Эффективность исполнительного производства в контексте системного подхода к совершенствованию административно-исполнительной деятельности Федеральной

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

‒обращение в регистрирующий орган для регистрации перехода права на имущество, в том числе на ценные бумаги, с должника на взыскателя в случаях и порядке, которые установлены Законом об исполнительном производстве;

‒совершение от имени и за счет должника действия, указанного

висполнительном документе, в случае если это действие может быть совершено без личного участия должника;

‒принудительное вселение взыскателя в жилое помещение;

‒принудительное выселение должника из жилого помещения;

‒освобождение нежилого помещения, хранилища от пребывания

вних должника и его имущества;

‒принудительное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства.

Меры принудительного исполнения обладают рядом специфических черт, к числу основных из которых могут быть отнесены следующие.

приводится в ст. 64 Закона, и меры принудительного исполнения, под которыми понимаются действия, указанные в исполнительном документе, или действия, совершаемые судебным приставом-исполнителем в целях получения с должника имущества, в том числе денежных средств, подлежащих взысканию по исполнительному документу (ст. 68 Закона). Как отмечалось выше, исполнительные действия носят подчиненный характер, основным предназначением которых является обеспечение надлежащего применения судебным приставом-исполнителем мер принудительного исполнения. Отсюда наложение ареста по общему правилу признается исполнительным действием (п. 7 ч. 1 ст. 64 Закона), однако если арест накладывается во исполнение судебного акта об аресте имущества, то он рассматривается уже в качестве меры принудительного исполнения (п. 5 ч. 3 ст. 68 Закона). В этом контексте не вполне понятна логика законодателя при установлении правила, согласно которому по приостановленному исполнительному производству до его возобновления применение мер принудительного исполнения не допускается (ч. 6 ст. 45 Закона), что нисколько не ограничивает возможность совершения исполнительных действий. По приостановленному исполнительному производству вполне оправданным будет совершение таких исполнительных действий, как вызов сторон, запрос необходимых сведений и т.д. Однако наложение ареста, вход в нежилые и жилые помещения, установление ограничений на выезд должника из Российской Федерации также рассматриваются законодателем в качестве исполнительных действий, и, следовательно, их совершение является допустимым даже по приостановленному исполнительному производству. Это противоречит устоявшейся судебной практике применения Федерального закона от 21.07.1997 № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» (См.: постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11.07.2007 по делу № Ф08-4156/07; постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибир- ского округа от 21.03.2005 № Ф04-1678/2005(9833-А27-12) и др.). Кроме того, можно говорить, что их установление в таком виде представляется далеко не во всех случаях обоснованным и сегодня.

11

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

Во-первых, направленность мер принудительного исполнения. Основная цель их применения ‒ достижение положения, при котором бы реально гарантировалось исполнение актов юрисдикционных органов и восстанавливалось таким образом положение, существовавшее до нарушения субъективного права. Объективная потребность административного­ принуждения в рамках исполнительного производства очевидна и вытекает из необходимости своевременного

ив полном объеме исполнения требований, содержащихся в исполнительных документах. Представляется необходимым сказать, что меры принудительного исполнения непосредственно направлены на правовосстановление посредством исполнения актов юрисдикционных органов во всем их многообразии. В связи с этим вызывает недоумение легальная дефиниция мер принудительного исполнения, содержащаяся в ч. 1 ст. 68 Закона об исполнительном производстве. В качестве таковых закон понимает «действия, указанные в исполнительном документе, или действия, совершаемые судебным приста- вом-исполнителем в целях получения с должника имущества, в том числе денежных средств, подлежащего взысканию по исполнительному документу». Очевидно, что взыскание денежных средств, равно как и получение с должника иного имущества, хотя и составляет содержание доминирующей массы исполнительных производств, но этим отнюдь не исчерпывается. Нельзя забывать о существовании исполнительных документов, содержащих требования неимущественного характера (требования о выселении должника, вселении взыскателя, административном приостановлении деятельности и др.), по которым также применяются меры принудительного исполнения. Законодателю необходимо устранить выявленное несоответствие.

Во-вторых, меры принудительного исполнения могут быть применены лишь в законодательно установленном порядке в рамках исполнительного производства.

В-третьих, применение мер принудительного исполнения допускается лишь в отношении специфического субъекта – должника в связи с неисполнением им своей обязанности добровольно исполнить акт юрисдикционного органа – совершения им исполнительного правонарушения.

В-четвертых, меры принудительного исполнения выступают своеобразным «венцом» административно-исполнительного процесса, логическим следствием совершения судебным приставом-исполни- телем всей совокупности мер обеспечения исполнения, которые хотя

иопосредованно, но также преследуют цель надлежащего исполнения актов юрисдикционных органов.

12

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

Указанное понимание мер принудительного исполнения как ад- министративно-восстановительных мер позволяет глубже уяснить характер административно-исполнительной деятельности ФССП России, специфику воздействия на круг складывающихся в связи с этим общественных отношений. Следует обратить внимание, что в современных условиях необходимо совершенствовать применение мер принудительного исполнения главным образом посредством улучшения юридических механизмов воздействия на должника. Как представляется, целям сокращения разрыва и определенных­ противоречий между содержанием государственных требований,­ составляющих предмет административного принуждения,­ с одной стороны, и осознанием его подлинного смысла индивидами, с другой стороны, должна быть всецело подчинена­ деятельность по применению мер принудительного исполнения как мер административно-восстановительных. Соответственно, меры принудительного исполнения применяются в связи с противоправным поведением лица в целях восстановления нарушенного правового положения взыскателя.

Меры административной ответственности в отличие от приведенных выше административно-восстановительных мер выступают не с позиции компенсации, но наказания за определенные законом действия или бездействие.

В настоящее время в соответствии с законодательством об административных правонарушениях (ст. 23.68 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее ‒ КоАП РФ)) на Федеральную службу судебных приставов возложена задача рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных, в частности, ст. 17.14 КоАП РФ «Нарушение законодательства об исполнительном производстве» (ч. 1 и 3), а также ст. 17.15 КоАП РФ «Неисполнение содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера». Таким образом, административно-исполнительная деятельность Федеральной службы судебных приставов может дополняться применением мер административной ответственности.

Рассмотренные выше административно-правовые меры относятся к мерам административного принуждения, что не исключает возможности применения административных мер, в которых метод убеждения может носить определяющий характер. Представляется, что последовательное развитие в позитивном законодательстве указанных мер должно опираться на прочный доктринальный фундамент, способный придать убеждению в административном праве черты системного

13

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

воздействия на личность. В связи с этим необходимо ответить на вопрос о правовой природе и возможности отыскания соответствующего места указанным административно-правовым средствам в существующей классификационной парадигме мер административно-правового воздействия.

Разделяя научный подход Д.Н. Бахраха, в соответствии с которым меры предупреждения исключаются из числа мер административ- но-правового принуждения, отметим, что наряду с выделяемыми в науке административного права признаками существует также и еще одна немаловажная их особенность. Так, применение предупредительной меры, в сущности, предотвращает и не допускает развитие конфликтной ситуации, а точнее, ситуации юридического конфликта, которая опосредует в известном смысле совершение лицом любого правонарушения и следующую за этим публично-правовую реакцию на него со стороны государства в лице уполномоченных органов. Иными словами, предупредительные меры по своей правовой природе должны рассматриваться наукой административного права в качестве мер, направленных на устранение юридического конфликта, связанного с совершением того или иного правонарушения. В этом состоит их предназначение, но одновременно данный факт образует и отличительный признак административно-предупредительных мер.

Подобные меры приобретают особое значение для администра- тивно-исполнительной деятельности ФССП России. Так, достаточно невысокий уровень фактического (реального) исполнения актов юрисдикционных органов, существующий сегодня в Федеральной службе судебных приставов на фоне постоянно неослабевающей работы ее руководства по улучшению сложившейся ситуации, как представляется, имеет в качестве одной из своих глубинных причин неверно расставленные приоритеты в сфере правового регулирования адми- нистративно-исполнительной деятельности.

Как известно, статистические данные далеко не во всех случаях способны отражать действительное состояние государственного управления, ибо последнее, выступая разновидностью управления социального, должно оцениваться в том числе и посредством установления его адекватного восприятия в обществе. В качестве индикатора такого восприятия вполне уместно рассматривать среди прочего опрос граждан. Так, в свое время проведенный на официальном сайте ведомства опрос граждан относительно оценки ими эффективности работы ФССП России привел к следующим результатам: из 321 голоса эффективной работу Службы признали 53 человека (16,51 %);

14

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

удовлетворительной – 19 (5,92 %); требующей повышения качества – 232 (72,27 %); и затруднились с ответом – 17 (5,3 %) респондентов1. Полученные результаты свидетельствуют о наличии существенной диспропорции между фактически осуществляемой административ- но-исполнительной деятельностью Федеральной службы судебных приставов и ожиданиями, связанными с такой деятельностью, среди населения. Причем в основе образовавшегося несоответствия, как правило, лежит внутренняя неудовлетворенность индивида, с одной стороны, в результате его личного взаимодействия с судебными при- ставами-исполнителями в рамках осуществления последними своих должностных обязанностей, а также общественный резонанс многих из совершаемых ими действий – с другой.

Несмотря на декларируемые элементы диспозитивности процедуры исполнения актов юрисдикционных органов, со всей очевидностью можно констатировать тот факт, что осуществляемая сегодня Службой административно-исполнительная деятельность преимущественно связывается с принуждением должника к исполнению возложенной на него в установленном законом порядке обязанности, не предполагая, по сути, какого-либо диалога между взыскателем и должником, а также между ними и судебным приставом-исполнителем. Все это создает предпосылки для конфликтной ситуации, которая, с наших позиций, и является одной из серьезнейших причин недостаточной результативности административно-исполнительной деятельности Службы2. Отсутствие административно-правовых мер, преследующих цель снижения конфликта в указанной сфере деятельности, приводит к весьма низкому в России уровню добровольного исполнения исполнительных документов3, а также нашедшим широкое применение на практике способам «увода» имущества из-под обращения на него взыскания4.

1  Данные приведены с официального сайта ФССП России по состоянию на 20.01.2011.

2  На высокую конфликтность сферы принудительного исполнения актов юрисдикционных органов обращал внимание в своем выступлении директор ФССП России А.О. Парфенчиков в рамках проводившегося Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания РФ в Москве 28.06.2012 круглого стола по теме: «Проблемы совершенствования исполнительного законодательства в связи с практикой взыскания административных штрафов».

3  Статистика по добровольному исполнению исполнительных документов после возбуждения исполнительного производства приводилась нами в исследовании ранее.

4  Речь, в частности, идет о так называемых освободительных сделках, совершаемых с целью создания препятствий (устранения возможности) к наложению ареста на иму-

15

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

Представляется правильным в науке административного права разработать, а в правоприменительной практике сформировать системное воздействие на сферу исполнения актов юрисдикционных органов, обеспечив перспективное развитие следующих взаимосвязанных административных мер, направленных: а) на предупреждение исполнительных правонарушений; б) устранение конфликтов при исполнении актов юрисдикционных органов; в) возложение

всвязи с этим дополнительных обязанностей на стороны исполнительного производства.

Основой для таких мер должен стать институт примирения (медиации), использование которого не связано с совершением исполнительного правонарушения, поскольку данные меры должны применяться до истечения срока для добровольного исполнения исполнительного документа. Устранение конфликта образует их сущностную сторону, а использование указанных мер связывается с возложением на стороны исполнительного производства дополнительных обязанностей, связанных со вступлением в процедуры примирения. При этом указанные меры должны применяться Федеральной службой судебных приставов, выступающей в результате обязательным субъектом административного воздействия. Таким образом, приведенные меры выступают

вкачестве разновидности административно-правовых мер предупреждения и могут быть названы мерами административно-исполнительного примирения. Специфика указанных мер, отличающая их от ставших привычными иных административных мер предупреждения, должна состоять в совокупности следующих специфических черт:

‒приоритетность примирения сторон исполнительного производства и устранение в результате юридического конфликта при исполнении актов юрисдикционных органов;

‒возможность применения лишь в рамках административно-испол- нительной деятельности;

‒присутствие в качестве обязательного субъекта, их применяющего, Федеральной службы судебных приставов;

‒направленность мер на особый объект – действия взыскателя и должника как сторон исполнительного производства в связи с исполнением последним требований исполнительного документа.

С учетом приведенных черт полагаем возможным определить

меры административно-исполнительного примирения в качестве спе-

щество должника (см. об этом подробнее: Деготь Е.А., Деготь Б.Е. Исполнительный процесс. М.: Новый индекс, 2006. С. 254–267).

16

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

цифической разновидности административных мер предупреждения, применяемых Федеральной службой судебных приставов в рамках административно-исполнительной деятельности с целью устранения юридического конфликта взыскателя и должника при исполнении последним актов юрисдикционных органов.

Таким образом, совершенствование законодательства об исполнительном производстве должно быть предопределено системным развитием совокупности административных мер, применяемых в рамках административно-исполнительной деятельности ФССП России. Так, следует выделять:

I. Административно-правовые меры, связанные с совершением должником исполнительного правонарушения, которые включают

всебя:

1)меры административного обеспечения исполнения актов юрисдикционных органов;

2)меры административного восстановления при исполнении актов юрисдикционных органов;

3)меры административной ответственности в сфере администра- тивно-исполнительной деятельности.

II. Административно-правовые меры, не связанные с совершением должником исполнительного правонарушения.

Названная группа включает в себя совокупность мер администра- тивно-исполнительного примирения.

Сформулированное системное понимание мер, применяемых в рамках осуществления административно-исполнительной деятельности, позволяет заново взглянуть на сферу исполнения актов юрисдикционных органов, расставив приоритеты в государственно-правовом воздействии на стороны исполнительного производства, а также законодательно переосмыслить роль Федеральной службы судебных приставов с учетом доктринально обоснованного понимания адекватной стратегии применения административно-правовых мер воздействия

врамках административно-исполнительной деятельности Службы.

1.2. Меры административного обеспечения исполнения актов юрисдикционных органов

Ранее нами были определены меры административного обеспечения исполнения актов юрисдикционных органов в качестве процессуальных средств, которые применяются судебным приставом-исполни-

17

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

телем для целей обеспечения своевременного и полного исполнения требований, содержащихся в исполнительных документах, и прекращения вследствие этого противоправных действий должника.

Действующее законодательство об исполнительном производстве содержит ряд исполнительных действий, которые, по нашему мнению, должны рассматриваться в обозначенном правовом качестве. При этом собственно исполнительные действия определяются ст. 64 Закона об исполнительном производстве как действия, направленные на создание условий для применения мер принудительного исполнения, а равно на понуждение должника к полному, правильному и своевременному исполнению требований.

Мы проводили социологические опросы взыскателей, судебных приставов-исполнителей и старших судебных приставов на протяжении пяти лет (с 2008 по 2012 г.) на факультете повышения квалификации ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» (сейчас ‒ ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)). Общий охват респондентов за указанный период составил: 1 150 судебных приставов-исполнителей и 410 старших судебных приставов1. Кроме того, за тот же период был предпринят опрос 1 511 взыскателей на основании анонимных анкет2.

Перед всеми респондентами, помимо прочего, был поставлен следующий вопрос: «Какая мера (шло перечисление конкретных исполнительных действий, предусмотренных ст. 64 Закона об исполнительном производстве), на Ваш взгляд, является наиболее эффективной?» Результаты оказались следующими:

‒ 61 % судебных приставов-исполнителей и 49 % старших судебных приставов отметили в качестве наиболее эффективной меры уста-

1  В опросе принимали участие сотрудники ФССП России из районных (межрайонных) отделов судебных приставов, а также управлений ФССП по субъектам РФ, расположенных в Центральном, Северо-Западном, Южном, Северо-Кавказском, Приволжском, Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах.

2  Опрос взыскателей проводился на основании анонимных анкет, заполняемых респондентами непосредственно в подразделениях ФССП России, расположенных в Москве, Московской, Тульской, Нижегородской, Ростовской, Тюменской областях, Республике Татарстан и Республике Карелия в период с 15 сентября 2008 г. по 1 ноября 2012 г. Анкеты раздавались судебными приставами-исполнителями и заполнялись на добровольной основе взыскателями и должниками в рамках личного приема сторон исполнительного производства судебными приставами-исполнителями. При этом респондентам предлагалось оценить деятельность Службы по пятибалльной системе.

18

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

новление временных ограничений на выезд должника из Российской Федерации (п. 15 ч. 1 ст. 64 Закона);

‒21 % судебных приставов-исполнителей на первое место по результативности поставили такую меру, как наложение ареста на имущество (п. 7 ч. 1 ст. 64 Закона), и 35 % старших судебных приставов также на первое место отнесли наложение ареста.

‒18 % судебных приставов-исполнителей и 14 % старших судебных приставов на первое место поставили взыскание исполнительского сбора (п. 13 ч. 1 ст. 64 Закона).

Этот же вопрос, поставленный перед взыскателями, привел к следующим результатам:

‒69 % респондентов указали на арест имущества как на самую эффективную меру воздействия;

‒15 % ‒ установление временных ограничений на выезд должника из Российской Федерации;

‒менее 3 % ‒ на взыскание исполнительского сбора.

Кроме того, перед респондируемой группой взыскателей ставился следующий вопрос: «Какую функцию, на Ваш взгляд, несет в себе исполнительский сбор, уплачиваемый должником в размере 7 % от суммы долга по истечении срока для добровольного исполнения?».

Результаты проведенного опроса:

‒67 % взыскателей указали на пополнение бюджета государства как на первоочередную цель института исполнительского сбора;

‒21 % отметили направленность на привлечение к ответственности должника за неисполнение исполнительного документа добровольно;

‒12 % затруднились с ответом.

Полученные результаты свидетельствуют о следующем. Во-первых, восприятие мер административного воздействия

со стороны лиц, их применяющих, а также лиц, в интересах которых они применяются, неидентичное, что обусловлено, с нашей точки зрения, субъективным фактором восприятия мер административного воздействия судебными приставами-исполнителями и старшими судебными приставами. Восприятие эффективности той или иной меры формируется за счет анализа произведенных трудозатрат и получаемого от них результата. В этом смысле ограничение выезда должника связывается с гораздо меньшим числом операций, причем совершаемые действия здесь носят в основном процессуальную направленность (вынесение соответствующего постановления судебного пристава-исполнителя и направление его определенному законом кругу адресатов). В свою очередь, наложение ареста на имущество

19

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

должника практически во всех случаях предопределено совершением комплекса действий, связанных с отысканием такого имущества (вызов сторон исполнительного производства, запрос необходимых сведений, проверка документов, вхождение в жилые либо нежилые помещения, производство розыска должника и его имущества). Очевидно, во многом вследствие этого судебными приставами-ис- полнителями и старшими судебными приставами наложение ареста на имущество должника рассматривается как менее эффективная мера административного обеспечения. В известном смысле оказывается более удобным вынести постановление об ограничении выезда должника за пределы Российской Федерации и ожидать реакции со стороны последнего.

Во-вторых, взыскатели, ставя на первое место такую меру административного обеспечения исполнения актов юрисдикционных органов, как наложение ареста на имущество должника, по-видимо- му, отталкивались в первую очередь от имеющегося у них законного интереса в получении предмета исполнения – денежных средств1. Наложение ареста в этой ситуации выступает непосредственной мерой, обеспечивающей фактическое исполнение акта юрисдикционного органа.

В-третьих, исполнительский сбор не рассматривается взыскателями всерьез как мера воздействия на должника в отличие от судебных приставов-исполнителей и старших судебных приставов. При этом взыскатели скорее усматривают в нем средство пополнения бюджета, а судебные приставы – один из важнейших прогнозных показателей деятельности Службы и оценки эффективности их работы лично.

Проведенное нами социологическое исследование обнаружило проблему разности восприятия стратегии применения мер административного обеспечения исполнения актов юрисдикционных органов, нацеленных либо на личность должника, либо на его имущественную сферу.

Наряду с этим необходимо отметить существующую разобщенность и неупорядоченность изложения названных в действующем законодательстве административных мер, что в значительной степени выступает следствием скудности теоретического фундамента, игнорированием качественной неоднородности мер воздействия на должника.

1  Данный вывод является справедливым для имущественной категории исполнительных производств, образующих подавляющее большинство в структуре исполнительных документов, находящихся на исполнении в ФССП России.

20