Экологическое сопровождение хозяйственной деятельности и основы эколого-экономической оптимизации. Учебное пособие-1

Инструменты регулирования хозяйственной деятельности...

ектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах особо охраняемых природных территорий; проектная документация искусственных земельных участков, создание которых предполагается осуществлять на водных объектах, находящихся в собственности Российской Федерации; объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральном законе от 17.12.1998 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Федеральном законе от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации».

Материалы ОВОС представляют собой комплект обосновывающей документации, используемый для принятия экологически обеспеченных управленческих решений. Под ОВОС понимают выявление, анализ и учет результатов исследования воздействия проектируемого объекта на окружающую среду для принятия решения о возможности или невозможности его осуществления.

Результатами ОВОС являются:

–информация о характере и масштабах воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, альтернативах

еереализации, оценке экологических и связанных с ними социально-экономических и иных последствий этого воздействия и их значимости, возможности минимизации воздействий;

–выявление и учет общественных предпочтений при принятии заказчиком решений, касающихся намечаемой деятельности;

–решение заказчика по определению альтернативных вариантов реализации намечаемой деятельности (в том числе о месте размещения объекта, о выборе технологий и иные) или об отказе от нее с учетом результатов ОВОС.

Порядок и содержание работ, состав документации по ОВОС определяются действующим законодательством РФ

31

Тема 4

в соответствии с видами и конкретными характеристиками намечаемой деятельности.

4.2. Экологическая экспертиза

«Формирование современного природоохранного законодательства в Российской Федерации закладывалось в 90-е годы» (Дьяконов, Дончева, 2002, с. 13). Сюда относится и Федеральный закон № 174 «Об экологической экспертизе»1, который был принят в 1995 г. (последняя редакция на момент подготовки пособия состоялась 4 августа 2023 г.).

Согласно ФЗ № 174 экологическая экспертиза – это установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Законодательство об экологической экспертизе основано на положениях Конституции РФ и ФЗ № 7 и состоит из ФЗ № 174 и принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ, в числе которых:

•Постановление Правительства РФ от 07.11.2020 № 1796 «Об утверждении Положения о проведении государственной экологической экспертизы».

•Приказ Минприроды РФ от 12.05.2014 № 205 «Об утверждении порядка определения сметы расходов на проведение государственной экологической экспертизы».

ФЗ № 174 определяет следующие принципы экологической экспертизы:

– презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

– обязательности проведения государственной экологиче-

1 Далее – ФЗ № 174.

32

Инструменты регулирования хозяйственной деятельности...

ской экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

–комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;

–обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

–достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

–независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

–научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;

–гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

–ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

В РФ осуществляется государственная и общественная экологическая экспертиза.

ФЗ № 174 определяет полномочия Президента РФ, органов государственной власти и органов местного самоуправления, объекты государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровней, порядок проведения, формирования экспертной комиссии, определение, порядок подготовки и виды заключения государственной экологической экспертизы. Отдельные статьи посвящены правам и обязанностям заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе; финансовому обеспечению экологической экспертизы; ответственности за нарушение законодательства РФ об экологической экспертизе и др.

4.3.Экологический аудит

Термин «аудит» берет свое начало в финансовом секторе. Аудит, как правило, представляет собой методическое иссле-

33

Тема 4

дование, включающее анализ, тестирование и подтверждение процедур и практик, целью которого является проверка соответствия последних требованиям законодательства, внутренней политике и принятой практике.

В 1989 г. Международная торговая палата подготовила определение, которое соответствует тому же принципу: «Инструмент управления, включающий систематическую, документированную, периодическую и объективную оценку того, насколько хорошо работают экологические организации, менеджмент и оборудование, с целью содействия охране окружающей среды путем облегчения управленческого контроля практики и оценки соответствия политике компании, которая будет включать в себя применимые нормативные требования и стандарты» (Федоров и др., 2014, с. 11).

Существуют и другие определения, хотя приведенное выше по-прежнему рассматривается как отраслевой стандарт. Ключевые понятия, встречающиеся во всех определениях, следующие: проверка (аудиты оценивают соответствие нормативным актам или другим установленным критериям); систематичность (аудиты проводятся планово и методично); периодичность (проверки проводятся в соответствии с установленным графиком); цель (информация, полученная в результате аудита, сообщается без мнений); документирование (в ходе аудита делаются заметки и фиксируются выводы); инструмент управления (аудиты могут быть интегрированы в систему управления).

Определение экологического аудита сформулировано в ст. 1 ФЗ № 7: экологический аудит – независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований, в том числе нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности.

В Российской Федерации нормативно-правовая база экологического аудита состоит из законодательства об аудитор-

34

Инструменты регулирования хозяйственной деятельности...

ской деятельности и природоохранных нормативов и требований. Существует разработанный проект федерального закона «Об экологическом аудите», однако на момент подготовки учебного пособия он проходил проверку в контролирующих органах и ввиду выявленных несоответствий и замечаний, сделанных Министерством юстиции РФ, в ближайшее время вряд ли будет принят.

Согласно разработанному проекту для некоторых видов деятельности процедура экологического аудита должна была стать обязательной, также предполагалось создание органов, ответственных за лицензирование экоаудиторской деятельности, которое должно происходить на возмездной основе. С документом, этапами его прохождения и замечаниями можно ознакомиться на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов по адресу: https://regulation.gov.ru/projects.

Помимо ФЗ № 7, из действующих на данный момент на территории РФ нормативных актов укажем следующие:

•РД 153-34.0-02.109-99 «Рекомендации по проведению экологического аудита в электроэнергетике» (утв. РАО «ЕЭС России» 05.05.1999).

•Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» от 30.12.2008 № 307-ФЗ.

Отметим также важную часть нормативной базы экоаудита – систему международных стандартов, в основном серии ИСО 14000. Международная организация по стандартизации (ИСО) выпустила серию стандартов в области экологического аудита. Эти стандарты в основном предназначены для руководства организациями и аудиторами по принципам, общим для проведения экологического аудита. Пройдя сертификационный аудит по стандартам ИСО, предприятие получает подтверждение своего соответствия международным требованиям и возможность работы на международном рынке. Процедура редактирования и переутверждения стандартов – практически не прекращающийся процесс, причем не всегда принятие новых стандартов организацией ИСО влечет за собой его адаптацию и принятие Госстандартом России.

35

Тема 4

Однако по основополагающим стандартам, касающимся систем экологического менеджмента, решения принимаются более оперативно.

Перечислим некоторые действующие в РФ стандарты ИСО:

•ГОСТ Р ИСО 14001-2016 «Системы экологического менеджмента. Требования и руководство по применению». Стандарт предназначен для оказания помощи организации

вопределении ее экологической политики и целей с учетом требований закона и данных о значительных воздействиях на окружающую среду.

•ГОСТ Р ИСО 14015-2007 «Экологический менеджмент. Экологическая оценка участков и организаций».

•Стандарты группы ИСО 14020, устанавливающие основные принципы, терминологию и рекомендации по методам и процедурам различных типов.

•ГОСТ Р ИСО 14090-2019 «Адаптация к изменениям климата. Принципы, требования и руководящие указания».

«Экологический аудит не следует путать с оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС). Оценка воздействия на окружающую среду является упреждающим инструментом, то есть она проводится до осуществления действия. Поэтому ОВОС пытается предсказать воздействие на окружающую среду будущих действий и предоставить эту информацию тем, кто принимает решение о том, следует ли санкционировать проект» (Федорова, 2007, с. 367). ОВОС также является юридически обязательным инструментом для многих проектов

вбольшинстве стран.

Экологический аудит проводится, когда работа уже ведется, и используется для проверки существующей практики, оценки экологических последствий текущей деятельности. Таким образом, экологический аудит дает «мгновенный» взгляд на то, что происходит в данный момент времени в организации.

«Экологический аудит часто используется в качестве общего термина, охватывающего различные методы управления, используемые для оценки экологических показателей компа-

36

Инструменты регулирования хозяйственной деятельности...

нии. Строго говоря, он относится к проверке систем и процедур на соответствие стандартам или нормативным актам, но часто используется для охвата сбора и оценки любых данных, имеющих отношение к окружающей среде, – фактически это можно было бы назвать экологической экспертизой. Различие между экологическим аудитом и экологической экспертизой стало размытым (Федоров и др., 2014, с. 12). Таблица 3 позволит понять различия между ними.

37

Тема 4

Независимо от того, какой процесс фактически осуществляется, некоторые организации предпочитают не использовать термин «аудит». Организация может назвать процедуру измерения экологической эффективности по установленным критериям экологической экспертизой, экологической оценкой или другим термином, используемым специально для своих целей (к настоящему времени вы должны уметь различать эти термины и уметь определять, что есть что).

Кроме того, термин «аудит», заимствованный из финансового сектора, может предполагать, что финансовый аудит (результатом которого обычно является годовой отчет) и экологический аудит очень похожи. Некоторые области, в которых они различаются, выделены в табл. 4.

Из рассмотренного материала мы видим, что причины проведения экологического аудита многочисленны и разнообразны. Некоторые аудиты проводятся для всей отрасли или компании, в то время как другие – для конкретного объекта. Некоторые аудиты будут направлены на изучение всех аспектов экологической эффективности, в то время как другие имеют узкое назначение. Экологический аудит – это, по сути, процесс, и то, как этот процесс используется, будет зависеть от того, чего организация хочет добиться от аудита. Это и приводит к использованию различных типов аудита.

38

Инструменты регулирования хозяйственной деятельности...

39

Тема 4

Одна из проблем при обсуждении видов использования экологического аудита заключается в том, что разные люди используют разные названия для описания различных типов.

Существует множество способов определения этих различных типов аудита, и часто для одного и того же вида аудита используются разные термины, например: аудит здоровья и безопасности, аудит минимизации (форма аудита проблем), аудит сайта, аудит должной осмотрительности (форма аудита ответственности), аудит деятельности или операционный аудит (например, между отделами или подразделениями компании, такими как управление отходами и энергией).

Аудит соответствия (или законодательный) направлен на определение степени соответствия компании действующему либо перспективному законодательству или стандартам, включая, например, согласие на увольнение. Аудит обязательств (или сделок) обычно проводится до покупки или продажи объекта/земли с целью выявления потенциальных обязательств – как финансовых, так и юридических. Аудит минимизации, как правило, концентрируется на одном вопросе, например на отходах или воде, и стремится определить пути сокращения количества производимых отходов или потребляемой воды. Это может быть то же самое, что аудит проблем, который концентрируется на теме, которая была определена как требующая дальнейшего изучения, например на упаковке. Аудит соответствия политике – это прежде всего внутренние инструменты управления, которые определяют глубину соответствия политике компании (внутренним стандартам). Они также должны служить средством разработки будущей стратегии. Эти аудиты имеют сходство с законодательными аудитами в том, что в обоих случаях определяется соответствие: в одном случае это соответствие требованиям законодательства, в другом – соответствие экологической политике компании.

Аудит систем экологического менеджмента – это внутренний аудит, который является частью любого подхода к системам менеджмента. Аудит систем экологического менеджмента

40