Эффективность исполнительного производства в контексте системного подхода к совершенствованию административно-исполнительной деятельности Федеральной

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

самым надлежащий уровень их проведения в рамках осуществления административно-исполнительной деятельности. Вновь поступающий

вСлужбу исполнительный документ должен, по нашему мнению,

вобязательном порядке рассматриваться старшим судебным приставом на предмет возможности и целесообразности проведения на начальной стадии возбуждаемого исполнительного производства процедуры медиации между должником и взыскателем. В случае принятия старшим судебным приставом решения о начале примирительной процедуры он обращается к сторонам исполнительного производства с целью инициирования соответствующих переговоров. Последние также должны при таких обстоятельствах иметь возможность заявить о своем намерении прибегнуть к помощи независимого медиатора. Более того, должник или взыскатель должны обладать закрепленным

взаконе правом по своей инициативе предложить другой стороне перейти к процедуре медиации. Исполнительное производство на срок проведения соответствующих процедур должно подлежать приостановлению. Отсюда вытекает правило, согласно которому инициированная старшим судебным приставом процедура медиации является обязательной для сторон, и они не могут от нее отказаться. В том же случае, когда должник или взыскатель предлагает другой стороне примирительную процедуру, ее начало может быть связано лишь с обоюдным желанием сторон. В свою очередь, судебный пристав-исполнитель обязан приостановить исполнительное производство на весь срок примирения. В законодательстве между тем целесообразно установить максимальный срок приостановления исполнительного производства по данному основанию, который, как представляется, не должен быть менее 30 и не более 60 дней.

Таким образом, в рамках исполнительного производства в случаях принятия старшим судебным приставом решения о проведении медиации или же обращения к нему сторон с этим требованием должен появиться новый для российского права институт облигаторной медиации1. В первом случае признак обязательности (облигаторности) будет распространяться в отношении воли сторон исполнительного

1  Принудительная (облигаторная) медиация присутствует в юридическом обороте некоторых стран. К примеру, с конца 1930-х гг. в США федеральные судьи обладают полномочиями требовать участия сторон в досудебных процедурах (см.: Federal Rule of Civil Procedure, 16. P. 9). При этом в специальной литературе отмечается некоторая путаница относительно термина «принудительная медиация». Под ним понимается лишь обязательное участие в процедуре, а вовсе не обязательное достижение соглашения или урегулирование конфликта (см.: Лисицын В.В. Медиация: примирительное

81

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

производства, а во втором – в отношении воли старшего судебного пристава и воли судебного пристава-исполнителя, приостанавливающего исполнительное производство.

Важным аспектом также выступает вариативность: допускается использование сторонами как внутренней медиации, проводимой старшим судебным приставом, так и внешней медиации, проведение которой обеспечивается независимыми (привлеченными) медиаторами. Говоря о возмездности данного вида деятельности, необходимо подчеркнуть, что внутренняя медиация видится бесплатной для прибегающих к ней сторон, поскольку рассматривается через призму должностных обязанностей государственного служащего. Более того, медиация, по верному замечанию В.Ф. Яковлева, преследует цель помочь гражданам1 и в конечном счете значительно экономит бюджетные средства, которые сегодня тратятся на меры административного принуждения в отношении должника. В то же время при выборе сторонами внешней медиации она должна оплачиваться в соответствии

сположениями ст. 10 Закона о медиации.

Впоследнем случае должнику и взыскателю необходимо будет также заключить соглашение о проведении процедуры медиации, которое, как нам представляется, должно утверждаться старшим судебным приставом и лишь после этого вступать в силу для сторон исполнительного производства. Необходимость предлагаемого правила обусловлена тем, что названное соглашение имеет значение для уже возбужденного к тому моменту исполнительного производства, приводя к его приостановлению, и если само проведение процедуры медиации начинается со дня заключения сторонами соглашения об этом (ч. 4 ст. 7 Закона о медиации), то приостановление исполнительного производства должно наступать со дня утверждения названного соглашения старшим судебным приставом.

Кроме того, фиксация результатов примирительной процедуры при внутренней и внешней медиации имеет различия: если в первом случае достижение или, наоборот, недостижение сторонами определенных договоренностей должно отражаться в выносимом старшим

урегулирование коммерческих споров в России (прошлое и настоящее, зарубежный опыт). М., 2010. С. 163–164).

1  См.: Яковлева В.Ф. По материалам Международной научно-практической конференции «Медиация в налоговых спорах. Применение медиации при разрешении налоговых споров в свете изменений налогового законодательства», проходившей 10 апреля 2009 г. // Медиация и право. 2009. № 2 (12). С. 44.

82

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

судебным приставом постановлении об окончании процедуры медиации, то во втором – обязательно заключение медиативного соглашения, которое, в свою очередь, также утверждается старшим судебным приставом.

Можно заключить, что приведенные выше соглашения хотя и закрепляют достижение определенных договоренностей между сторонами, но в то же время обеспечивают выполнение публичных функций государственного органа исполнительной власти – Федеральной службы судебных приставов, создавая организационные предпосылки для проведения процедур медиации и последующего исполнения достигнутых между должником и взыскателем договоренностей. Непременным участником описываемой процедуры выступает представитель публичной власти в лице старшего судебного пристава. Отсюда заключаемые соглашения вполне можно рассматривать в качестве специфической разновидности организационных публичных договоров.

Особое внимание следует уделять последствиям неудавшейся медиации. В законодательстве об исполнительном производстве необходимо создать положение, при котором не договориться сторонам будет просто невыгодно. В противном случае значительно повышается риск недобросовестного использования рассматриваемого механизма в целях, к примеру, простого затягивания времени.

Следует, однако, отметить, что действующим законодательством весь приведенный выше механизм не предусмотрен, что в значительной степени снижает общий уровень «дружественности» законодательства об исполнительном производстве1.

В результате же принятия законодателем предлагаемой системы примирения обеспечивается комплексное становление нового вида мер административно-правового воздействия – мер административ- но-исполнительного примирения и наряду с этим развивается культура обращения к профессиональным медиаторам. К числу основных

1  Термин «дружественность законодательства» был использован Валентином Крайнцем при описании медиации в голландской налоговой системе и, на наш взгляд, весьма метко определяет «дух» законодательного регулирования, его удобство и приемлемость не только для правоприменителей, но и в первую очередь для конечных его адресатов ‒ граждан и юридических лиц (см.: Крайнц В. Бесспорные выгоды: медиация в голландской налоговой системе (по материалам Международной научнопрактической конференции «Медиация в налоговых спорах. Применение медиации при разрешении налоговых споров в свете изменений налогового законодательства», проходившей 10 апреля 2009 г.) // Медиация и право. 2009. № 2 (12). С. 44–55).

83

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

отличительных признаков данных административных мер отнесем следующие:

‒наделение медиатора властными полномочиями в отношении сторон конфликта в рамках осуществления административно-испол- нительной деятельности;

‒обязательность проведения примирительной процедуры по инициативе медиатора;

‒фиксация результатов применения мер в постановлении старшего судебного пристава;

‒недопустимость совмещения функций медиатора и судебного пристава-исполнителя, ведущего исполнительное производство с теми же сторонами;

‒влияние процедуры административно-исполнительного примирения на судьбу исполнительного производства (приостановление последнего);

‒бесплатность проведения процедуры административно-испол- нительного примирения с участием старшего судебного пристава;

‒альтернативность выбора медиатора;

‒влияние на исполнительное производство лишь утвержденных старшим судебным приставом соглашений о проведении медиации.

Таким образом, в результате проведенного исследования кратко подведем следующие основные выводы:

1. Важнейшим направлением совершенствования законодательного регулирования административно-исполнительной деятельности Федеральной службы судебных приставов выступает минимизация конфликтов за счет адекватного применения администра- тивно-правовых средств воздействия на стороны исполнительного производства.

2. На основании существующей классификации конфликтов на два типа («ситуация недоразумения» и «ситуация борьбы») и с учетом проведенного социологического исследования среди старших судебных приставов и судебных приставов-исполнителей представляется возможным утверждать перспективность применения мер админист- ративно-исполнительного примирения лишь в случаях возникновения конфликтов первого типа, для которых характерно его восприятие как менее острого, при отсутствии негативного восприятия оппонента. Это обусловлено тем, что неисполнение должником в установленный срок требований нередко связывается не столько с его открытым неприятием положений исполнительного документа, сколько с желанием учета индивидуальных особенностей должника в части предоставления

84

ГЛАВА 2 ОТДЕЛЬНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ

ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА

2.1. Упрощение процедур исполнительного производства

Процессуальное законодательство в целом и законодательство об исполнительном производстве в частности в последнее время испытывает на себе значительное внимание со стороны профессионального юридического сообщества.

Проводимая в настоящее время реформа гражданского и арбитражного процессуального законодательства воспринимается многими как своевременная и оправданная в первую очередь в связи с объективно сложившейся перегруженностью судов. Кроме того, немаловажным фактором реформирования выступает желание оптимизировать расходы на правосудие в Российской Федерации1. Так, в пояснительной записке к законопроекту, затрагивающему вопросы совершенствования процессуального законодательства, сказано, что «потребность в реализации предложенных проектом новаций, базирующихся на сохранении основополагающих принципов гражданского и административного процессов, закрепленных в Конституции Российской Федерации и в отраслевых законах, обусловлена объективной необходимостью совершенствования некоторых процессуальных институтов в целях повышения эффективности защиты прав граждан и организаций, улучшения качества правосудия, оптимизации судебной нагрузки»2.

1  Практическими шагами по инициированию процессуальной реформы стал Пленум Верховного Суда РФ, который 3.10.2017 постановил внести в Государственную Думу Российской Федерации проект закона об изменении процессуальных кодексов: ГПК, АПК и КАС // СПС «КонсультантПлюс».

2  Система обеспечения законодательной деятельности // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http:// sozd.parliament.gov.ru. (дата обращения: 08.06.2018).

86

Глава 2. Направления повышения эффективности исполнительного производства

Вместе с тем указанный законопроект вызвал достаточно бурную реакцию в научном сообществе. Многие ученые-процессуалисты восприняли его скептически, обращая внимание на недопустимость компромиссных решений при отправлении правосудия. В частности, отмечалось, что мотивы экономического характера, на которые ссылался Верховный Суд РФ, не могут быть сопоставлены по значимости с целями правосудия, каковыми являются защита прав, свобод и охраняемых законом интересов (ст. 2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (далее ‒ ГПК РФ); ст. 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (далее ‒ АПК РФ), ст. 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (далее ‒ КАС РФ)); следовательно, эти мотивы (как и другие) не должны вступать с целями правосудия в противоречие1.

Необходимо обратить внимание, что тенденция «деритуализации» процессуальных норм и определенного стремления к упрощению процедур в настоящее время применительно к судебному процессу проявляется, в частности, в развитии упрощенного производства, появлении института немотивированных судебных решений, модификации судебных извещений. Исполнительное производство, напротив, пока остается неизменным в аспекте реализуемого порядка совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения. Вместе с тем официальная ведомственная статистика свидетельствует об устойчивой и настораживающей тенденции роста количества исполнительных производств, находящихся на исполнении в Федеральной службе судебных приставов. Так, если в 2016 г. на исполнении в Службе находилось 80,8 млн исполнительных производств, то в 2017 г. – уже 86,2 млн. Для сравнения: в 2012 г. на исполнении в ФССП России находилось чуть менее 52 млн исполнительных производств2. Существующая динамика роста нагрузки на Службу продуцирует объективно складывающуюся ситуацию невозможности эффективного ведения исполнительных производств

1  Критический анализ планируемым нововведениям весьма обстоятельно приводится В.М. Жуйковым. См.: Жуйков В.М. Так называемая «оптимизация» – это путь в никуда // Закон. 2018. № 1. С. 6–17.

2  Официальная ведомственная отчетность Федеральной службы судебных приставов // Официальный сайт ФССП России. URL: http://fssprus.ru/statistics/ (дата обращения: 08.06.2018).

87

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

ввиду реальной перегруженности судебного пристава-исполнителя. Кроме того, обращает на себя внимание и структура исполнительных производств. В 2017 г. чуть более 35 млн исполнительных производств было возбуждено на основании исполнительных документов, выдаваемых судами общей юрисдикции, а также арбитражными судами. При этом за аналогичный период в Службу на исполнение поступило 33,1 млн исполнительных производств о взыскании административных штрафов за правонарушения в области дорожного движения с размером требований, не превышающем 3 тыс. р. Едва ли требует дополнительной аргументации тот факт, что судебная защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц обладает особой конституционно-правовой ценностью. Существующее же положение дел с нагрузкой в Службе не позволяет судебному приставу-испол- нителю уделять должное внимание исполнению судебных актов, что приводит к недостаточной эффективности работы судебного пристава-исполнителя как такового.

В связи с этим представляется оправданным и давно назревшим рассмотрение возможности модификации законодательного подхода к принудительному исполнению административных штрафов, включая штрафы за правонарушения в области дорожного движения.

Федеральным законом от 12 марта 2014 г. № 34-ФЗ1 был установлен, по существу, порядок ограниченного исполнительного производства, аналог которого существовал и существует, в частности, в законодательстве Финляндии2. Речь в данном случае идет об ограничении арсенала процессуальных средств воздействия на должника по незначительным суммам долга. В соответствии с ч. 1.1 ст. 80 Закона об исполнительном производстве арест имущества должника по исполнительному документу, содержащему требование о взыскании денежных средств, за исключением ареста денежных средств, ареста заложенного имущества, подлежащего взысканию в пользу залогодержателя, и ареста имущества по исполнительному документу, содержащему требование о наложении ареста, не допускается, если

1  Федеральный закон от 12.03.2014 № 34-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О судебных приставах“ и Федеральный закон „Об исполнительном производстве“» // СЗ РФ. 2014. № 11. Ст. 1099.

2  См. об этом подробнее: Гуреев В.А. Исполнительное производство России и Финляндии: общее и особенное в правовом регулировании // Практика исполнительного производства. 2008. № 6. С. 20–23.

88

Глава 2. Направления повышения эффективности исполнительного производства

сумма взыскания по исполнительному производству не превышает 3 тыс. р.1 Соответственно, уже сегодня процессуальные возможности судебного пристава-исполнителя в рамках исполнительного производства в отношении принудительного исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях существенным образом ограничены и главным образом концентрируются в плоскости выявления в банках и иных кредитных организациях денежных средств должника и обращения на них взыскания.

В то же время законодательство об исполнительном производстве не содержит каких бы то ни было иных различий, предполагающих упрощенный порядок исполнения. В силу ст. 30 Закона № 229-ФЗ возбуждение исполнительного производства является обязательным по всем поступающим в Службу исполнительным документам, что

взначительной степени делает процедуру исполнения громоздкой, перегружая судебного пристава-исполнителя и отвлекая его в конечном счете от своевременного и качественного совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения по более сложным категориям исполнительных производств.

Возможно ли в данном случае предположить целесообразность оптимизации процедуры? Представляется, что в сложившейся ситуации выбора как у законодателя, так и правоприменителя попросту не остается. Иначе мы будем вынуждены признать объективную невозможность качественного и своевременного выполнения возложенных на орган принудительного исполнения функций. Во многом

внастоящее время подобные оценки уже формулируются. Признаются проблемы и самой Федеральной службой судебных приставов2.

Как представляется, целесообразно дифференцировать процедуры принудительного исполнения, сохранив достаточно сложную процессуальную форму исполнительного производства лишь за теми категориями исполнительных документов, которые предполагают комплексное воздействие на должника, включая возможность использования всего арсенала процессуальных средств прямого имущественного и косвенного личного юридического принуждения.

Следует отметить, что проблема снижения нагрузки на судебного пристава-исполнителя как фактор повышения эффективности его работы стоит уже достаточно давно, и в рамках государственной про-

1  СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4849.

2  Протокол заседания Научно-консультативного совета при Федеральной службе судебных приставов от 24.05.2018 № 1.

89

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

граммы «Юстиция»1 были сформулированы предложения, результатом принятия которых явилась бы невозможность предъявления судебному приставу-исполнителю исполнительных документов, сумма по которым не превышает 3 тыс. р. Вместе с тем основным недостатком данной идеи выступало отсутствие конкретных предложений относительно механизма исполнения подобных исполнительных документов. Не было до конца понятно, кто и по каким процедурным правилам должен был принудительно осуществлять взыскание административного штрафа до 3 тыс. р., что в конечном счете и привело к фактическому отказу от воплощения данной идеи в жизнь.

Следует обратить внимание, что в настоящее время существующая модель принудительного исполнения исполнительных документов

вцелом замыкается на Федеральную службу судебных приставов, за исключением ситуаций исполнения в соответствии с гл. 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145ФЗ2. Кроме того, действующее законодательство предполагает возможность самостоятельного предъявления исполнительных документов

вкредитную организацию, эмитенту, профессиональному участнику рынка ценных бумаг, работодателю должника, однако здесь речь не идет о принудительном исполнении. Указанный подход является сложившимся и едва ли в ближайшее время может быть пересмотрен

всторону расширения перечня органов принудительного исполнения. В связи с этим представляется оправданным, по крайней мере на данном этапе, искать пути повышения эффективности деятельности Федеральной службы судебных приставов в оптимизации процедур исполнения. И пожалуй, одно из наиболее заметных и существенных – упрощение порядка исполнения незначительных по сумме административных штрафов.

Сегодня деятельность Федеральной службы судебных приставов

всфере принудительного исполнения актов юрисдикционных органов осуществляется лишь в рамках исполнительного производства, что, однако, не исключает возможность расширения принудительного исполнения отдельных исполнительных документов с использованием

1  Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 312 «Об утверждении Государственной программы Российской Федерации „Юстиция“» // СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. II). Ст. 2158.

2  См. подробнее: Гуреев В.А., Селионов И.В. Исполнение исполнительных документов в отношении публично-правовых образований и государственных (муниципальных) учреждений. М.: Проспект, 2016.

90