Эффективность исполнительного производства в контексте системного подхода к совершенствованию административно-исполнительной деятельности Федеральной

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

Всвязи с этим нам представляется, что на современном этапе обнаруживается потребность дифференциации рассматриваемых мер путем их подразделения на три относительно обособленные группы:

‒ меры, воздействующие на имущественную сферу лица (в первую очередь должника);

‒ меры, воздействующие на личную сферу должника; ‒ сопутствующие меры (меры организационного и информаци-

онного характера).

К мерам, воздействующим на имущественную сферу лица, в частности, относятся: наложение ареста на имущество; произведение оценки или привлечение профессионального оценщика; розыск имущества должника; обращение в регистрирующие органы с целью проведения государственной регистрации прав должника на имущество; проведение проверки правильности удержания и перечисления денежных средств и др.

Вкачестве мер, воздействующих на личную сферу должника, следует рассматривать: установление временных ограничений на выезд должника из Российской Федерации; вхождение в жилые помещения; привод лица, уклоняющегося от явки по вызову судебного пристава-исполнителя. Сюда же необходимо относить и активно обсуждавшуюся меру – ограничение специальных прав должника1.

Сопутствующие меры объединяют в себе в том числе: вызов сторон; запрос необходимых сведений; проверку финансовых документов,

атакже совершение иных действий организационного характера. Телеологическая ценность предлагаемой классификации заклю-

чается в необходимости восприятия специфических черт в рамках применения данных видов мер в контексте предлагаемого деления. Так, если сопутствующие меры, будучи механистически предопределенными, не нуждаются в каком-либо ценностном осмыслении, а законодательное регулирование их применения, таким образом, должно исходить в основном из утилитарных потребностей построения лишь работающей юридической конструкции, то меры, воздействующие на имущественную сферу, и меры, воздействующие на личность,

1  Так, в рамках проводимой ФССП России работы по обсуждению существующих законодательных инициатив в сфере совершенствования деятельности органов принудительного исполнения 20.10.2010 состоялось заседание научно-консультативного совета при Федеральной службе судебных приставов, на котором были обсуждены перспективы установления дополнительных мер временного ограничения специальных прав должника. Следует отметить, что наиболее дискуссионным при этом стал вопрос о правовой природе подобных ограничений прав должника.

21

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

уже требуют серьезного концептуального осмысления при внедрении дополнительных инструментов обеспечения исполнительного производства. Более того, необходимо установить оптимальное соотношение между первыми двумя видами мер, на основе которого только и возможно конструировать эффективные законодательные подходы.

Вплоть до настоящего времени вопрос, связанный с природой личных ограничений в рамках исполнительного производства, не исследован в должной мере. Отсутствуют сколько-нибудь значимые работы, в которых авторы стремились если не исследовать самостоятельно, то хотя бы обеспечить постановку вопроса о соотношении личного и имущественного воздействия в отношении должника. Своеобразным диссонансом на фоне образовавшегося научного вакуума

вданном вопросе явился доклад М.З. Шварца на Международной научно-практической конференции, проходившей с 6 по 8 июля 2010 г. в Санкт-Петербурге, на тему: «Принудительное исполнение актов судов и иных органов. Полномочия должностных лиц при осуществлении исполнительных действий»1. Можно с уверенностью заявлять, что указанное выступление могло стать отправным пунктом в инициировании обстоятельной научной дискуссии по данному вопросу, чего, однако, к глубочайшему нашему сожалению, так и не произошло. В связи с этим при дальнейших наших рассуждениях

вобозначенной плоскости порой мы вынуждены апеллировать к позиции лишь одного ученого.

Меры, воздействующие на личную сферу должника, неразрывно связаны с положением, при котором происходит ограничение личных прав и свобод человека и гражданина, нашедших свое закрепление на конституционном уровне. Так, входом в жилое помещение ограничивается конституционный принцип неприкосновенности жилища (ст. 25 Конституции РФ); приводом – право на свободу (ст. 22 Конституции РФ); временным ограничением на выезд должника из страны – свобода выезжать за пределы Российской Федерации (ст. 27 Конституции РФ). Введенная в законодательство об исполнительном производстве и тем не менее до сих пор дискуссионная мера – ограничение специальных прав – в этом смысле носит в зна-

1  См.: Шварц М.З. К вопросу о правовой природе личных ограничений в исполнительном производстве // Сб. мат-лов Междунар. науч.-практ. конф. «Принудительное исполнение актов судов и иных органов. Полномочия должностных лиц при осуществлении исполнительных действий»; ФССП России. СПб.: СПбГУ, 2010. С. 73–78.

22

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

чительной степени более сложный правоограничительный характер, который в конечном счете предопределяется тем спектром прав, которые подлежат ограничению.

При этом стоит отметить, что ограничение свободы и неприкосновенности жилища в юридическом быту уже давно не рассматривается как нечто экзотическое, а потому воспринимается подавляющим большинством населения в качестве сложившегося традиционного воздействия публичной власти, применяемого в случаях, когда к тому возникает потребность. Дискуссия же в юридической науке, как правило, ведется в аспекте номенклатуры таких случаев, а также широты усмотрения правоприменителя1. Существенных научных либо законодательных проблем обозначенные вопросы не порождают и в преломлении исполнительного производства. Иначе обстоит ситуация с ограничением свободы выезда за пределы государства. Временное ограничение на выезд должника из Российской Федерации, являясь мерой, которая в сравнительном аспекте влечет ограничение куда менее значительное, чем, предположим, право на свободу или неприкосновенность жилища, однако именно введение в Закон об исполнительном производстве рассматриваемой меры вызвало и продолжает до сих пор вызывать самый широкий общественный резонанс с диаметральными оценками законности и целесообразности ее существования2. Практика применения временного ограничения на выезд в целом показала эффективность названной меры3, но наряду с этим в последнее время

1  См., в частности, об этом: Демирчян В.В. Ограничение права подозреваемого, обвиняемого на неприкосновенность личности и частной жизни в досудебном производстве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2010; Беломестных Л.Л. Ограничение прав и свобод человека и гражданина: теоретический аспект: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Малиновская В.М. Правомерное ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007; Смирнов М.В. Правомерное ограничение свободы и личной неприкосновенности при производстве предварительного следствия: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Шаклеин Н.И. Ограничение прав и свобод человека в Российской Федерации: конституционно-правовые вопросы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.

2  См., в частности: Доклад о свободе передвижения и выбора места жительства внутри страны, выезда за рубеж и возвращения на родину // Московская Хельсинская группа. URL: www.mhg.ru/publications/36B739F (дата обращения: 25.08.2012); Куликов С. Судебные приставы опубликовали списки невыездных // Независимая газета. 2012. 9 авг.; ФССП продолжает ограничивать выезд должников за границу; СПС «ГАРАНТ». URL: http://www.garant.ru/news/407522/ (дата обращения: 10.07.2012) и др.

3  См. статистические данные о применении меры временного ограничения на выезд за пределы Российской Федерации и взысканных в результате этого денежных сумм,

23

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

происходит и очевидный рост количества случаев судебного оспаривания временного ограничения1. Истолкование приведенного факта лишь через призму общеправовых тенденций увеличения нагрузки на судебную систему, на наш взгляд, не может быть рассмотрено как оптимальное и соответствующее действительному положению дел. Ущербность законодательно закрепленного порядка вызывает непонимание, а соответственно и неодобрение применяемой меры со стороны значительной части населения. Следует признать, что во многом это обусловливается неразрешенностью теоретического вопроса о месте временного ограничения в системе мер административного воздействия на должника.

Согласно ч. 1 ст. 67 Закона об исполнительном производстве при неисполнении должником в установленный срок без уважительных причин требований, содержащихся в исполнительном документе, выданном на основании судебного акта или являющемся судебным актом, судебный пристав-исполнитель вправе по заявлению взыскателя или собственной инициативе вынести постановление о временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации.

Кроме того, в настоящее время существует также законодательно предусмотренная возможность введения ограничения еще на этапе предъявления исполнительного документа, если в заявлении взыскателя об этом содержится соответствующая просьба (ч. 2 ст. 67, ч. 2 ст. 30 Закона об исполнительном производстве).

Временное ограничение на выезд должника за пределы Российской Федерации, будучи принудительной по своему характеру мерой, тем не менее едва ли может быть рассмотрено в качестве меры принудительного исполнения. Так, к числу последних законодателем отнесены

опубликованные на официальном сайте ФССП России. Анализ статистической отчетности Службы позволил нам прийти к выводу о том, что количество взысканных в результате применения указанной меры денежных сумм ежегодно увеличивается.

1  См., напр.: определения Санкт-Петербургского городского суда от 19.06.2012 № 337377/2012; от 14.03.2012 № 33-3153/2012; кассационное определение Белгородского областного суда от 12.01.2012 по делу № 33-4839/30; определение Московского городского суда от 10.05.2011 по делу № 33-13638; апелляционное определение Владимирского областного суда от 29.05.2012 по делу № 33-1417/2012; определение Московского областного суда от 27.07.2010 по делу № 33-14338; апелляционное определение Верховного суда Республики Мордовия от 24.05.2012 по делу № 33-809/57; кассационное определение Калининградского областного суда от 25.01.2012 по делу № 33-321; кассационное определение Верховного суда Удмуртской Республики от 24.10.2011 по делу № 33-3783; апелляционное определение Тамбовского областного суда от 4.06.2012 по делу № 33-1544 и др.

24

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

действия, совершаемые судебным приставом-исполнителем в целях получения с должника имущества, в том числе денежных средств, подлежащего взысканию по исполнительному документу (ч. 1 ст. 68 Закона об исполнительном производстве). В их качестве выступают: обращение взыскания на имущество должника; изъятие у должника имущества, присужденного взыскателю; совершение от имени и за счет должника действия, указанного в исполнительном документе, в случае, если это действие может быть совершено без личного участия должника; принудительное вселение взыскателя в жилое помещение; принудительное выселение должника из жилого помещения, а также иные действия, которые преследуют своей непосредственной целью фактическое исполнение требований, содержащихся в исполнительном документе.

Научное понимание «мер принудительного исполнения» в настоящее время в целом сложилось, формализовано в действующем законодательстве и может быть нами поддержано с тем лишь принципиальным уточнением, что их содержанием всегда выступает потребность

вкачественном преобразовании существующего положения в соответствии с требованиями отдельно взятого исполнительного документа. При этом любой мере принудительного исполнения всегда имманентна целенаправленность на прямое исполнение заявленного требования помимо воли самого должника. Едва ли можно до конца поддержать позицию О.В. Грицая о том, что «содержанием мер принудительного исполнения являются процессуальные действия судебного приста- ва-исполнителя, установленные законом в целях полного исполнения требований исполнительного документа»1. Предлагаемое понимание содержания мер принудительного исполнения носит схоластический характер и ни в коей мере не отражает специфику, состоящую, если так можно сказать, в прямолинейной ориентированности данных мер на достижение поставленного результата. В этом смысле временное ограничение выезда из Российской Федерации, вводя для должника определенные лишения личного характера, все-таки исполнительный документ непосредственно не «исполняет». Следует отметить, что

впрактической деятельности нередко встречаются ситуации, когда судебный пристав-исполнитель, устанавливая названное ограничение наряду с недостаточной своей активностью в применении такой меры принудительного исполнения, как обращение взыскания на имущество,

1  Грицай О.В. Понятие и содержание мер принудительного исполнения судебных актов // Исполнительное право. 2006. № 4. С. 12‒16.

25

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

витоге все же добивается исполнения должником установленного требования: за счет значительных неудобств от введенных в отношении должника ограничений, последний принимает решение об исполнении требования путем, к примеру, самостоятельной продажи принадлежащего ему имущества. Такие случаи, подчеркнем, вовсе не меняют природы временного ограничения на выезд из Российской Федерации (иного личного ограничения), свидетельствуя лишь о нежелании судебного пристава-исполнителя своими активными действиями применять меры принудительного исполнения, с одной стороны, и достаточно серьезном, а потому зачастую действенном ограничении личности должника – с другой.

М.З. Шварц было высказано мнение, согласно которому личные ограничения могут быть рассмотрены в качестве мер ответственности

висполнительном производстве. Ученый в результате своих размышлений заключает: «Полноценное применение института личных ограничений возможно только на основе уяснения его правовой природы как меры ответственности, применяемой к должнику, могущему, но не желающему принять доступные для него меры к исполнению требований исполнительного документа»1. С данным подходом не представляется возможным согласиться по целому ряду причин.

Вназванном понимании остается открытым вопрос о том, о какой именно разновидности юридической ответственности ведется речь М.З. Шварц. Без определения природы складывающихся в рамках исполнительного производства отношений это будет сделать решительно невозможно. Выше нами уже обосновывалась администра- тивно-правовая природа деятельности в рамках исполнения актов юрисдикционных органов. Отсюда, основываясь на логике автора, речь, по всей видимости, должна вестись о временном ограничении на выезд из России как о мере административной ответственности. Соответственно, непонятно другое. Следуя строго традиционному истолкованию юридической ответственности, доктринально обоснованным основаниям и порядку ее применения, вполне очевидно, что необходимо во всех случаях устанавливать состав конкретного правонарушения, включая такой элемент субъективной стороны, как вина, а это, разумеется, потребует весьма обстоятельной, а также в известной степени громоздкой юридической процедуры применения временного ограничения на выезд из Российской Федерации как меры админист-

1  Шварц М.З. Указ. соч. С. 78.

26

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

ративной ответственности. Кроме того, временное ограничение (ограничение специальных прав) в этом случае необходимо рассматривать в качестве санкции за совершенное должником правонарушение, выразившееся в неисполнении акта юрисдикционного органа. При этом квалификация временного ограничения (ограничения специальных прав) в качестве наказания за неисполнение требований исполнительного документа видится крайне сомнительной. Не поднимая пока научный пласт дефиниций понятия «административное наказание»1, тем не менее заметим, что большинство исследователей подчеркивают карательную составляющую любого наказания, а также ставят акцент на отрицательной оценке государством совершенного правонарушения и самого правонарушителя2. Судебный пристав-исполнитель же, применяя меру, влекущую личное ограничение для должника, преследует совершенно отличную цель – добиться своевременного и полного исполнения должником содержащегося в исполнительном документе требования, а непосредственно данной мерой обеспечивает принуждение должника к надлежащему поведению. В этом смысле меры, устанавливающие личные ограничения для должника, опосредуют обращение взыскания на его имущество и выступают способом обеспечения исполнения. М.З. Шварц, возражая против трактовки личного ограничения в качестве меры обеспечения, указывает на ряд обстоятельств: 1) причины неисполнения со стороны должника могут носить и уважительный характер, поэтому применение каких-либо ограничений личного характера до выявления этих причин неоправданно; 2) нельзя исключать злоупотреблений со стороны взыскателя; 3) личные ограничения не могут применяться ранее, чем должник узнает о факте возбуждения исполнительного производства и истечет срок для добровольного исполнения; 4) на стадии возбуждения исполнительного производства допустимо принятие только имущественных обеспечительных мер3.

1  Нами подвергается детальному анализу понятие, а также признаки административного наказания в рамках исследования вопросов административной практики Федеральной службы судебных приставов.

2  См., в частности: Шергин А.П. Понятие административного взыскания // Вестник МГУ. Серия 11, Право. 1968. № 6. С. 41; Производство по административным правонарушениям: учеб. пособие / отв. ред. Д.Н. Бахрах. Свердловск, 1980. С. 56; Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях / под ред. И.И. Веремеенко, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной. М., 1997. С. 57 и др.

3  См.: Шварц М.З. Указ. соч. С. 75–76.

27

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

Рассмотрим приведенные доводы.

Законодательство об исполнительном производстве действительно устанавливает возможность взыскателя в своем заявлении уже при предъявлении судебному приставу-исполнителю исполнительного документа ходатайствовать о наложении ареста на имущество должника в целях обеспечения исполнения содержащихся в таком документе требований об имущественных взысканиях, а также об установлении для должника иных ограничений (ч. 2 ст. 30 Закона об исполнительном производстве). Вопрос о юридическом значении для судебного пристава-исполнителя причин, по которым должник не исполняет требования, содержащиеся в исполнительном документе, по нашему мнению, не должен искусственно приобретать гиперболизированный характер. Едва ли следует искать дополнительную аргументацию тому факту, что вынесенные в установленном порядке и вступившие в законную силу судебные акты и акты иных органов в отношении гражданина или юридического лица должны быть им исполнены, так как являются общеобязательными. Подобное положение выступает прямым следствием реализации конституционного принципа законности (ст. 15 Конституции РФ), претендующего на роль стержневого начала в эффективном функционировании всей правовой системы Российской Федерации. Должник, в свою очередь, будучи стороной исполнительного производства, наделен всей совокупностью процессуальных возможностей обжалования (оспаривания) решений, действий (бездействия) судебного приставаисполнителя как в судебном, так и во внесудебном порядке, включая меры, устанавливающие для него личные ограничения. Кроме того, должник также вправе обратиться с заявлением о предоставлении отсрочки или рассрочки исполнения судебного акта, акта другого органа или должностного лица в соответствующий орган, выдавший исполнительный документ, и при наличии достаточных к тому оснований отсрочить исполнение (ч. 1 ст. 37 Закона об исполнительном производстве). Используемая сегодня весьма неточная формулировка закона о том, что «в случае предоставления отсрочки исполнения… исполнительные действия не совершаются…», нуждается в безусловном уточнении с тем, чтобы в четком виде предоставить судебному приставу-исполнителю право по своему усмотрению снимать установленные в отношении должника ограничения1. Все это свидетель-

1  Предлагаемые изменения вполне укладываются в моделируемую М.З. Шварц ситуацию, когда должник в силу уважительных причин, связанных с состоянием здоровья,

28

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

ствует о необходимости совершенствования применяемых сегодня юридических конструкций, но ни в коей мере не должно означать желательности законодательных послаблений должнику. В связи с этим апеллирование к доводам о возможной уважительности причин неисполнения судебного решения как основания недопустимости введения личных ограничений для должника выглядит надуманным и, очевидно, способно привести лишь к нарушению баланса интересов должника и взыскателя.

Опасения относительно возможных злоупотреблений взыскателя нами также не могут быть поддержаны. М.З. Шварц указывает, что возникают ситуации, когда взыскатель предъявляет в органы службы судебных приставов исполнительный документ с целью досадить должнику путем внезапного ограничения последнего в праве на выезд1. Необходимо пояснить следующее: исключать собственно наличие подобной мотивации действий взыскателя, безусловно, вряд ли возможно полностью, но в какой мере она может быть в принципе выявлена и учтена при принятии решения о принуждении лица к исполнению той или иной субъективной обязанности? С одной стороны, внутренние мотивы взыскателя как субъекта в известной мере пострадавшего от бездействия должника практически всегда будут носить комплексный характер и охватывать собой определенные негативные переживания и эмоции в отношении лица, нарушившего его субъективные права и законные интересы. С другой стороны, правовое регулирование общественных отношений по своей природе является типизированным, а потому не в состоянии учитывать индивидуальные мотивы реализации конкретными лицами своих субъективных прав, а все возможные злоупотребления потенциально могут послужить основанием для предъявления соответствующих требований в судебные органы со стороны лиц, чьи права оказались нарушенными в результате подобных злоупотреблений, и такая возможность предусмотрена действующим законодательством. Следует признать необходимость скорейшего создания в Законе об исполнительном производстве защитных механизмов, которые бы минимизировали для взыскателя

нуждается в лечении за пределами России и именно потому хочет осуществить выезд из страны. Судебный пристав-исполнитель в случае предоставления отсрочки и внесения соответствующих изменений в редакцию ст. 37 Закона об исполнительном производстве будет иметь возможность отменить введенные в отношении должника ограничения личного характера.

1  См.: Шварц М.З. Указ. соч. С. 75.

29

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

саму вероятность манипуляций путем произвольного предъявления

иотзыва исполнительного документа в ущерб интересам как должника, так и государства и общества в целом. Вместе с тем факт существования негативных случаев в деятельности органов службы судебных приставов еще отнюдь не достаточное основание для выводов о природе личных ограничений.

Взаимосвязанные доводы о том, что личные ограничения не могут применяться ранее, чем должник узнает о факте возбуждения исполнительного производства и истечет срок для добровольного исполнения, а соответственно, до этого момента должна существовать возможность применения лишь имущественных обеспечительных мер,

ивовсе не могут быть рассмотрены в качестве аргументов, которые бы опровергали отнесение личных ограничений к числу мер обеспечения исполнения, поскольку данные факты напрямую никак не свидетельствуют о природе личных ограничений. В то же время нам видится исключительно важным указать на следующее.

Возможность принудительного воздействия на личную сферу должника проистекает из предназначения исполнительного производства. Последнее же выступает своеобразной формой реализации административной, гражданско-правовой, уголовной и иных видов юридической ответственности в зависимости от оснований, сформулированных в исполнительном документе требований. Во всех перечисленных видах юридической ответственности без изъятия присутствует сочетание личного и имущественного воздействия на должника, и речь может вестись лишь об относительной доле такого воздействия. Так, если в рамках применения гражданско-правовой ответственности абсолютный приоритет принадлежит воздействию на имущественную сферу лица, то, предположим, в рамках административной ответственности ответ для нас будет уже не столь очевиден; реализация же уголовной ответственности может быть охарактеризована, напротив, в качестве преимущественного воздействия на личность. Таким образом, комплексность воздействия мер, применяемых в рамках того или иного вида юридической ответственности, вполне органично транслируется

ина сферу исполнения актов, вынесенных соответствующими юрисдикционными органами в рамках реализации юридической ответственности, включая чрезвычайно важные средства – меры административного обеспечения исполнения актов юрисдикционных органов. При этом важно понимать, что не должно допускаться существенного нарушения и деформации принятого государством и обществом

ивоплощенного в законодательстве баланса имущественного и личного

30