Эффективность исполнительного производства в контексте системного подхода к совершенствованию административно-исполнительной деятельности Федеральной

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

жание одного термина, используемого в рамках единого нормативного правового акта, что неминуемо приведет к внутренним противоречиям. Возможность же применения ст. 83 Закона № 229-ФЗ по аналогии закона к аресту всех имущественных прав напрямую будет зависеть от того, признаем ли мы законодательство об исполнительном производстве частью гражданского процессуального законодательства или нет, однако

сучетом выявленной нами ранее административно-процессуальной его природы данное предположение едва ли окажется оправданным. В условиях отсутствия прямых указаний на это в Законе об исполнительном производстве возможность применения подобной аналогии также весьма проблематична. Следовательно, ни один из вышеозначенных путей, на наш взгляд, не является оптимальным, что заставляет нас говорить о несовершенстве рассматриваемого Закона об исполнительном производстве, в котором отсутствует внутренняя логика построения нормативного материала. Так, при наличии общей нормы об обращении взыскания на имущество должника (ст. 69) и корреспондирующей ей специальной нормы об обращении взыскания на имущественные права (ст. 75) и лишь как ее частный случай – дебиторской задолженности (ст. 76); норме о наложении ареста на имущество должника (ст. 80) корреспондирует лишь ст. 83 «Наложение ареста на дебиторскую задолженность». Вместе с тем более оправданным явилось бы закрепление самостоятельной нормы об аресте имущественных прав должника, но, к сожалению, этого сделано не было.

Закон об исполнительном производстве, как мы видим, содержит достаточное количество изъянов. Ярким тому подтверждением служат нормы об обращении взыскания на имущественные права. С одной стороны, сам факт их появления в законе – уже шаг вперед, однако,

сдругой – налицо определенная несогласованность с положениями гражданского законодательства и, более того, внутренняя противоречивость нормативного материала. Все это позволяет говорить, что реформа отечественного законодательства об исполнительном производстве должна приобрести характер системного совершенствования нормативного материала, а не закрепление лишь декларативной возможности совершения процессуальных действий.

Таким образом, в результате проведенного исследования кратко подведем следующие основные выводы:

1.С учетом предпринятого социологического исследования, проанализированных данных ведомственной статистической отчетности и действующего законодательства об исполнительном производстве обнаружилась проблема, связанная с низким уровнем реализации

51

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

как в позитивном законе, так и в правоприменительной деятельности судебных приставов-исполнителей меры административного восстановления – обращения взыскания на имущественные права должника. В свою очередь, неэффективность применения другой меры – обращения взыскания на движимые вещи обусловливается низкой ликвидностью указанных объектов на вторичном рынке, что позволяет нам говорить о необходимости смещения в рамках административно-ис- полнительной деятельности вектора активности с применения меры обращения взыскания на имущество (движимое) должника в сторону более широкого применения судебными приставами-исполнителями такой административно-правовой меры, как обращение взыскания на имущественные права.

2.В целях повышения результативности административно-испол- нительной деятельности ФССП России сформулированы предложения

взаконодательство об исполнительном производстве в части совершенствования порядка обращения взыскания на имущественные права.

1.4.Меры административной ответственности в сфере административно-исполнительной деятельности Федеральной службы судебных приставов

Одной из первоочередных задач государственного управления выступает практическое воплощение государственной воли во всеобщее благо1. Будучи закрепленной в нормативных правовых актах, она должна опираться на вполне осязаемый аппарат государственного,

ив первую очередь административного, принуждения, создаваемый

иподдерживаемый публичной властью в целях эффективного регулирования складывающихся общественных отношений. «Любая юридическая конструкция, правовое отношение только тогда обретает реальные черты и гарантии того, что будут исполнены субъектами правовых отношений, ‒ отмечает Ю.А. Дмитриев, ‒ когда законом или иным нормативно-правовым актом установлена ответственность за их неисполнение или ненадлежащее исполнение»2.

1  См.: Бергманн В. Основные понятия германского административно-процессуального права // Административно-процессуальное право Германии. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. XIV.

2  Теория государства и права / под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2000. С. 383.

52

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

В условиях современного общества все более возрастает роль административной ответственности, призванной обеспечивать законность и правопорядок в сфере административно-правового регулирования общественных отношений, предусмотренных действующим законодательством. В то же время вполне очевидно, что административная ответственность, выступая первостепенным средством реагирования на административные правонарушения, не обладает сегодня в полной мере адекватным и сбалансированным инструментарием, который бы обусловливал выполнение возложенных на нее задач. Свидетельством этого несовершенства выступает огромное количество проведенных диссертационных исследований, которые были посвящены административной ответственности как в целом, так и применительно к отдельным областям ее применения1.

Значимость проблем административной ответственности в контексте проводимого исследования административно-исполнительной деятельности ФССП России предопределяется совокупностью факторов, к числу основных из которых следует отнести:

‒ экономический фактор – попытки государства построить рыночную экономику и вытекающее из этого стремление сформировать устойчивый институт частной собственности с эффективно функционирующими средствами защиты имущественного оборота в сочетании с публичными, фискальными интересами государства;

1  См., напр.: Кондаков А.В. Административная ответственность иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004; Черкасский П.А. Административная ответственность в сфере экономики за фиктивное и преднамеренное банкротство: дис. … канд. юрид. наук. Хабаровск, 2010; Сушков С.Ю. Административная ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2007; Илюшин А.В. Административная ответственность за нарушение законодательства о недрах: по материалам Сибирского федерального округа: дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2008; Каштанов А.В. Административная ответственность за нарушения законодательства о частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2010; Томилин О.О. Административная ответственность юридических лиц за правонарушения в финансовой сфере: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2003; Лохбаум В.А. Административная ответственность за нарушение авторских и смежных прав: дис. … канд. юрид. наук. М., 2008; Комзюк А.Т. Административная ответственность за правонарушения в сельском хозяйстве: дис. … канд. юрид. наук. Харьков, 1990; Зерняева Е.А. Административная ответственность за передачу запрещенных предметов лицам, содержащимся в учреждениях уголовноисполнительной системы или в местах содержания под стражей: дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2003; Бочков В.И. Указ. соч. и др.

53

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

‒социальный фактор – стабильность социального статуса личности как должника, так и взыскателя, устойчивость их социальных связей, необходимость обеспечения реализации основных (базовых) материальных и духовных потребностей личности;

‒политический фактор – поддержание успешной системы функционирования органов принудительного исполнения наряду с обязательной гарантией соблюдения основных прав, свобод человека

игражданина, провозглашенных Конституцией РФ;

‒правовой фактор – эффективность действующего законодательства, достигаемая посредством неотвратимости юридической ответственности.

В науке юридическая ответственность понимается неоднозначно, доказывая тем самым сложность и многоаспектность указанного правового явления1. Исследование проблем юридической ответственности находило отражение в трудах М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, И.А. Гурвича, О.С. Иоффе, О.Э. Лейста, Н.С. Малейна, П.Е. Недбайло, И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшина, В.М. Чхиквадзе, М.Д. Шаргородского, Л.С. Явича и ряда других авторов.

Ряд ученых склонны рассматривать ее в качестве реализации правовой санкции в случае правонарушения, выражающейся в применении к правонарушителю определенного законом наказания2, «ответной меры»3, в качестве неблагоприятной реакции государства. Так, О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский определяли юридическую ответственность как меру государственного принуждения, основанную на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающуюся в установлении для него определенных отрицательных последствий в виде ограничений личного и имущественного порядка4. При этом одни авторы сводят ее только к разновидности санкций5, другие – подразумевают также и сам процесс их применения6.

1  Этимологически «ответственность» происходит от латинского слова responsum («отчет», «оправдание»), впоследствии трансформировавшегося в институциональное существительное responsabilite (фр.) ‒ «ответственность».

2  См., напр.: Малько А.В., Матузов Н.И. Теория государства и права: учебник. М., 2001. С. 447.

3  См.: Советское административное право / под ред. В.М. Манохина. М.: Юрид. лит., 1977. С. 227.

4  См.: Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 314–315. 5  См. там же. С. 314–318.

6  См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 371. Он же. Теория права. М., 1994. С. 180.

54

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

Подобное понимание юридической ответственности в теории права получило название «негативной» или «ретроспективной».

Другая группа авторов отстаивает более емкую трактовку юридической ответственности, несводимой лишь к внешней форме проявления государственного принуждения, доказывая тем самым возможность существования так называемой позитивной ответственности как реакции государства на правомерное поведение личности1. Таким образом, данный вид ответственности, по сути, отождествлялся среди прочего и с правомерным поведением. Позднее некоторые ученые стали усматривать в ней также и «обязанность» осуществления правомерной деятельности2.

Оставляя аргументы сторонников и противников названных подходов за рамками настоящего исследования, отметим лишь существующие риски «размытия» такой фундаментальной категории, как «юридическая ответственность», вследствие чрезмерного включения в нее разнородных явлений юридического быта и объективной невозможности обоснования единой и непротиворечивой системы данной категории. В связи с этим в рамках проводимого исследования юридическая (административная) ответственность нами будет рассматриваться с позиций сторонников первого подхода.

Административная ответственность, будучи разновидностью юридической ответственности, по разделяемому нами мнению, составляет основу негативной оценки государства, формируемой как результат нарушения общеобязательных правил в области государственного управления3, образуя тем самым «комплексный правовой механизм реагирования государства на проявление административной противоправности»4. Согласимся также и с весьма точной харак-

1  Частным проявлением подобной ответственности, в частности, выступает ответственность за успех в работе (см.: Астемиров З.А. Понятие юридической ответственности // Советское государство и право. 1979. № 6. С. 59‒67; Строгович М.С. Сущность юридической ответственности // Советское государство и право. 1979. № 5. С. 72‒78; Недбайло П.Е. О юридических гарантиях применения правовых норм // Правоведение. 1971. № 3. С. 51.

2  См.: Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства (методологические подходы). М., 1995. С. 10.

3  См.: Абдрахманов Б.Е. Административная ответственность: вопросы теории административной деликтологии и анализ норм законодательства Республики Казахстан об административных правонарушениях // Мировой судья. 2007. № 11. С. 21‒23.

4  Серков П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 12.

55

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

теристикой, приведенной в своем диссертационном исследовании А.С. Дугенцом, рассматривающим административную ответственность

вкачестве отражения «потребности государства и общества в противодействии деструктивной системе – административной деликтности», которая в конечном счете оказывает существенное влияние на выбор модели административной ответственности в разные периоды развития российского общества1. Таким образом, нельзя не учитывать на современном этапе коррелирующих характеристик института административной ответственности, поскольку, по словам Ю.Н. Старилова, «с изменением всего административного права изменяются и составляющие его правовые институты и наоборот»2.

Вдополнение к сказанному необходимо отметить, что еще советской наукой административного права был предложен достаточно широкий спектр дефиниций административной ответственности. Так, О.М. Якуба определял ее как «ответственность граждан и должностных лиц перед органами государственного управления, а в случаях, определенных законом, и перед судом за виновное нарушение общеобязательных административных норм, выраженную

вприменении к нарушителям установленных административноправовых санкций»3. Более точным, однако, представляется определение, сформулированное И.И. Веремеенко, согласно которому административная ответственность представляет собой реализацию всех административно-правовых санкций (карательных, восстановительных и санкций реального исполнения)4. Из этого следует, что вне рамок административной ответственности остаются админист- ративно-принудительные меры, не связанные с привлечением лица к административной ответственности. В данном контексте заслуживают внимания суждения Л.Л. Попова и А.П. Шергина о том, что «понятие административной ответственности является частью более широкого понятия – административного принуждения, в которое

1  См.: Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 10. В свою очередь, административная деликтность, по мнению ученого, обусловливается действием многих социальных, экономических, личностных факторов, из чего следует подверженность ее к постоянным метаморфозам.

2  Административное принуждение и административная ответственность: сб. норматив. актов / сост. Ю.Н. Старилов. М., 1998. С. XIII.

3  Якуба О.М. Административная ответственность. М.: Юрид. лит., 1972. С. 18.

4  См.: Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. М.: Юрид. лит., 1975. С. 161.

56

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

совершенно обоснованно помимо взысканий включаются и другие меры принуждения»1.

Следует подчеркнуть, что наука административного права шла по пути относительного обособления административной ответственности от административного принуждения в целом, формируя в результате более глубокие знания об административно-предупредительных мерах и мерах пресечения2.

Базируясь на фундаменте советской науки административного права, современные авторы исходят из преемственности взглядов, с небольшими расхождениями понимая под административной ответственностью вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему правонарушение3. При этом вполне справедливо обращается внимание на то, что «административная ответственность наступает за деяния, менее опасные для общества, чем преступления»4. Кроме того, административная ответственность реализуется в специфических процессуальных формах5, ибо крайне важно, чтобы карательная деятельность органов государственного управления протекала в определенных администра- тивно-процессуальных формах, т.е. по заранее установленным правилам и процедурам, устанавливающим порядок деятельности этих органов в области юрисдикции6.

Вполне очевидно, что обозначенное понимание административной ответственности в той или иной степени ориентируется на юриди-

1  Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление. Гражданин. Ответственность. Л.: Наука. Ленингр. отд., 1975. С. 26.

2  Вопросы типологии мер административного принуждения были детально проанализированы нами ранее при исследовании теоретических основ административноюрисдикционной деятельности.

3  См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: учебник. М.: Зерцало, 2007. С. 324; Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М., 2007. С. 424; Конин Н.М. Административное право России: учебник. М., 2007. С. 150; Овсянко Д.М. Административное право: учеб. пособие. 3-е изд. М., 2000. С. 153 и др.

4  Россинский Б.В. Административная ответственность: курс лекций. М., 2009. С. 13.

5  Мы придерживаемся позиции, согласно которой под процессуальной формой необходимо понимать совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материально-правового результата (см.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М., 1976. С. 13).

6  См.: Бельский К.С. Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // Государство и право. 1999. № 12. С. 16.

57

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

ческий состав административного правонарушения, что затрудняет,

всвою очередь, проникновение в сущность описываемого явления. Согласимся с А.С. Дугенцом в том, что современное знание об институте административной ответственности в российском праве остается проблематичным, и административная ответственность представляет собой сложный социально-правовой феномен, исследование которого позволяет выделить следующие его характеристики. Данный институт:

‒является отражением потребности гражданского общества

взащите социально значимых интересов от административных правонарушений;

‒представляет собой юридическое выражение административной политики государства;

‒является одним из основных форм противодействия административной деликтности;

‒в содержательном плане состоит в установлении и применении мер административного наказания за противоправные деяния;

‒реализуется в форме демократического административно-юрис- дикционного процесса1.

Именно совокупность перечисленных признаков позволяет приблизиться к сущности института административной ответственности, а также очертить контуры его адекватного применения в рамках российской правовой действительности и, в частности, в связи с осуществлением административно-исполнительной деятельности Федеральной службой судебных приставов.

Названная деятельность, как выше уже обосновывалось, непосредственно связана с исполнением судебных актов и актов иных органов. В настоящее время осуществление административно-исполнитель- ной деятельности обусловливает наделение должностных лиц ФССП России среди прочего полномочиями в сфере административной юрисдикции.

Указанные полномочия коррелируют с задачами, возложенным на ФССП России и, с одной стороны, направлены на рассмотрение дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции Службы, а с другой – состоят в исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях, в первую очередь

ввиде наложения административного штрафа, в рамках процесса исполнительного производства.

1  См.: Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве. С. 8, 11.

58

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

Следует обратить внимание, что рассмотрение дел об административных правонарушениях должно быть подчинено задаче оперативного

иполного исполнения актов юрисдикционных органов. При этом можно констатировать, что указанные полномочия должностных лиц ФССП России в сфере административно-юрисдикционного процесса

иего разновидности – производства по делам об административных правонарушениях – за последние годы испытывали ряд эволюционных процессов.

Так, в соответствии с Законом № 119-ФЗ юридические санкции, применяемые к должникам, не исполняющим без уважительных причин требования исполнительного документа, будучи закрепленными непосредственно в ст. 73, 85 и 87 названного Закона, применялись в упрощенном порядке без соблюдения норм законодательства об административных правонарушениях, что приводило некоторых исследователей к выводам о самостоятельной (преимущественно процессуальной) природе таких штрафов1. В частности, В.В. Ярков отмечал, что «указанные меры ответственности с точки зрения их правовой природы не являются административными, так как при их наложении нет необходимости соблюдать процедуры КоАП РФ. Эти санкции, ‒ продолжал ученый, ‒ носят самостоятельный правовой характер и являются исполнительными санкциями»2. Следует подчеркнуть на тот момент уже известную дискуссионность приведенного утверждения, с одной стороны, не разделяемого многими учеными-процессуалис- тами3, а с другой – судебными органами, подтверждающими правовую позицию, согласно которой наложение судебным приставом-испол- нителем штрафа за неисполнение его требований может рассматриваться не иначе как применение меры административного взыскания (определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 февраля 2002 г.4). В целом сложившееся на тот момент положение являлось симптоматичным и было охарактеризовано

1  См., напр.: Марданов Д.А. Административная ответственность в исполнительном производстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. № 7. С. 13‒15.

2  Ярков В.В. Комментарий к Федеральному закону «Об исполнительном производстве» (постатейный) и к Федеральному закону «О судебных приставах». М.: Юристъ, 1999. С. 341.

3  См., напр.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об исполнительном производстве» / под ред. В.М. Шерстюка, М.К. Юкова. М.: Городец, 2004. С. 352.

4  Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

59

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

в науке административного права как размытие кодифицированной базы административной ответственности1.

С принятием в 2007 г. действующего Закона об исполнительном производстве подход законодателя существенно обновился: произошел отказ от так называемых исполнительных штрафов в пользу более взвешенной их трактовки в качестве штрафов административных, налагаемых в порядке и в размере, установленных законодательством РФ об административных правонарушениях (ст. 113 Закона № 225-ФЗ). В то же время по-прежнему сохранялись некоторая автономность и своеобразие в правовых решениях относительно процедуры наложения штрафа. Так, исходя из ч. 1 ст. 115 Закона об исполнительном производстве, постановление судебного пристава-исполнителя о наложении штрафа в случае совершения административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 и 3 ст. 17.14, ст. 17.15 КоАП РФ, должно было выноситься без составления протокола об административном правонарушении и без возбуждения отдельного дела об административном правонарушении2. Одновременно с введением названных правил была дополнена соответствующими положениями и ст. 28.6 КоАП РФ3. Неоднозначно решался вопрос о необходимости учета положений гл. 3, 4 и 29 КоАП РФ при назначении административного штрафа в рамках исполнительного производства.

Подобная «облегченная» законодательная конструкция, по мысли ее разработчиков, призвана была обеспечивать достижение цели оперативного воздействия на недобросовестного должника без необходимости соблюдения достаточно громоздкой процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях, установленной отечественным законодательством. Вместе с тем практика применения указанных составов административных правонарушений продемонстрировала ряд негативных последствий, в первую очередь отражающихся на уровне

1  См.: Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве. С. 3–4.

2  Более подробно об этом см.: Селезнев В.А. Особенности применения норм об административной ответственности в сфере исполнительного производства // Практика исполнительного производства. 2008. № 5. С. 27‒33.

3  Упомянутая статья была дополнена п. 1.1 следующего содержания: «В случае совершения административных правонарушений, предусмотренных частями 1 и 3 статьи 17.14 и статьей 17.15 настоящего Кодекса, протокол об административном правонарушении не составляется. Рассмотрение дел об административных правонарушениях, назначение и исполнение административного наказания осуществляются в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом „Об исполнительном производстве“».

60