект лекций. М.: Юрайт-Издат, 2007.

5

фонде; льготы по проезду на транспорте, оплате жилья, санаторно-курортного лечения и т.п.) и др. (см. об этом подробнее главу 3 и 4 настоящего пособия).

Значение социального обеспечения в жизни общества определяется тем, какие функции оно выполняет, какие основные проблемы общества позволяет решить. Существенных разногласий во взглядах ученых по поводу классификации функций социального обеспечения не наблюдается, однако есть различия в формулировке самих функций и в их количестве8.

В настоящее время принято выделять следующие основные функции социального обеспечения:

1)экономическая функция. Является одной из главных функций социального обеспечения. Ее сущность состоит в использовании государством социального обеспечения в качестве одной из форм распределения национального дохода. Таким образом, государство выполняет функцию по регулированию доходов граждан посредством предоставления некоторой ее категории материальных благ в виде пособий, пенсий, льгот, компенсаций и т.п. Непосредственно экономическая функция реализуется через вложение финансовых средств государством в целевые источники (бюджеты всех уровней, фонды социального страхования и др.);

2)социально-восстановительная функция. Заключается в восстановлении и поддержании социального статуса человека при наступлении у него жизненно неблагоприятных условий — социальных рисков. К ним относят общие заболевания, травмы различной степени тяжести, инвалидность, безработицу, преклонный возраст, утрату кормильца, отсутствие средств к существованию и др. Реализуется социально-восстановительная функция посредством предоставления социальной поддержки указанным выше категориям граждан с целью предотвращения обнищания человека. Восстановительная функция также заключается в реабилитации человека и его возврате к полноценной жизнедеятельности с возможностью самостоятельного труда, обучения и т.д.;

3)политическая функция. Данная функция дает возможность государству специальными средствами реализовывать основные направления социальной политики. Россия является социальным государством, в котором политика направлена на обеспечение свободного развития личности и достойной жизни. Социальная политика Российской Федерации заключается в охране здоровья и труда граждан; поддержке семьи, детства и материнства (отцовства); оказание помощи лицам с ограниченными возможностями и другим категориям граждан. Эффективность выполнения государством функций социального обеспечения оценивается по состоянию стабильности и покоя в обществе;

4)демографическая функция. Эта функция реализуется путем воздействия процессов социального обеспечения на демографические показатели государства. При помощи социального обеспечения государство пытается увеличить рождаемость и продолжительность жизни населения, снизить смертность. Так, наметившиеся в последнее время тенденции к улучшению социальной поддержки населения в виде национальных проектов привели к заметному повышению рождаемости, снижению уровня младенческой и детской смертности и другим благоприятным демографическим факторам.

Ряд исследователей выделяет также производственную функцию социального обеспечения. Это связано с тем, что любое социальное обеспечение непосредственно связано с производственной деятельностью и имеет на него определенное влияние. Получение большинства видов социального обеспечения напрямую связано с трудовой деятельностью человека, а ее размер, как правило, зависит от размера оплаты труда. В соответствии с принципом социального

8 См. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: учебник. 2-е изд., испр. и перераб. М.: БЕК,

2002.

6

страхования, влияние трудовой деятельности на уровень социального обеспечения со временем будет возрастать, так как это оказывает важное стимулирующее значение, способствующее росту производительности труда и эффективности производства в целом. Социальное обеспечение способствует также своевременному выводу из общественного производства стареющей рабочей силы и лиц, потерявших способность трудиться9.

Отдельными авторами обосновывается мнение, что социальное обеспечение выполняет еще одну весьма важную функцию — защитную. «Прежде всего, именно эту задачу ставит перед собой общество, предоставляя социальное обеспечение своим гражданам, ибо защита их в трудной жизненной ситуации, помощь в решении различных проблем (материальных, физических, психологических, возрастных и т. д.) являются основным назначением социального обеспечения»10.

1.2. Правоотношения по социальному обеспечению

Правоотношения по социальному обеспечению — это урегулированные нормами права социального обеспечения отношения, стороны которых связаны между собой конкретными юридическими правами и обязанностями, а именно получать и обеспечивать получение определенных денежных выплат, услуг и льгот.

Элементами любого правоотношения являются: субъект, объект, содержание (права и обязанности) и юридические факты.

Субъекты правоотношения по социальному обеспечению — это участники правоотношений по социальному обеспечению. Такие отношения всегда двусторонние. Одна сторона — физические лица, а другая — государственные органы (органы социальной защиты, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и т.д.).

Объекты правоотношения по социальному обеспечению — это те блага, из-за которых субъекты вступают в правоотношения, т.е. конкретные формы и виды социального обеспечения (денежные выплаты, услуги, льготы, право на социальное обслуживание и т.д.).

Содержание правоотношения по социальному обеспечению — это взаимные права и обязанности субъектов, например, право гражданина требовать предоставления ему того или иного вида социального обеспечения при соблюдении всех условий, предусмотренных законом, и обязанность уполномоченного органа выполнить это требование.

Юридические факты — предусмотренные в конкретном законе обстоятельства, которые являются основанием для возникновения (изменения, прекращения) правоотношений по социальному обеспечению. Выделяют две группы юридических фактов — события и действия. События — юридически значимые факты, возникающие независимо от воли людей (естественная смерть человека, истечение срока, гибель имущества в результате стихийного бедствия и т.д.). Действия — жизненные факты, которые являются волеизъявлениями (т.е. результатом сознательной деятельности) людей (например, для назначения и получения пособий необходимо обратиться в соответствующие органы и предоставить необходимый пакет документов). Действия делятся на правомерные (соответствующие предписаниям правовых норм) и неправомерные (противоречащие правовым нормам, являющиеся правонарушениями).

Юридические факты в социальном обеспечении — это конкретные жизненные факты,

обстоятельства, закрепленные в законодательстве о социальном обеспечении как имеющие

9См. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: учебник. 2-е изд., испр. и перераб. М.: БЕК,

2002.

10См. Право социального обеспечения: учебник / под ред. К.Н. Гусова. М.: ПБОЮЛ Грачев С.М. 2001.

7

определенное правовое последствие для социального обеспечения по различным видам обеспечения. С юридическими фактами связано возникновение самого права на определенный вид и размер (объем) обеспечения, а также возникновение и движение правоотношения по реализации этого права. Большинство юридических фактов в социальном обеспечении — это факты-события (инвалидность, нетрудоспособность, смерть и т.п.). Но в процедурных и процессуальных правоотношениях по социальному обеспечению значение имеют и факты-действия субъектов этих правоотношений по назначению пенсий, пособий, компенсаций, услуг и соответственно процессуальные действия по разрешению споров11.

Зачастую для возникновения (изменения, прекращения) правоотношений требуется целая совокупность юридических фактов, например, для назначения и получения одного из видов пенсий (по старости, потере кормильца, инвалидности и др.) требуется наступление таких юридических фактов, как: достижение определенного возраста, наличие соответствующего страхового и (или) трудового стажа, потеря кормильца, инвалидность и т.п.

Все правоотношения по социальному обеспечению следует классифицировать по следующим основаниям12:

1)по характеру правоотношения, определяемому целями правоотношения (для назначения или для получения вида обеспечения, для рассмотрения спора о социальном обеспечении);

2)по видам социального обеспечения (конкретные виды пенсий, пособий, социальных компенсаций и социальных услуг, являющихся объектом правоотношений);

3)по срокам правоотношений (длящиеся постоянно, до определенного срока (т.е. периодические) и разовые (единовременные).

4)по формам социального обеспечения: правоотношения по государственному социальному обеспечению; правоотношения по государственному социальному страхованию; правоотношения по предоставлению государственной социальной помощи.

1.3. Понятие, предмет, метод и система права социального обеспечения

Право социального обеспечения является самостоятельной отраслью права и представляет собой совокупность различных правовых норм, которые регулируют процессуальные и процедурные отношения:

в области материального обеспечения из государственного бюджета и фондов социального страхования отдельных категорий граждан;

в области здравоохранения в соответствии со стандартами оказания медицинской помощи;

в области оказания услуг социального обслуживания населения, в соответствии с утвержденными федеральными и региональными перечнями.

Иными словами, под правом социального обеспечения понимают определенную совокупность установленных норм и правил, регулирующих свойственным ей методом отношения по вопросам распределения части национального дохода государства посредством предоставления его гражданам органами власти материальной помощи на условиях социального обеспечения и социального страхования, медицинской помощи и лекарственного обеспечения, услуг социального обслуживания либо компенсаций и льгот по установленным нормам и в порядке, утвержденном действующим законодательством, а также действия по реализации механизма защиты и восстановления конституционных прав человека по вопросам социальной защиты.

11См. Бочарова О.В. Право социального обеспечения: учеб. пособие. Новочеркасск: ЮРГТУ, 2011.

12См. Бочарова О.В. Право социального обеспечения: учеб. пособие. Новочеркасск: ЮРГТУ, 2011.

8

Как известно, предмет каждой самостоятельной отрасли права составляют обособленные группы общественных отношений, характеризующиеся определенным внутренним единством, которые наряду со специальными методами регулирования позволяют отграничить данную отрасль права от других отраслей. Право социального обеспечения выделилось в самостоятельную отрасль сравнительно недавно (в середине 70-х годов). До этого времени отношения по социальному обеспечению рассматривались в рамках административного, гражданского, трудового, а также колхозного права. Основоположником советского права социального обеспечения как самостоятельной отрасли права стал заслуженный деятель науки профессор В.С. Андреев. Он впервые в нашей стране разработал учение о предмете и методе этой правовой отрасли, обосновал систему ее норм, сформулировал принципы социального обеспечения13.

Под предметом права социального обеспечения понимается определенная совокупность отношений, которые регулируются данной правовой отраслью.

В предметную область права социального обеспечения включены три группы основных общественных отношений в сфере социальной поддержки:

1)общественные отношения, связанные с социальным обеспечением населения, выраженным в денежной форме (выплаты пособий, компенсаций, пенсий и т.д.);

2)общественные отношения, связанные с предоставлением социальных услуг населению (социальные услуги пожилым, лицам с ограниченными возможностями, семьям с детьми, детям, вынужденным переселенцам, беженцам, предоставление льгот и т.д.);

3)процедурно-процессуальные отношения (применяются с целью установления юридических оснований для возникновения, реализации и защиты прав граждан на предоставление социального обеспечения).

К указанным отношениям относят:

1)процедурные отношения — такие отношения, которые возникают в связи с необходимостью проверки фактов либо их установления, для дальнейшего предоставления различного вида социальной поддержки. В процедурных отношениях с одной стороны выступает гражданин, а с другой государственные органы или государственные учреждения. Например, отношения между человеком и органами здравоохранения (учреждениями медико-социальной экспертизы — об установлении инвалидности; лечебными учреждениями — об установлении временной нетрудоспособности); органами ЗАГСа — о подтверждении возраста, семейного положения или смерти; различными архивными учреждениями и т.д. Процедурные отношения в связи с пенсионным обеспечением присутствуют при взаимодействии физического лица и управления пенсионного фонда, службы занятости и др.;

2)процессуальные отношения — такие отношения, которые связаны с необходимостью решения спорных ситуаций, возникающих между сторонами социального обеспечения, а также для защиты конституционных прав граждан.

Под методом права социального обеспечения понимается совокупность способов и форм, при помощи которых государство осуществляет регулирование правовых отношений в указанной области.

Выделяют императивную либо диспозитивную форму правового воздействия. Как правило, для регулирования управления используется императивный способ (т.е. строго обязательный), а для регулирования имущественных отношений — диспозитивный (т.е. договорной, допускающий возможность выбора). Материальные отношения в сфере социального обеспечения относятся к имущественным.

13 См. Бочарова О.В. Право социального обеспечения: учеб. пособие. Новочеркасск: ЮРГТУ, 2011.

9

Императивный метод характеризуется установлением безальтернативного варианта поведения субъектов. Примером применения императивного метода в праве социального обеспечения может служить регулирование обязанностей государственных и муниципальных органов, которые не могут отказать управомоченному субъекту (при наличии у него соответствующих оснований) в предоставлении ему соответствующего вида социального обеспечения. Диспозитивный метод выражается в закреплении нормой права определенного диапазона вариантов возможного поведения, который может быть выбран субъектом по его усмотрению. Например, некоторым категориям граждан предоставлено право выбора вида

пенсионного обеспечения (если они имеют право на оба этих вида), право отказа от социального обслуживания и т.д.14.

Специфика метода определяется в выделении определенных признаков, таких как:

порядок взаимоотношения субъектов права;

способы установления обязанностей и прав субъектов отношений;

уровень определенности делегированных прав и независимость действий субъектов отношений;

средства и формы обеспечения юридических прав и обязанностей.

К отличительным признакам метода права социального обеспечения относятся следующие критерии:

совокупность и сочетание как централизованных, так и локальных форм установления обязанностей и прав субъектов общественных отношений. На государственном уровне утверждается минимально допустимый стандарт социального обеспечения граждан, который не может быть снижен на уровне субъектов РФ или местном уровне. Допускается только его повышение и расширение за счет средств из собственных источников финансирования;

как обязанности, так и права субъектов общественных отношений в указанной отрасли права могут определяться не только нормативно-правовым способом, но и путем договорных отношений. Однако большинство обязанностей и прав субъектов договорных отношений определены законодательно и не могут быть изменены даже по соглашению сторон. (Яркий пример тому — коллективный договор, как документ, формируемый на основе взаимодействия представителей работодателя с одной стороны и представителей работников с другой. Как известно, коллективный договор не может изменять в худшую сторону нормы трудового законодательства РФ, то есть освобождать какую-либо из сторон от выполнения своих прав и обязанностей).

В то же время, большинство отношений в сфере социального обеспечения не имеют договорной основы. А при оформлении договора о предоставлении социальных услуг в рамках утвержденного государственного перечня независимость волеизъявления сторон, как правило, ограничена установленной формой. Так, стороны договора не имеют права по собственному усмотрению увеличивать перечень услуг, снижать уровень качества обслуживания, стоимость, повышать ответственность за предоставление некачественных или несвоевременных услуг и т.д. Также невозможно отступление от принятой формы договора по причине целевого характера расхода средств внебюджетных фондов.

Система права социального обеспечения заключается в научно обоснованной и объективно существующей последовательности взаимодействия норм права социального обеспечения и правовых институтов, которые и составляют в совокупности единую правовую отрасль.

14 См. Ершов В.А., Толмачев И.А. Право социального обеспечения: учебное пособие. М.: ГроссМедиа. 2009.

10