Эффективность исполнительного производства в контексте системного подхода к совершенствованию административно-исполнительной деятельности Федеральной

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

ирования совершения судебным приставом-исполнителем всего комплекса мер воздействия на должника. В дальнейшем указанный сбор взыскивается с должника, что позволит, с одной стороны, «защитить» систему принудительного исполнения актов юрисдикционных органов от недобросовестных действий со стороны взыскателя, злоупотребления последним его правом на предъявление исполнительного документа без каких-либо количественных ограничений. С другой стороны, новый порядок уплаты исполнительского сбора, по существу, будет способен восполнить, как представляется, неоправданно упраздненный институт авансирования расходов взыскателем1.

На основании изложенного представляется возможным констатировать перспективное появление дисциплинирующей функции исполнительского сбора при условии восприятия законодателем его нового предлагаемого нами понимания.

Известный представитель немецкой финансовой науки К. фон Гок полагал, что, поскольку осуществление управления и правосудия является неотъемлемой и естественной функцией государства, размеры государственной пошлины вовсе не должны преследовать цель его обогащения. Взимаемые деньги должны носить во многом символический характер и не затруднять доступ к соответствующим государственным органам, а отдельные категории населения и вовсе должны быть освобождена от их уплаты2. Вместе с тем едва ли стоит отрицать наличие фискальной функции исполнительского сбора. Возможно было бы предложить перераспределение бремени частичного финансового обеспечения деятельности органов службы

1  В утратившем в настоящее время силу Законе № 119-ФЗ авансирование расходов взыскателем было предусмотрено. В частности, в нем содержалось указание на то, что в случаях прекращения исполнительного производства из-за безосновательного отказа взыскателя от получения предметов, изъятых у должника при исполнении исполнительного документа о передаче их взыскателю, и возвращения исполнительного документа взыскателю, если он своими действиями (бездействием) препятствовал исполнению исполнительного документа, взыскателю возвращается часть авансового взноса, превышающая расходы по совершению исполнительных действий (ст. 83). С учетом количества исполнительных производств, в которых поведение взыскателей может быть охарактеризовано в качестве недобросовестного, мы полагаем уместным закрепление в законодательстве сходного с авансированием механизма, но в преломлении сформулированных предложений по трансформированию института исполнительского сбора.

2  См.: Безобразов В.П. Извлечение из сочинений фон Гока о публичных налогах и долгах // Труды комиссии, высочайше учрежденной по пересмотру системы податей и сборов: в 8 т. СПб., 1866. Т. 6. Ч. 3. С. 77.

41

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

судебных приставов за счет увеличения, предположим, государственной пошлины, уплачиваемой за обращение в суд, или нотариального тарифа, в случае обращения к нотариусу за удостоверением соглашения об уплате алиментов или учинении нотариальной надписи, что, однако, едва ли приемлемо по ряду причин. Так, если мы говорим о судебном или нотариальном порядке защиты субъективных прав, приводящем в итоге к выдаче исполнительного документа, то теоретически перенесение финансового бремени на соответствующие виды обязательных платежей еще представляется возможным. В свою очередь, данный вопрос остается нерешенным в ситуациях, когда исполнительное производство возбуждается на основании, предположим, постановления об административном правонарушении. Кроме того, и это главное, должна учитываться справедливость требуемого платежа. Так, И.Е. Энгельман при рассмотрении вопроса об обоснованности существования судебных пошлин отмечал, что «без них вся сумма, необходимая для содержания судебных мест и лиц, пала бы равным образом как на тех, которые пользуются содействием этих мест и лиц, так и на тех, которые обходятся без этого содействия»1. Следовательно, фискальная функция исполнительского сбора видится нам вполне естественной, но при этом едва ли должна восприниматься в качестве приоритетной, а лишь способствовать частичному покрытию бюджетных затрат на содержание Федеральной службы судебных приставов.

Таким образом, мы полагаем возможным говорить о функциональном единстве предлагаемой модели исполнительского сбора и государственной пошлины в современном ее истолковании фи- нансово-правовой наукой. При этом необходимым, с нашей точки зрения, является определение правильного соотношения терминов «сбор» и «пошлина» с целью устранения возможных будущих недоразумений.

Под сбором, согласно ч. 2 ст. 8 Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ (далее ‒ НК РФ), понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление

1  Энгельман И.Е. Курс русского гражданского судопроизводства. Юрьев, 1912. С. 176.

42

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

определенных прав или выдачу разрешений (лицензий), либо уплата которого обусловлена осуществлением в пределах территории, на которой введен сбор, отдельных видов предпринимательской деятельности. В связи с этим С.Г. Пепеляев, рассматривая понятие сбора, закрепленное в действующем законодательстве, указывает на собирательный характер данного понятия: «Оно охватывает как собственно сборы (платежи за обладание специальным правом), так и пошлины. Это объясняется тем, что в таком же значении понятие „сборы“ употреблено в ст. 57 Конституции РФ»1.

Следует признать, что в финансово-правовой науке до сих пор так и не сформировалось единого взгляда по поводу соотношения пошлины и сбора, хотя в большинстве своем пошлина рассматривается как разновидность сбора. В частности, такой подход закреплен сегодня

вналоговом законодательстве, что напрямую следует из буквального толкования легального определения данного термина, закрепленного

вст. 333.16 НК РФ. Данный подход в целом поддерживается и доктриной2. Иными словами, государственная пошлина относится к числу сборов и является их разновидностью.

Обобщая, подчеркнем, что исполнительский сбор, с учетом проведенного функционального и содержательного его анализа, обладает тождественной правовой природой с государственной пошлиной. На основе указанного вывода мы полагаем правильным распространение на исполнительский сбор налогово-правовых норм и включение последнего в систему налогов и сборов в качестве разновидности государственной пошлины с внесением соответствующих дополнений

вНК РФ. При этом считаем своевременным предложить новый термин исполнительская пошлина, который бы обозначал видоизмененный институт исполнительского сбора и в значительно большей степени отвечал природе данного платежа.

Восприятие российским законодательством предлагаемой модели исполнительской пошлины будет способствовать приданию обеспечительной направленности данному институту в рамках исполни-

1  Налоговое право: учебник / под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2004. С. 29.

2  См., напр.: Берендтс Э.Н. Русское финансовое право: лекции, читанные в Императорском Училище Правоведения. СПб., 1914. С. 244; Гаврилюк Р.О. Особенное и общее в правовой природе налогов и неналоговых фискальных сборов // Фискальные сборы: правовые признаки и порядок регулирования / под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2003. С. 46; Винницкий Д.В. Понятие и юридические признаки сбора // Финансовое право: учебник / отв. ред. М.В. Карасева. М., 2006. С. 287–290; Злобин Н.Н. Налог как правовая категория: монография. М., 2003. С. 57; Реут А.В. Указ. соч. С. 15–16 и др.

43

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

тельного производства за счет в первую очередь более взвешенных процессуальных действий, совершаемых взыскателем, что в конечном счете неминуемо будет способствовать правильному и своевременному применению судебным приставом-исполнителем мер административ- но-правового воздействия.

Таким образом, в результате проведенного исследования кратко изложим следующие основные выводы:

1.Обнаружена проблема разности восприятия стратегии применения мер административного обеспечения исполнения актов юрисдикционных органов, нацеленных либо на личность должника, либо на его имущественную сферу. Это усугубляется отсутствием в действующем законодательстве критериев, позволяющих установить оптимальное соотношение в применении данных мер.

2.Меры административного обеспечения исполнения актов юрисдикционных органов функционально неоднородны и систематизируются путем их дифференциации: 1) на меры, воздействующие на имущественную сферу лица; 2) меры, воздействующие на личную сферу должника; 3) сопутствующие меры (меры организационного и информационного характера). Это позволяет сформулировать два типа обеспечения, в ходе применения которых опосредованно достигаются цели понуждения должника к реальному исполнению:

1)имущественное обеспечение исполнения; 2) личное обеспечение исполнения. Классификационным основанием такого выделения служит характер обеспечения. Традиционным (имущественным) обеспечением достигается принуждение лица посредством воздействия на его имущественную сферу. Личное обеспечение исполнения обладает иным обеспечительным механизмом: воздействие оказывается на личность должника с целью побудить к надлежащему исполнению возложенных на него исполнительным документом обязанностей, но побуждение достигается через принуждение. Если первый тип обеспечения устанавливает известные лишения в имущественной сфере должника, то второй ‒ лишения (ограничения) в личной сфере. Выявлены различия в направленности обеспечения. Так, если наложение ареста сохраняет последующую возможность обращения взыскания на арестованное имущество, так как должник лишается возможности его отчуждения, что в конечном счете и обеспечивает исполнение требований исполнительного документа, то установление личных ограничений способствует формированию воли должника на исполнение требований или по крайней мере нечинение препятствий судебному приставу-исполнителю в применении мер принудительного испол-

44

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

нения, и в этом смысле также обеспечивает надлежащее исполнение исполнительного документа. Вместе с тем и первый, и второй тип обеспечения объединяет общая цель – создание условий к наиболее оперативному и качественному применению мер принудительного исполнения.

3.На основе предложенного системного понимания мер административного обеспечения исполнения актов юрисдикционных органов разработана модель оптимального соотношения имущественного и личного видов воздействия на индивида с учетом выявленной специфики обеспечительного механизма. Так, по имущественным исполнениям – основной категории исполнительных производств1 – судебный пристав-исполнитель будет наделен правом на применение мер имущественного обеспечения исполнения и лишь в исключительных случаях при обязательном соблюдении судебного порядка вправе применять в отношении должника меры, устанавливающие личные ограничения. Соотношение мер обеспечения исполнения должно быть иным в случаях, когда на исполнении у судебного пристава-исполни- теля находится исполнительный документ, содержащий требования неимущественного характера. Здесь в отношении должника должно стать возможным применение мер личного ограничения с упрощенным порядком их установления без обращения в суд, но с обязательным утверждением соответствующего постановления старшим судебным приставом.

4.Правовая сущность исполнительского сбора отличается от правовой сущности административно-правовой санкции. В прогностическом аспекте исполнительский сбор должен получить видоизмененные качества государственной пошлины – исполнительской пошлины, реализовав дисциплинирующую и фискальную функции.

1.3. Меры административного восстановления при исполнении актов юрисдикционных органов

Меры административного восстановления при исполнении актов юрисдикционных органов в ст. 68 Закона об исполнительном производстве поименованы в качестве мер принудительного исполнения.

1  Данные ведомственной статистической отчетности, подтверждающие данное положение, приводились нами выше.

45

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

Всвязи с принятием действующего в настоящее время Закона

№229-ФЗ правовое регулирование применения мер принудительного исполнения подверглось определенным изменениям. Разработчики рассматриваемого Закона попытались учесть недостатки прежнего законодательства в этой сфере, а также сложившуюся правоприменительную практику и, как следствие, ввели в действующий закон целый ряд новых правовых норм. В частности, была введена ст. 75, посвященная обращению взыскания на имущественные права. Кроме того, на законодательном уровне закреплена норма об обращении взыскания на дебиторскую задолженность (ст. 76).

Как представляется, необходимо подвергнуть анализу состоявшееся закрепление в четком виде новой меры принудительного исполнения – обращения взыскания на имущественные права.

Исходя их основополагающих постулатов доктрины частного права, предметом обладания (имуществом) может быть все, что служит лицу для достижения его хозяйственной цели. Прежде всего, сюда относятся наличные (телесные) вещи как объекты, существующие вовне и имеющие самостоятельное значение. В то же самое время каждое субъективное право имеет свой отдельный предмет, оказываясь либо правом на вещь, либо правом на действие. Определяя же отношение к лицу всех прав, входящих в состав его имущества, оказывается, что все эти права, в свою очередь, в идеальном значении становятся предметами обладания для того лица, которому принадлежит имущество. В этом смысле всякое право приобретает относительно своего обладателя объективность – становится объектом гражданских прав. Именно о подобных объектах римские юристы говорили как о бестелесных вещах (res incorporales)1.

Действующее гражданское законодательство относит имущественные права к имуществу (ст. 128 ГК РФ), причем, как верно в свое время отмечалось в юридической литературе, наличным имуществом именуется физический или телесный предмет, а долговым имуществом – бестелесный предмет2. Отсюда имущественные права в зависимости от способа удовлетворения интересов управомоченного лица

1  См.: Римское частное право: учебник / под ред. И.Б. Новицкого, И.С. Перетерского. М.: Юристъ, 2004. С. 67; Германов А.В. От пользования к владению и вещному праву. М.: Статут, 2009. С. 7; Громов С.А. Узуфрукт: юридическая конструкция и вещное право // «Вещные права»: постановка проблемы и ее решение: сб. ст. / под ред. М.А. Рожковой. М.: Статут, 2011. С. 120 и др.

2  См.: Синайский В.И. Русское гражданское право. М.: Статут, 2002. С. 124.

46

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

традиционно подразделяются на вещные, выступающие содержанием вещных правоотношений, опосредующих процесс присвоения социального блага, и обязательственные, в свою очередь, выступающие содержанием одноименных правоотношений, опосредующих процесс перемещения социального блага от одного субъекта к другому.

Основная доля частных (преимущественно гражданских) правоотношений носит имущественный характер, имея своим объектом имущество, в том числе и имущественные права. Последние же обладают чрезвычайно важным свойством – оборотоспособностью1. На этом основании вполне естественным выглядит и возможность обращения взыскания на имущественные права в рамках осуществления адми- нистративно-исполнительной деятельности Федеральной службы судебных приставов.

Ранее действовавший Закон № 119-ФЗ прямо не упоминал об имущественном праве как самостоятельном объекте, на которое может быть обращено взыскание. Однако это вовсе не означало, что возможность обращения взыскания на имущественные права как таковая отсутствовала, просто закреплена она была на подзаконном уровне. Так, Приказом Минюста России от 3 июля 1998 г. № 76 была утверждена Временная инструкция о порядке ареста и реализации прав (требований), принадлежащих должнику как кредитору по неисполненным денежным обязательствам третьих лиц по оплате фактически поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг (дебиторской задолженности) при обращении взыскания на имущество организаций-должников2 (далее – Временная инструкция). Названная Временная инструкция в п. 1 устанавливала, что она регламентирует обращение взыскания на имущество должника – права (требования), принадлежащие организации-должнику как кредитору по неисполненным денежным обязательствам третьих лиц по оплате фактически поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг (дебиторская задолженность). Таким образом, мы видим, что в рамках этого нормативного правового акта дебиторская задолженность, будучи имущественным правом, рассматривается как разновидность имущества. Кроме того, законодательной основой для обращения взыскания

1  Строго говоря, признавая движение имущественных прав, тем не менее не стоит забывать, что они существуют не сами по себе, а устанавливаются для нужд оборота и, являясь по сути юридической фикцией, опосредуют движение конкретных социальных благ.

2  См.: БНА. 1998. № 16.

47

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

на имущественные права по ранее действовавшему законодательству все же служила и ст. 46 Закона № 119-ФЗ, предусматривавшая возможность обращения взыскания на имущество, что при условии систематического толкования указанной нормы со ст. 128 ГК РФ приводило на практике к возможности обосновать обращение взыскания, в том числе и на имущественные права1.

По всей видимости, учитывая объективную необходимость регламентации обращения взыскания на имущественные права на более высоком нормативном уровне, как выше уже отмечалось, в действующем законе были выделены самостоятельные статьи, что само по себе явилось новеллой данного закона. Представляется необходимым дать оценку произошедшим изменениям в законодательстве об исполнительном производстве с позиции их соответствия в первую очередь гражданскому законодательству, так как сама категория имущественных прав заимствована из последнего.

Итак, соотнесем используемые в Законе об исполнительном производстве понятия «имущество» и «имущественное право». Статья 69 Закона № 229-ФЗ регламентирует обращение взыскания на имущество должника, хотя, как следует из логического толкования указанной правовой нормы, она использует данное понятие в узком смысле, подразумевая под ним лишь вещи как разновидность имущества (ст. 128 ГК РФ). Обращению взыскания на имущественные права посвящена ст. 75 Закона № 229-ФЗ и, формально являясь специальной по отношению к ст. 69 правовой нормой, по смыслу охватывает случаи обращения взыскания на все имущественные права, при этом указывая лишь их примерный перечень. В свою очередь, возникает вопрос о том, какое содержание Закон об исполнительном производстве вкладывает в понятие «имущественные права». С учетом того обстоятельства, что собственной дефиниции этого объекта обращения взыскания Закон об исполнительном производстве не содержит, можно предположить, что указанное понятие рассматривается законодательством об исполнительном производстве в общегражданском смысле.

Так, в частности, согласно ст. 48 ГК РФ участники хозяйственных товариществ и обществ, а также производственных кооперативов имеют в отношении данных юридических лиц обязательственные права,

1  См., напр.: постановления Федерального арбитражного суда Уральского округа от 6.01.2004 № Ф09-2085/03ГК; Федерального арбитражного суда Московского округа от 28.01.2003 № КГ-А40/9169-02 и др.

48

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

которые, как известно, образуют разновидность прав имущественных. На этом фоне несколько странными выглядят положения ст. 74 Закона № 229-ФЗ об особенностях обращения взыскания на имущество участников некоторых организаций, в том числе доли (паи) в уставных (складочных, паевых) капиталах. Вполне очевидно, что речь здесь должна идти об имущественных правах, однако Закон об исполнительном производстве к таковым их не относит, определяя в качестве имущества, причем в узком смысле, что вытекает из ст. 69. Неясно и другое. Пункт 3 ст. 75 Закона № 229-ФЗ закрепляет, что Правительством РФ могут быть установлены особенности обращения взыскания на отдельные виды имущественных прав. Возникает вопрос о том, возможно ли подобное правовое регулирование для случаев обращения взыскания на доли (паи) в юридических лицах. С учетом всего вышеизложенного представляется, что формально такая возможность отсутствует, хотя обоснованность подобного законодательного решения выглядит более чем сомнительной.

Кроме того, действующий Закон об исполнительном производстве выделяет особенности обращения взыскания на денежные средства, которые по терминологии нового Закона могут быть либо «наличными денежными средствами», либо «денежными средствами на счете должника» (ст. 70‒73 Закона № 229-ФЗ). При этом денежные средства в гражданском законодательстве в качестве объектов гражданских прав не упоминаются, но в нем содержится указание на деньги, рассматриваемые в качестве движимых вещей (ст. 128 и п. 2 ст. 130 ГК РФ), из чего следует, что речь идет о наличных деньгах (денежных знаках – купюрах и монетах). Несмотря на то что безналичные деньги («денежные средства на счете должника») и выполняют функции наличных денег, все же их юридическая природа совсем иная – они являются не вещами, а правами требования, т.е. имущественными правами1. Не ставя перед собой задачи проведения в рамках настоящего исследования детального анализа правовой природы бездокументарных ценных бумаг, отметим, что и они могут рассматриваться в качестве имущественных прав2. Тем не менее законодательство об исполнительном производстве не относит ни безналичные деньги, ни бездокументарные ценные бумаги к имущественным правам (п. 1 ч. 3 ст. 68 Закона № 229-ФЗ).

1  См.: Гражданское право: учебник: в 3 т. / отв. ред. Е.А. Суханов. М., 1998. Т. 1. С. 313. 2  См. там же. С. 321–322.

49

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

В настоящее время становится возможным говорить, что законодательство об исполнительном производстве, будучи административным по своей правовой природе, во многом не учитывает принципиальнейшие положения частного (гражданского) законодательства, а это, в свою очередь, негативно отражается на правоприменительной деятельности при обращении взыскания на имущественные права должника.

Достаточно спорными оказываются и отдельные положения Закона об исполнительном производстве, посвященные аресту имущества и, в частности, имущественных прав должника1. Арест имущественных прав хотя и относится к мерам административного обеспечения исполнения актов юрисдикционных органов, но требует упоминания в рамках настоящего параграфа в связи с тем, что данная мера предвосхищает собственно обращение взыскания на указанные права, обеспечивая таким образом эффективность применения мер административного восстановления в исследуемой сфере правовой действительности.

Так, арест имущества должника включает запрет распоряжаться имуществом, а при необходимости – ограничение права пользования имуществом или изъятие имущества (ч. 4 ст. 80 Закона № 229-ФЗ). Изъятие же имущества по смыслу ст. 84 Закона № 229-ФЗ предполагает ограничение (лишение) должника его правомочия владения имуществом, что соответственно приводит нас к выводу о том, что содержание ст. 80 Закона охватывает случаи наложения ареста на имущество в узком смысле (вещи, включая деньги и ценные бумаги). Следовательно, имущественные права в понимании ст. 75 Закона об исполнительном производстве вышеназванной правовой нормой не охватываются и сама возможность наложения на них ареста, по всей видимости, должна быть предусмотрена иной статьей. Однако такой статьи в действующем Законе № 229-ФЗ мы не найдем. Вместо нее сформулирована лишь норма, посвященная наложению ареста на дебиторскую задолженность, которая по своей юридической природе является лишь одной из разновидностей имущественных прав (ст. 83). В связи с этим приходится признать отсутствие легальной возможности ареста имущественных прав, за исключением дебиторской задолженности. Можно, конечно, допустить такое толкование ст. 80 Закона № 229-ФЗ, в соответствии с которым под имуществом понимаются среди прочего и имущественные права, однако это, в свою очередь, будет означать различное содер-

1  Следует подчеркнуть, что в отличие от прежнего новый Закон об исполнительном производстве исключил арест имущества из содержания обращения взыскания на имущество должника (ч. 1 ст. 69).

50